T.A.R. FRIULI - VENEZIA GIULIA - Sentenza 24 maggio 1999 n. 782 - Pres. Bagarotto, Rel. Di Sciascio - Ordine degli architetti della Provincia di Gorizia (avv.ti Sanzin e Fontanesi) c. Comune di Gorizia (avv. Piccoli) ed altri (n.c.) - (accoglie)

L’Ordine provinciale degli architetti, in quanto vede leso sia il suo interesse sia quello della categoria, è legittimato ad impugnare il provvedimento che, senza prevedere che esso sia previamente interpellato, demanda alla discrezione del Sindaco la scelta dell’architetto da nominare nella Commissione edilizia.

Ric. n. 71/98 R.G.R. 

N. 782 Reg. Sent.

Il Tribunale amministrativo regionale del Friuli - Venezia Giulia, nelle persone dei magistrati:

Giancarlo Bagarotto - Presidente

Umberto Zuballi - Consigliere

Enzo Di Sciascio - Consigliere, relatore

ha pronunciato la seguente

sul ricorso n. 71/98 proposto dall’Ordine degli architetti della Provincia di Gorizia, in persona del Presidente in carica, rappresentato e difeso dagli avv.ti Pietro Sanzin e Patrizia Fontanesi, con domicilio eletto presso la seconda in Trieste, via S. Francesco 12, come da mandato a margine del ricorso;

il Comune di Gorizia, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avv. Stefano Piccoli, con domicilio legale presso la Segreteria del T.A.R., come da deliberazione giuntale n. 30 del 4.2.1998 e da mandato a margine dell'atto di costituzione;

di Grusovin Maria, Antonella Perco, Bernardo Bensa, Fulvio Bressan, Antonio Arena, Rosario Fugà, Mauro Marini, Giuseppe Ruchini, Fulvio Bisiani, Tullio Vesnaver, Alessandro Tuni, non costituiti in giudizio;

della deliberazione consiliare n. 62 del 12.11.1997 di aggiornamento della disciplina per la composizione, la nomina e il funzionamento della Commissione edilizia comunale e della conseguente determinazione sindacale n. 8 del 26.11.1997 di nomina dei componenti della Commissione predetta.

Visto il ricorso, ritualmente notificato e depositato presso la Segreteria generale con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’amministrazione intimata;

Visti gli atti tutti di causa;

Data per letta alla pubblica udienza del 7 maggio 1999 la relazione del consigliere Enzo Di Sciascio ed uditi altresì i difensori delle parti costituite;

Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

L’ordine ricorrente premette che, in base alle norme regolamentari in vigore presso il Comune di Gorizia, ad esso, come ad altri ordini e collegi professionali, spettava la designazione di una terna di candidati per ciascuno dei due posti spettanti agli architetti nella Commissione edilizia comunale.

L’organo competente provvedeva quindi alla nomina all’interno delle designazioni pervenute.

Con la deliberazione impugnata viene meno il sistema delle terne, spettando la nomina di detti membri della C.E.C. direttamente al Sindaco, senza alcun vincolo, nemmeno di carattere territoriale, e per tutta la durata del mandato.

Con la determinazione pur essa impugnata è stato provveduto alla nomina in questione.

Di entrambi i provvedimenti il ricorrente chiede l’annullamento, deducendo che illegittimamente e contro la verità si attesterebbe la non rilevanza contabile della deliberazione consiliare, dato che essa aumenta il numero dei componenti la C.E.C. e quindi gli oneri relativi, con conseguente inefficacia del provvedimento per mancanza di visto, che si sarebbero violate le norme statali e regionali, che stabiliscono che la composizione della C.E.C. è definita dal regolamento edilizio comunale, che va approvato con D.P.G.R., previo invio alla Direzione regionale della pianificazione territoriale, iter che nella specie non sarebbe stato seguito, essendosi erroneamente provveduto all’invio al CO.RE.CO e alla dichiarazione di immediata esecutività. Le modificazioni al regolamento predetto andrebbero inoltre assunte previo parere della C.E.C. in carica, che, nel caso, sarebbe mancato.

Deduce inoltre che la motivazione della deliberazione impugnata sarebbe in più punti carente, illogica e fondata su affermazioni non provate e che sarebbe viziata da palese eccesso di potere la pretesa del Sindaco, che sta alla base del provvedimento in parola, di volersi garantire componenti di sua personale fiducia.

I vizi dedotti determinerebbero, in via derivata, l’illegittimità della consequenziale determinazione impugnata.

Si è costituito in giudizio il Comune intimato, eccependo preliminarmente il difetto di legittimazione attiva dell’Ordine ricorrente e controdeducendo ai motivi di gravame.

Va innanzitutto disattesa l’eccezione di difetto di legittimazione attiva dell’Ordine ricorrente dedotta dal Comune intimato.

