TAR LAZIO, SEZ. I – Sentenza 11 luglio 2002 n. 6269 – Pres. Calabrò, Est. Novarese - WWF (Avv.ti Caso e Ciaglia), Martinelli ed altri (Avv.ti Sanino e Palasciano), Fazi ed altri (Avv. Rienzi) c. Presidenza del Consiglio dei ministri ed altri (Avv.ra Stato), Regioni Lazio, Emilia Romagna, Liguria, Lombardia, Marche, Molise, Piemonte, Puglia, Umbria, Veneto, Abruzzo, Calabria, Basilicata, Campania (n.c.) e Regione Toscana (Avv.ti Bora e Lorenzoni) – (previa riunione dei ricorsi, li accoglie).

--------------------------

(1) Il T.A.R. del Lazio, Sez. I, con la sentenza in rassegna, ha annullato il DPCM con il quale era stato disposto il trasferimento del 70% del personale del Corpo Forestale dello Stato alle Regioni.

In particolare, il T.A.R. non solo ha affermato che tale trasferimento comporterebbe "un pregiudizio o comunque una riduzione - come sembra ragionevole ritenere - sulla capacità o sulla possibilità del Corpo forestale dello Stato di rispondere pienamente alle esigenze di tutela dell'ambiente e di prevenzione e repressione dei reati connessi a tale tutela, e conseguentemente con una incidenza negativa sulla professionalità di ciascuno degli appartenenti al Corpo", ma ha ritenuto, in particolare, che il Ministro Bassanini, che aveva di propria mano corretto pochi giorni prima dalla sua pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale la bozza del decreto togliendo al personale trasferito alle Regioni la funzione di "concorrere all'espletamento dei servizi di ordine e sicurezza pubblica secondo le modalità dettate dalla legge 1° aprile 1981 n. 121", avrebbe dovuto provvedere alla conseguenziale revisione della ripartizione della dotazione organica dopo aver riaperto il procedimento e aver sentito tutti i soggetti che ne avevano titolo.

Ha aggiunto  inoltre che "una riduzione rilevante delle funzioni che dovrà espletare il contingente di personale destinato alle regioni ha naturalmente alterato le condizioni su cui era basata la ripartizione tra le quote della dotazione organica e la primitiva scelta che andava necessariamente rivista".

Come risulta dalla motivazione della sentenza in rassegna, il D.P.C.M. annullato, "a firma del Ministro Bassanini, nella sua primitiva stesura stabiliva al comma 11 che: Il personale del Corpo forestale trasferito alle Regioni ai sensi del comma 1 continua a concorrere all’espletamento dei servizi di ordine e sicurezza pubblica secondo le modalità dettate dalla legge 1° aprile 1981 n. 121".

Sul testo licenziato per la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale "il Ministro Bassanini di proprio pugno (all.4) aveva disposto la soppressione del comma 11 dell’art. 3, oggetto di successivo errata corrige pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 25/6/2001, n. 145".

Ha osservato il T.A.R. Lazio che, a prescindere dalla verifica se l’Autorità a cui spetta l’adozione del provvedimento possa, prima della sua esternazione, autonomamente provvedere ad emendarlo nelle parti in cui non risulti conforme alla normativa di legge (sia la legge n. 59 del 1997 sia il d.lgs n. 155 del 3.4. 2001 non consentivano infatti il trasferimento alle regioni di competenze in materia di ordine pubblico e pubblica sicurezza e lo svolgimento di tali funzioni da parte del personale del CFS in esse transitato), in ogni caso, essendo la ripartizione della dotazione organica fondata anche sulle funzioni oggetto di emendamento, l’Autorità non poteva limitarsi in tal senso, ma doveva necessariamente rivedere detta ripartizione dopo aver riaperto il procedimento e sentito tutti i soggetti interessati.

per l'annullamento

del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 11.5.2001, pubb. in G.U. supp. Ord. 12.6.2001 n. 145, avente ad oggetto: "Individuazione dei beni e delle risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative da trasferire alle regioni ai sensi dell’art. 4, comma 1, del decreto legislativo 4 giugno 1997, n. 143", nonché del relativo errata corrige, pubblicato in G.U. 25.6.2001 n. 145;

di ogni altro atto presupposto, connesso e/o conseguenziale;

(omissis)

1.Con i tre ricorsi in esame il WWF e due gruppi di dipendenti del Corpo Forestale dello Stato, hanno impugnato il DPCM 11 maggio 2001, pubblicato con modifiche nel supp. ord. 12 giugno 2001 n. 145 della G.U. e il successivo errata corrige pubblicato in G.U. 25 giugno 2001 recanti "Individuazione dei beni e delle risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative da trasferire alle regioni ai sensi dell’art. 4, comma 1, del decreto legislativo 4 giugno 1997 n. 143".

A sostegno del gravame hanno dedotto:

A - WWF

1.Violazione del combinato disposto dell’art. 1, commi 3 e 4, legge n. 59 del 1997 e degli artt. 2 e 4 d.lgs n. 143 del 1997. Eccesso di potere per illogicità, irragionevolezza, contraddittorietà difetto di istruttoria;

2.Violazione dell’art. 1, commi 3 e 4, dell’art. 4, comma 1, lett. b e 3, lett. c e dell’art. 7, comma 1, legge n. 59 del 1997, nonché degli artt. 2 e 4 d.lgs n. 143 del 1997. Eccesso di potere per illogicità, irragionevolezza, contraddittorietà, difetto di istruttoria, travisamento, Violazione del principio di buon andamento, sotto i profili della efficienza, efficacia ed economicità dell’azione amministrativa;

3.Violazione dell’art. 7, commi 1 e 2 legge n. 59 del 1997, nonché art. 4 d.lgs n. 143 del 1997. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento, sviamento, illogicità e irragionevolezza manifeste;

4.violazione dell’art. 7, comma 1, legge n. 59 del 1997, nonché dell’art. 4 - commi 1 e 2 – d.lgs n. 143 del 1997, anche in relazione all’art. 55, comma 8, d.lgs n. 300 del 1999. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, irragionevolezza, contraddittorietà, illogicità manifeste.

B - Fausto Martinelli ed altri:

1.Violazione dell’art. 7, commi e e 2 della L. n. 59 del 1997, nonché dell’art. 4, commi 1 e 2 del d.lgs n. 143 del 1997. Eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche e in particolare per difetto assoluto di motivazione e istruttorio, travisamento dei fatti, illogicità e ingiustizia manifeste, sviamento, confusione e perplessità dell’azione amministrativa, grave disparità di trattamento;

2.Violazione dell’art. 1, commi 3 e 4 della L. n. 59 del 1997, nonché degli artt.2 e 4, commi 1 e 2 del d.lgs n. 143 del 1997. Eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche e in particolare per difetto assoluto di motivazione e istruttorio, travisamento dei fatti, illogicità e ingiustizia manifeste, sviamento, confusione e perplessità dell’azione amministrativa, grave disparità di trattamento;

3.Violazione dell’art. 1, commi 3 e 4, dell’art. 3, comma 1, lett. b dell’art. 7 della L. n. 59 del 1997, nonché degli artt.2 e 4, commi 1 e 2 del d.lgs n. 143 del 1997. Eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche e in particolare per difetto assoluto di motivazione e istruttorio, travisamento dei fatti, illogicità e ingiustizia manifeste, sviamento, confusione e perplessità dell’azione amministrativa, grave disparità di trattamento;

4.Violazione dell’art. 1, commi 3 e 4, dell’art. 3, comma 1, lett. b dell’art. 7 della L. n. 59 del 1997, nonché degli artt.2 e 4, commi 1 e 2 del d.lgs n. 143 del 1997. Eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche e in particolare per difetto assoluto di motivazione e istruttorio, travisamento dei fatti, illogicità e ingiustizia manifeste, sviamento, confusione e perplessità dell’azione amministrativa, grave disparità di trattamento. 5.Violazione dell’art. 7, commi 1 e 2, nonché dell’art. 4, commi 1 e 2, del d.lgs n. 143 del 1997, anche in relazione all’art. 55, cmma 8, d.lgs n. 300 del 1999. Eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche e in particolare per difetto assoluto di motivazione e istruttorio, travisamento dei fatti, illogicità e ingiustizia manifeste, sviamento, confusione e perplessità dell’azione amministrativa, grave disparità di trattamento.

1.Violazione degli artt. 97, 117 e 118 Cost. nonché della legge n. 59 del 1997 e del successivo d.lgs n. 143 del 1997. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, sviamento(mancata consultazione dei Ministri interessati: ambiente, difesa, interni, industria, sanità, PCM Dipartimento protezione civile, esteri e delle rappresentanze sindacali);

2.Violazione degli artt. 76, 77, 97 e 117 Cost., degli artt. 1 e 3 lett. a della legge n. 59 del 1997. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, sviamento(mancata individuazione preventiva delle funzioni tassativamente riservate allo Stato);

3.Violazione degli artt. 76, 77, 97 e 117 Cost. dell’ artt. 1 della legge n. 59 del 1997, della L. 121 del 1998, della L. n. 78 del 2000. Eccesso di potere per illogicità, erroneità e falsità di presupposto(eccesso di delega ed illogicità);