Invero la deliberazione consiliare impugnata, togliendo all’Ordine degli architetti della Provincia di Gorizia la potestà di designare tre professionisti, fra i quali il Sindaco avrebbe scelto il rappresentante della categoria da nominare membro della Commissione edilizia, ed attribuendo alla discrezione del Sindaco stesso la scelta, che può anche orientarsi su professionista di altra Provincia, lede assieme l’interesse dell’ordine in quanto tale e quello della categoria da esso rappresentata, per cui non può non riconoscergli la legittimazione al ricorso (cfr. in argomento, oltre alla nota giurisprudenza sul principio generale anche, sul caso specifico qui controverso, C.D.S. V Sez. 1.3.1974 n. 205; T.A.R. Marche 28.4.1978 n. 183).

Nel merito il ricorso è fondato.

In primo luogo non può disconoscersi, per espresso richiamo normativo sia della legge urbanistica statale (art. 33 L. 17.8.1942 n. 1150) che di quelle regionali succedutesi nel tempo (art. 54 della L.R. 19.11.1991 n. 52; art. 16 della L.R. 12.11.1997 n. 34) "la formazione, le attribuzioni e il funzionamento" della Commissione edilizia comunale sono disciplinate con il regolamento edilizio.

In proposito non sono di nessun rilievo le opinioni diverse di altri organi, su cui fa leva la difesa del Comune, considerata la assoluta chiarezza del disposto del citato art. 54, norma che, ratione temporis, si applica alla deliberazione consiliare impugnata, secondo cui "il regolamento edilizio deve disciplinare", fra l’altro, "la formazione ... della Commissione edilizia".

Ciò significa che il provvedimento che stabilisce la composizione di detta Commissione, quali che siano le disposizioni vigenti circa le altre parti del regolamento edilizio in Comune di Gorizia e anche nel caso in cui fosse vera l’opinione, cui si richiama la difesa comunale, secondo cui non ve ne è attualmente alcuna, è norma del predetto regolamento e pertanto, come tale, a’ sensi del successivo art. 56, primo e terzo comma, deve essere approvato dal Presidente della Giunta regionale, previo invio alla Direzione della pianificazione territoriale, e pubblicato sul B.U.R..

Rimane infatti in vigore, nei confronti del regolamento edilizio, in base al predetto primo comma dell’art. 56, in via transitoria la disciplina previgente in materia di approvazione, fra cui va ricordato l’art. 45 della L.R. 17.10.1967 n. 22, che li rende soggetti unicamente alla forma di controllo di cui all’art. 23 del D.P.R. 26.8.1965 n. 1116, per cui esso è approvato dal Presidente della Giunta regionale, previa deliberazione della Giunta medesima.

Detta procedura non va ovviamente seguita soltanto nel caso in cui si debba formare per intero un nuovo regolamento, ma anche, come nella fattispecie, in cui se ne approvino parti o varianti, quale va considerata la deliberazione, che innova i criteri per la composizione della Commissione edilizia.

Del tutto correttamente pertanto l’organo di controllo ha trasmesso, per l’ulteriore iter, il provvedimento alla Direzione regionale della pianificazione territoriale, a norma dell’art. 56, terzo comma, della L.R. n. 52/91 e, del tutto erroneamente, questa l’ha restituita, ritenendosi non competente.

Tali vicende sono peraltro estranee ai motivi di ricorso, che censurano l’illegittimità procedurale che caratterizza la deliberazione impugnata, in quanto la nota del CO.RE.CO. alla menzionata Direzione regionale è del 4.12.1997 e la risposta di questa è del 4.2.1998.

Il Consiglio comunale ha peraltro ritenuto già anteriormente non applicabili gli artt. 54 e 56 della L.R. n. 52/91 alla fattispecie, tant’è vero che ha dichiarato la controversa deliberazione immediatamente esecutiva, il che è illegittimo, come rileva l’ordine ricorrente, in presenza di atto che acquista efficacia soltanto in forza della pubblicazione sul B.U.R. e del trascorrere del prescritto periodo di vacatio legis.

Del pari il Sindaco, con la determinazione pur essa impugnata ha dato applicazione alla deliberazione predetta, senza nemmeno attendere che si pronunciasse l’organo di controllo, nominando, con i criteri in essa stabiliti, i componenti della Commissione già in data 26.11.1997.

Le censure contenute in ricorso, che attengono all’omessa osservanza, da parte della deliberazione consiliare e, in via conseguenziale, da parte della determinazione sindacale impugnate del procedimento previsto per l’approvazione del regolamento edilizio sono pertanto condivise dal Collegio.

Esso peraltro ritiene fondati anche gli ulteriori motivi di gravame, che fanno leva sull’illegittimità per eccesso di potere, sotto vari profili ed in particolare sotto quello dello straripamento, che l’attribuzione, con atto regolamentare di iniziativa comunale, al Sindaco di nominare fiduciariamente i componenti professionisti della Commissione edilizia, comporterebbe.