4. Violazione degli artt. 97 e 117 della Cost. nonché dell’art. 1 della L. n. 59 del 1997 e del d.lgs n. 143 del 1997;

5. Violazione degli artt. 97 e 117 della Cost. nonché della L. n. 59 del 1997 e dell’art. 4, comma 1, del d.lgs n. 143 del 1997. Eccesso di potere per difetto di istruttoria (trasferimento alle regioni di beni e risorse "non necessari all’esercizio delle funzioni di competenza statale);

6. Violazione degli artt. 2 e 97 della Cost. nonché della L. n. 59 del 1997 e dell’art. 4, comma 1, del d.lgs n. 143 del 1997. Eccesso di potere per disparità di trattamento (mancato trasferimento del nucleo operativo ecologico dei Carabinieri alle regioni);

7. Violazione dell’art. 97 della Cost. nonché della L. n. 59 del 1997 e dell’art. 4, comma 1, del d.lgs n. 143 del 1997. Eccesso di potere per erroneità e falsità del presupposto(autoannullamento del comma 11 dell’art. 3 del CPCM impugnato);

8. Violazione degli artt. 97. 117 e 118 della Cost. nonché della L. n. 59 del 1997 e del d.lgs n. 143 del 1997, dell’art. 78, comma 2, del d.lgs n. 112 del 1998. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, sviamento(mancata nuova consultazione dei ministri interessati, delle rappresentanze sindacali, della conferenza Stato Regioni, Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano e la Commissione parlamentare di cui all’art.5 della L. n. 59 del 1997);

9. Violazione dell’art.97 della Cost. nonché della L. n. 59 del 1997 e dell’art. 4, comma 1, del d.lgs n. 143 del 1997. Eccesso di potere per contraddittorietà tra parti dello stesso provvedimento(gli allegati relativi alle risorse da trasferire).

Si sono costituiti la Presidenza del Consiglio dei ministri, i Ministeri delle politiche agricole, funzione pubblica, economia e finanze e affari regionali.

Si è costituita altresì la regione Toscana per resistere.

I ricorsi sono stati discussi dalle parti all’udienza del 17 aprile 2002 e sono stati trattenuti dal collegio per la decisione.

2. Come emerge dal punto che precede con i tre ricorsi in esame il WWF, e due gruppi di dipendenti del Corpo Forestale dello Stato ("Martinelli e altri" e "Fazi ed altri"), hanno impugnato il DPCM 11.5.2001 recante l’individuazione dei beni e delle risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative da trasferire alle regioni, ai sensi dell’art. 4, comma 1, d.lgs 4.6.1997 n. 143.

I ricorrenti, denunciando vizi del procedimento di adozione del DPCM e vizi concernenti la sua legittimità sostanziale, contestano la determinazione di trasferire alle regioni il 70% del personale del Corpo Forestale dello Stato(CFS), in quanto la pressochè totale regionalizzazione del CFS realizzerebbe un pregiudizievole smembramento del Corpo e sarebbe esorbitante rispetto alle competenze oggetto del decentramento, mentre la quota residua dello Stato sarebbe insufficiente a garantire il pieno svolgimento delle funzioni di tutela e salvaguardia ambientale di competenza statale come emergono dal combinato disposto dell’art. 1 commi 3 e 4 della legge n. 59 del 1997.

Alcuni dei ricorrenti (Fazi ed a.) hanno anche dedotto l’incostituzionalità degli artt. 1, 2 e 4 del d.lgs n. 143 del 1997 e dell’art. 26 del d.lgs 3.4.2001 n. 155 concernente il riordino delle carriere del personale direttivo e dirigente del CFS a norma dell’art. 3, comma 1, della L. 31.3.2000 n. 78.

I tre ricorsi possono essere riuniti per essere unitamente decisi, essendo diretti avverso lo stesso provvedimento ed essendo in buona parte comuni le doglianze dedotte.

3. Non sono condivisibili le eccezioni di difetto di legittimazione e di difetto di interesse dei ricorrenti che l’Avvocatura dello Stato e la difesa della regione Tosacana hanno sollevato in ragione della natura di atto generale del DPCM impugnato.

Sostengono le controparti che il DPCM impugnato ha natura di atto generale che si limita ad individuare le modalità di trasferimento del personale CFS dallo Stato alle Regioni e rimette a successivi provvedimenti l’attuazione concreta del trasferimento sicchè non sarebbe idoneo ad ingenerare un pregiudizio concreto ed attuale alla loro posizione giuridica.

Osserva il collegio che non solo il WWf, per il quale non potrebbe essere diversamente, ma anche i dipendenti del CFS non si dolgono unicamente del possibile trasferimento individuale dai ruoli dei dipendenti dello Stato al ruolo di una delle regioni interessate, ma anche e primariamente della scelta organizzativa – definitiva in quanto intangibile da parte dei successivi provvedimenti applicativi – di smembrare il CFS e di destinare il 70% del personale in servizio (o in via di assunzione) alle regioni, con un pregiudizio o comunque una riduzione – come sembra ragionevole ritenere – sulla capacità o sulla possibilità del CFS di rispondere pienamente alle esigenze di tutela dell’ambiente e di prevenzione e repressione dei reati connessi a tale tutela, e conseguentemente con una incidenza negativa sulla professionalità di ciascuno degli appartenenti al Corpo, a cui non può essere disconosciuta legittimazione e interesse attuale a gravarsi in sede giurisdizionale indipendentemente e a prescindere dal futuro ed eventuale trasferimento alle dipendenze di una regione.

4. Infondate sono anche le eccezioni di tardività sollevate dalla Regione Toscana nei confronti dei ricorsi proposti dal WWF e dal Fazi ed altri per esserle stato notificato tardivamente (nel novembre 2002) il gravame.

Al riguardo va osservato che il ricorso Fazi ed altri è stato notificato tempestivamente (il 25 settembre 2001 mentre il DPCM è stato pubblicato in GU del 12.6.2001) ad una delle regioni a statuto ordinario (Lazio).

Va comunque anche considerato quanto affermato dal WWF secondo cui al momento della pubblicazione del DPCM non era certa una ripartizione del personale in servizio tra tutte le regioni (demandata ad un successivo atto della Conferenza permanente: art. 3 coma 2), sicchè non erano facilmente individuabili le regioni effettivamente controinteressate o comunque era scusabile l’errore commesso al riguardo.

5. All’esame delle censure è opportuno premettere una ricostruzione del complesso contesto normativo in cui si colloca il DPCM 11.5.2001 che è oggetto di impugnativa nella parte in cui trasferisce alle regioni a statuto ordinario il 70% del personale del Corpo forestale dello Stato (CFS).

Va innanzitutto osservato che le regioni a statuto speciale, sin dalla loro istituzione hanno avuto una completa autonomia in materia di foreste e hanno istituito con legge regionale propri corpi di polizia forestale (Valle d’Aosta:

L.R. 11 marzo 1968 n. 6 "Norme sull’ordinamento e sul funzionamento dei servizi forestali nonché sullo stato giuridico ed economico del personale forestale della regione; Trento L.P. 3 aprile 1997 n. 7 "Revisione dell’ordinamento del personale della Provincia autonoma di Trento; Friuli V.G. L.R. 10 novembre 1969 n. 36 "Stato giuridico e trattamento economico del personale delle carriere degli ispettori, dei sottufficiali e delle guardie del Corpo Forestale Regionale; Sicilia L.R. 5 novembre 1985 "Istituzione del Corpo forestale della Regione; Sardegna L.R. 5 novembre 1985 "Istituzione del Corpo forestale e di vigilanza ambientale della Regione Sarda – L.R. 13 dicembre 1993 n. 53 "Norme sull’organizzazione degli uffici e sul personale dell’Amministrazione regionale e dell’Azienda delle foreste demaniali della Regione Autonoma della Sardegna).

Per le regioni a statuto ordinario il trasferimento delle competenze in materia di foreste, in attuazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione, è stato realizzato con i decreti del Presidente della Repubblica n. 11/72 e 616/77 e con la legge 491 del 1993.

L’art. 11 del DPR n. 11 del 1972 lett. c e d aveva trasferito dal Ministero dell’agricoltura e foreste alle regioni gli Ispettorati forestali regionali e ripartimentali e i relativi uffici, e aveva stabilito che "il Corpo forestale dello Stato, ferma la sua unitarietà di struttura, inquadramento e reclutamento, è impiegato dalle singole regioni, nell’ambito del rispettivo territorio, per l’esercizio delle funzioni trasferite con il presente decreto" e tale scelta organizzativa era stata confermata dal successivo DPR 616 del 1977.

La Corte Costituzionale, chiamata a verificare la legittimità costituzionale di leggi regionali che sopprimevano gli uffici di forestali periferici trasferiti dallo Stato, ha osservato che con le predette disposizioni si è provveduto a istituire "un peculiarissimo, se non atipico, doppio regime, riguardante l’uno le funzioni e, l’altro il personale".

"Quali che siano le ragioni effettivamente sottese alla scelta compiuta dal legislatore nel dare attuazione all’art. 117 Cost. sul punto considerato – le quali vanno probabilmente individuate nel riconoscimento alla tradizione di unitarietà e di specifica competenza propria del Corpo Forestale – resta il fatto che la separazione, così istituita, tra il livello delle funzioni e degli uffici (di pertinenza regionale) e quello del personale del Corpo (rimasto allo Stato) avrebbe creato seri problemi nell'espletamento delle funzioni trasferite.( . .)