Non ritiene invero il Collegio persuasivi gli argomenti dedotti in contrario dalla difesa comunale, secondo cui il procedimento di nomina della C.E.C. sarebbe stato modificato in coerenza con "il quadro normativo venutosi a creare negli ultimi anni, a partire dalla legge n. 81/1993 sull’elezione diretta del Sindaco che ... ha attribuito a costui, oltre al potere di nominare personalmente i membri della Giunta comunale, quello di procedere alla nomina, alla designazione e alla revoca dei rappresentanti del Comune presso enti, aziende e istituzioni, nonché quello di nominare i responsabili degli uffici e dei servizi e quello di attribuire e definire gli incarichi dirigenziali e di collaborazione esterna", poteri poi accresciuti dalla L. n. 127/97, in particolare per quanto riguarda la scelta del Segretario generale e del Direttore generale.

Da un lato infatti la tesi difensiva non appare pertinente al caso di specie, dove si tratta non di una delle nomine, che la legge attribuisce al Sindaco, ma di un regolamento di competenza consiliare.

Sotto altro aspetto - ed è questo che maggiormente dimostra l’illegittimità della deliberazione impugnata - si introduce, con semplice atto del Consiglio una nuova ipotesi di nomina a carattere fiduciario, come dimostra la coincidenza del mandato dei nominati con quello sindacale, da parte del capo dell’amministrazione di componenti di un importante organo consultivo comunale.

Il diffondersi, negli ultimi anni, di fattispecie di nomine a carattere fiduciario in tanta parte delle amministrazioni pubbliche non dimostra infatti, ad avviso del Collegio, che esse siano diventate la regola, per cui qualunque autorità amministrativa è abilitata a disporne di nuove a suo piacimento.

Esse costituiscono invece tuttora un’eccezione, in quanto, costituendo un legame diretto fra nominante e nominato, con necessaria omogeneità dell’uno all’altro, in base ai dettami dello spoil system proprio di ordinamenti diversi dal nostro, subordinano sistematicamente il secondo agli indirizzi dettati dal primo, ponendosi in contrasto con il principio di imparzialità dell’amministrazione, di cui all’art. 97 Cost., e con quello di accesso dei cittadini agli uffici pubblici in condizioni di parità, di cui all’art. 51 Cost..

Questo tipo di nomina, costituendo un’eccezione alla regola, è pertanto autorizzato, per ragioni di buon andamento, efficacia ed efficienza della P.A., pur essi oggetto di tutela costituzionale, nei soli casi in cui sia espressamente previsto da disposizioni di legge, o da regolamenti di esse attuativi in materia di organizzazione e funzionamento delle amministrazioni pubbliche (art. 17, primo comma lett. d) della L. 23.8.1988 n. 400) ovvero dai regolamenti, di cui al secondo comma del predetto art. 17, che, a ciò autorizzati da disposizioni di legge, ridisciplinino, con forza abrogativa, la materia.

Tutti i suesposti esempi (pervero non sempre pertinenti a nomine fiduciarie) esposti dalla difesa del Comune dimostrano infatti che la potestà del Sindaco di provvedere direttamente a designare, nominare, revocare ecc. dipendenti o rappresentanti del Comune è stata estesa non in base alla vis expansiva di un presunto principio in tal senso ma in forza di precise disposizioni legislative o regolamentari, del tipo sopra segnalato, che nel contempo delimitano chiaramente i casi di esercizio del potere.

Nella presente controversia, in cui viceversa si discute di criteri di future nomine decisi dal Consiglio, tale organo ha palesemente esorbitato dai suoi poteri non perché ha previsto che spetti al Sindaco nominare determinati componenti della Commissione edilizia, trattandosi di deliberazione a carattere regolamentare e spettando al Sindaco l’esecuzione dei regolamenti, ma perché, senza essere autorizzato da nessuna delle fonti normative indicate, ha, come recita la determinazione impugnata, posto "in capo al Sindaco il potere discrezionale di nomina dei membri esperti", cioè ha disposto in via autonoma una nuova fattispecie di nomina fiduciaria, esorbitando dai propri poteri.

L’ordine ricorrente pertanto giustamente censura il fatto che, in un importante organo consultivo quale la Commissione predetta, dove non è previsto che i componenti siano legati da alcun vincolo fiduciario, si preveda che il Sindaco designi proprio quelli qualificati da una particolare professionalità a propria esclusiva discrezione.

Il ricorso pertanto, assorbita ogni altra censura, dev’essere accolto, con annullamento della deliberazione consiliare impugnata e della conseguenziale determinazione sindacale.

Le spese seguono la soccombenza e vanno liquidate come da dispositivo.

il Tribunale amministrativo regionale del Friuli - Venezia Giulia, definitivamente pronunziando sul ricorso in premessa, respinta ogni contraria istanza ed eccezione, lo accoglie e, di conseguenza, annulla la deliberazione consiliare n. 62 del 12.11.1997 e la determinazione sindacale n. 8 del 26.11.1997.

Condanna l’amministrazione intimata al rimborso delle spese e competenze giudiziali, che liquida in complessive £ 5.000.000 (cinque milioni).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Trieste, in camera di consiglio, il 7 maggio 1999.

Giancarlo Bagarotto - Presidente

Enzo Di Sciascio - estensore

Depositata nella Segreteria del Tribunale il 24 maggio 1999.