Dopo che questa Corte aveva respinto le eccezioni di incostituzionalità su tale peculiare disciplina, trovando il fondamento della permanenza allo Stato del personale del Corpo Forestale nella molteplicità e nella natura delle funzioni conservate in materia allo stesso Stato (sent. n. 142 del 1972), è intervenuto il DPR n. 616 del 1977, il quale disattendendo le proposte della cosiddetta Commissione Giannini diretta a trasferire alle Regioni anche il personale del Corpo Forestale, (..) ha anche mantenuto intatto il vincolo per le regioni che utilizzassero il predetto personale, di salvaguardare l’unitarietà della struttura del Corpo Forestale, grazie all’espresso rinvio all’art. 11, ultimo comma, del DPR n. 11 del 1972, operato a questo proposito dall’art. 71 del DPR n. 616 del 1977, lett. g). Le novità introdotte da quest’ultimo riguardano unicamente l’accresciuto carico delle funzioni devolute alle Regioni in materia di polizia forestale, di difesa del suolo, di protezione dell’ambiente naturale e di lotta contro gli incendi, che ha persino reso problematico il "doppio regime" esistente in materia rispetto a quando questa Corte si pronunciò con la sent. n. 142 del 1972.

(..)

Resta il fatto che un sistema così peculiare come quello disposto in materia dal DPR n. 616 del 1977 non può adeguatamente funzionare senza efficaci strumenti di cooperazione. Accoppiare come fa il decreto appena citato, il massimo della separazione delle competenze, - tale da ripartire in due distinte mani l’organizzazione degli Uffici, da un lato, e la disposizione del personale più competente, dall’altro – con il massimo della collaborazione funzionale, comporta che il concreto efficace funzionamento degli Uffici forestali regionali può derivare soltanto dal pieno accordo e dalla leale collaborazione fra le singole regioni e il Ministero dell’agricoltura e delle foreste. Per tale ragione, più che opportuno, è necessario che tra le due parti si stipulino convenzioni o intese in ordine all’impiego del personale del Corpo forestale dello Stato nell’Amministrazione regionale, in mancanza delle quali, dato il sistema positivamente stabilito, il principio costituzionale del buon andamento dell’azione amministrativa rischia seriamente di essere compromesso".

Il suggerimento della Corte è stato espressamente recepito con la legge 4 dicembre 1993 n. 491, recante il riordinamento delle competenze regionali e statali in materia agricola e forestale e l’istituzione del Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali (al posto del soppresso Ministero dell’agricoltura e delle foreste), secondo cui (art. 7) il Ministro delle risorse a.a. e f. adotta un disciplinare per le eventuali convenzioni con le singole regioni per la utilizzazione funzionale in sede regionale del Corpo forestale, e stipula appositi accordi con il Ministro dell’ambiente per la utilizzazione funzionale del Corpo forestale dello Stato da parte del Ministero dell’ambiente.

Detta legge ha previsto altresì(art. 1) che "sono di competenza delle regioni tutte le funzioni in materia di agricoltura e foreste, di acquacoltura e agriturismo, nonché le funzioni relative alla conservazione e allo sviluppo del territorio rurale, ad esclusione di quelle attribuite dalla presente legge" al Ministero delle risorse a.a. e f. e sostanzialmente incentrate nella definizione degli obiettivi e delle linee generali della politica agricola, alimentare e forestale nazionale, delle linee di politica agricola da sostenere in sede comunitaria e internazionale e delle attività di indirizzo e coordinamento.

Con tale legge si è anche prevista la predisposizione di disegni di legge, ispirati ai principi di chi all’art. 1, per la riforma (tra l’altro) del Corpo forestale dello Stato. Nella linea già tracciata dalla legge 491 del 1993 la legge 15 marzo 1997 n. 59 (e succ. modificazioni) nel delegare – all’art. 1 - il Governo a emanare uno o più decreti legislativi volti a conferire alle regioni e agli enti locali funzioni e compiti amministrativi, ha enunciato quale criterio generale dell’esercizio della delega il conferimento alle regioni e

agli enti locali di "tutte le funzioni e i compiti amministrativi relativi alla cura degli interessi e alla promozione dello sviluppo delle rispettive comunità, nonché tutte le funzioni e i compiti amministrativi localizzabili nei rispettivi territori in atto esercitati da qualunque organo o amministrazione dello Stato".

A corollario di tale criterio il legislatore ha elencato(commi 3 e 4) le materie escluse dal conferimento alla regioni e che rispondono al criterio del rilievo nazionale dell’interesse investito dalla funzione tra cui l’ordine pubblico e la sicurezza pubblica, la ricerca scientifica, ecc, ed ha demandato ad appositi decreti legislativi l’individuazione di compiti di rilievo nazionale ugualmente esclusi dalla conferimento delle funzioni alle regioni ed enti locali, in materia di protezione civile, difesa del suolo, tutela dell’ambiente, ecc.

L’art. 3 ha anche demandato ai decreti legislativi di individuare tassativamente le funzioni e i compiti da mantenere in capo alle amministrazioni statali e di indicare le funzioni e i compiti da conferire alle regioni e agli enti locali, nonché i criteri di conseguente e contestuale attribuzione e ripartizione tra le regioni, e tra queste e gli enti locali, dei beni e delle risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative da conferire gradualmente assicurando l’effettivo esercizio delle funzioni conferite.

Il d.lgs 4 giugno 1997 n. 143, attuativo della delega, ha disposto che:

art. 1, comma 2, "Tutte le funzioni e i compiti già svolti dal soppresso Ministero di cui al comma 1 e relativi alle materie di agricoltura, foreste, pesca, agriturismo, caccia, sviluppo rurale, alimentazione sono esercitate dalle regioni, direttamente o mediante delega od attribuzione, nel rispetto dell’art. 4 della legge 15 marzo 1997 n. 59, alle province, ai comuni, alle comunità montane o ad altri enti locali e funzionali, ad eccezione di quelli tassativamente elencati nell’art. 2";

art. 2, "E’ istituito il Ministero per le politiche agricole . . che costituisce il centro di riferimento degli interessi nazionali in materia di politiche agricole, forestali ed agroalimentari" e a tal fine svolge compiti "di elaborazione e coordinamento delle linee di politica agricola, agroindustriale e forestale, in coerenza con quella comunitaria.. (e) funzioni di rappresentanza degli interessi nazionali nelle sedi apposite comunitarie, di cura delle inerenti relazioni internazionali, ferme restando le generali competenze di altri organi, di esecuzione degli obblighi comunitari e internazionali riferibili a livello statale, di proposta in materia di funzioni governative di coordinamento ed indirizzo nelle materie di cui al presente decreto".

Al ministero delle politiche agricole, spettano inoltre, per quanto già di competenza del soppresso ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali, "compiti di disciplina generale e di coordinamento nazionale nelle seguenti materie: scorte e approvvigionamenti alimentari; tutela della qualità dei prodotti agroalimentari; educazione alimentare di carattere non sanitario; ricerca e sperimentazione, svolte da istituti e laboratori nazionali; importazione ed esportazione dei prodotti agricoli e alimentari nell’ambito della normativa vigente; interventi di regolazione dei mercati; regolazione delle sementi e materiale di propagazione, del settore fitosanitario e dei fertilizzanti; registri di varietà vegetali, libri genealogici del bestiame e libri nazionali dei bachi da seme; salvaguardia e tutela delle biodiversità vegetali e animali, dei rispettivi patrimoni genetici; gestione delle risorse ittiche marine di interesse nazionale; impiego di biotecnologie innovative nel settore agroalimentare; specie cacciabili ai sensi dell’art. 18, comma 3, della legge 11 febbraio 1992 n. 157; grandi reti infrastrutturali di irrigazione dichiarate di rilevanza nazionale, di cui alla legge 8 novembre 1986 n. 752 e al decreto legislativo 3 aprile 1993 n. 96, e successive modificazioni e integrazioni".

Spettano al Ministero compiti di riconoscimento e sostegno delle unioni, delle associazioni nazionali e degli organismi nazionali di certificazione; spettano altresì compiti relativi: agli accordi interprofessionali di dimensione nazionale; alla dichiarazione di eccezionali avversità atmosferiche; alla prevenzione e repressione delle frodi nella preparazione e nel commercio dei prodotti agroalimentari e ad uso agrario; alla raccolta, elaborazione e diffusione di dati e informazioni a livello nazionale, ai fini anche del sistema statistico nazionale e del rispetto degli obblighi comunitari".

Art. 4, comma 1: "Con decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, da adottarsi ai sensi dell’art. 7, comma 1, della legge 15 marzo 1997 n. 59, entro il 31 dicembre 1997 si provvede alla individuazione dei beni e delle risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative del Corpo forestale dello Stato, non necessari all’esercizio delle funzioni di competenza statale".

Il successivo d.lgs. 31 marzo 1998 n. 112, di attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997 n. 59 (nelle materie non disciplinate dal d.lgs n. 143 del 1997), ha espressamente stabilito all’art. 70 che tutte le funzioni amministrative non espressamente indicate nelle disposizioni degli artt. 68 e 69 del medesimo decreto sono conferite alle regioni e agli enti locali e tra queste, in particolare:

"a)..

b)il controllo in ordine alla commercializzazione e detenzione degli animali selvatici, il ricevimento di denunce, i visti su certificati di importazione, il ritiro dei permessi errati o falsificati, l’autorizzazione alla detenzione temporanea, ad eccezione della normativa di cui alla Convenzione sul commercio internazionale della specie di fauna e flora selvatiche minacciate di estinzione (CITES), resa esecutiva dalla legge 19 dicembre 1975 n. 875;

c) le competenze attualmente esercitate dal Corpo forestale dello Stato, salvo quelle necessarie all'esercizio delle funzioni di competenza statale.

Il d.lgs n. 300 del 1999 recante "la riforma dell’organizzazione del Governo a norma dell’art. 11 della legge 15 marzo 1997 n. 59" ha disposto all’art. 55 che

" A far data dal 1 gennaio 2000 le funzioni relative al settore agroindustriale esercitate dal ministero per le politiche agricole sono trasferite, con le inerenti risorse, al ministero dell’industria, del commercio e dell’artigianato. Per l’esercizio delle funzioni di cui agli articoli 35 e 36 (.. protezione della natura ..polizia ambientale, polizia forestale ambientale, sorveglianza dei parchi nazionali e delle riserve naturali dello Stato, controlli sulle importazioni e sul commercio delle specie esotiche protette, sorveglianza sulla tutela della flora e della fauna protette da accordi e convenzioni internazionale) del presente decreto legislativo il ministero dell’ambiente si avvale del Corpo forestale dello Stato. Il trasferimento del Corpo forestale dello Stato al ministero dell’ambiente è disposto ai sensi dell’articolo 4, comma 2, del decreto legislativo 4 giugno 1997 n. 143 contestualmente alla emanazione del decreto del Presidente dl consiglio dei ministri di cui all'art.4, comma 1, del medesimo decreto legislativo n. 143 del 1997".

Infine la legge delega 31 marzo 2001 e il d.lgs di attuazione 3.4.2001 n. 155 hanno confermato che il personale del Corpo forestale dello Stato riveste le qualifiche di sostituto ufficiale di pubblica sicurezza e ufficiale di polizia giudiziaria in correlazione all’art. 16 della legge 1.4.1981 n. 121("fatte salve le rispettive attribuzioni e le normative dei vigenti ordinamenti, sono altresì forze di polizia e possono essere chiamati a concorrere nell'espletamento di servizi di ordine e sicurezza pubblica . . il Corpo forestale dello Stato"), e l’art 26 espressamente stabilisce che il personale del CFS trasferito alle regioni "è escluso dal novero dell’art. 16 della legge 1°aprile 1981 n. 121.

6. A conclusione di questo lungo e complesso iter normativo il DPCM 11 maggio 2001 impugnato, dando attuazione all’art. 4 del d.lgs n. 143 del 1997, ha stabilito all’art. 3 che è trasferita alle regioni una quota pari al 70 per cento del personale appartenente alla dotazione organica del Corpo forestale dello Stato.

Detto DPCM, a firma del Ministro Bassanini, nella sua primitiva stesura stabiliva al comma 11 che "Il personale del Corpo forestale trasferito alle Regioni ai sensi del comma 1 continua a concorrere all’espletamento dei servizi di ordine e sicurezza pubblica secondo le modalità dettate dalla legge 1° aprile 1981 n. 121".

"(..)sul testo licenziato per la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale il Ministro Bassanini di proprio pugno(all.4) ha disposto la soppressione del comma 11 dell’art. 3, oggetto di successivo errata corrige pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 25/6/2001, n. 145. Detta correzione ha reso necessaria la riformulazione della numerazione dei commi"(relazione al TAR del Dipartimento della f.p. 25.1.2002).

7. Si può ora passare all’esame delle censure dirette a contestare in radice il potere di trasferire personale del Corpo forestale dello Stato alle regioni o l’esistenza dei presupposti di fatto e di diritto per provvedere a tale trasferimento, che per ragioni logiche vanno affrontate per prime.

In proposito Fazi ed altri(ric. 11601/01), sia pure senza distinguere tra norme di legge e provvedimento applicativo, hanno sollevato numerose censure di incostituzionalità (artt. 76, 77, 97, 117 e 118 Cost.) che assumono rilevanza nei confronti del d.lgs n. 143 del 1997 nella parte in cui espressamente comprende tra le risorse da trasferire alle regioni anche "i beni, le risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative del Corpo forestale dello Stato e non necessari all’esercizio delle funzioni di competenza statale".

Tutti i ricorrenti sostengono poi che la legge n. 59 del 1997 e il d.lgs n. 143 del 1997 non hanno trasferito alle regioni alcuna delle funzioni attualmente svolte dal Corpo forestale dello Stato, sicchè non vi era alcuna ragione per effettuare trasferimento del personale e comunque le competenze di rilievo nazionale, attribuite anche con leggi successive o comunque non trasferite alle regioni, sono tali che non residuerebbero nell’organico del Corpo risorse "non necessari(e) all’esercizio delle funzioni di competenza statale".

La dedotta questione di incostituzionalità è sostanzialmente argomentata dai ricorrenti con il richiamo alle sentenze della Corte Costituzionale n. 772 del 22 giugno 1988 e n. 142 del 6 giugno 1972. Senonchè da quanto affermato dalla Corte in tali occasioni (supra punto 5), non è possibile dedurre alcun argomento in favore della tesi avanzata dai ricorrenti, che appare – quindi - manifestamente infondata.

La Corte, pur dimostrando di ritenere apprezzabili i valori connessi alla "tradizione di unitarietà e di specifica competenza propria del corpo" che avevano indotto il legislatore del 1972 e del 1977 alla scelta di istituire "un peculiarissimo, se non atipico, doppio regime riguardante l’uno le funzioni e l’altro il personale" ha tuttavia sottolineato i "seri problemi nell’espletamento delle funzioni trasferite" della separazione tra il livello delle funzioni e degli uffici in materia di foreste (di pertinenza regionale) e quello del personale del Corpo forestale dello Stato(rimasto allo Stato).

La più recente scelta del legislatore che, nel bilanciamento di tutti gli interesso in gioco e nel momento in cui ha inteso dare piena attuazione alla normativa costituzionale vigente in materia di esercizio delle funzioni e dei compiti amministrativi di interesse locale alle regioni e agli enti locali(art. 1 l. 59/97), ha provveduto alla contestuale e conseguente assegnazione dei beni e delle risorse finanziarie, umane e organizzative (art. 3 l. 59/97) destinate al loro esercizio e ha ricompreso tra queste anche il Corpo forestale dello Stato (art. 4 d.lgs n. 143 del 1997), costituisce esercizio del potere discrezionale di cui il legislatore dispone e non appare in contrasto con i principi di logicità, ragionevolezza e buon andamento dell’amministrazione.

Queste stesse considerazioni dimostrano la manifesta infondatezza anche del preteso difetto di delega in quanto la l. n. 59 del 1997 ha previsto espressamente l’assegnazione alle regioni e agli enti locali delle risorse finanziarie e umane per l’esercizio delle funzioni trasferite e tra queste non poteva essere escluso a priori il Corpo forestale dello Stato in quanto utilizzato nell’esercizio delle funzioni regionali in materia di foreste.

Manifestamente infondati sono i profili di incostituzionalità del d.lgs n. 143 del 1997 incentrati sull’assunto che avrebbe disposto il trasferimento di personale del Corpo forestale dello Stato alle Regioni a prescindere dall’attuale trasferimento di funzioni in materia forestale e infondate sono le censure incentrate sugli stessi profili e direttamente rivolte avverso il DPCM di attuazione.

Al riguardo appare sufficiente richiamare quanto si è già osservato (sulla base delle indicazioni della Corte Costituzionale) in ordine alla circostanza che il Corpo forestale dello Stato fin dal primo trasferimento di funzioni alle regioni disposto con il DPR del 1972 svolge la propria opera anche nella sfera delle competenze in materia forestale delle regioni, sicchè a queste ultime dovevano essere assegnate le relative risorse organiche per le finalità e secondo i criteri generali indicati dalla legge delega, essendo del tutto irrilevante rispetto a tali finalità che le relative funzioni(ma non le risorse), in tutto o in parte, fossero state già trasferite alle regioni nel passato.

Assolutamente immotivata e priva di rilevanza in relazione all’oggetto dell’impugnativa è, poi, la questione di costituzionalità concernente l’art. 26 del d.lgs n. 155 del 2001, sollevata da Fazi ed a.

Non meritano accoglimento neppure le doglianze incentrate sull’assunto che il DPCM non poteva trasferire alle regioni neppure una parte della dotazione del Corpo forestale dello Stato in quanto tutte le risorse disponibili sono assorbite dall’espletamento delle funzioni di rilievo nazionale tenendo anche conto dei nuovi compiti in materia ambientale assegnati al CFS da leggi in materia intervenute anche successivamente al d.lgs n. 143 del 1997.

Al riguardo va osservato che il criterio stabilito dal d.lgs n. 143 del 1997 secondo cui sono oggetto di trasferimento alle regioni le "risorse . . non necessari(e) all’esercizio delle funzioni di competenza statale", non può essere inteso nel senso che sembrano attribuirgli i ricorrenti procedendo ad una soggettiva ed autonoma valutazione delle risorse che possono ritenersi necessarie per il migliore espletamento da parte del CFS delle funzioni vecchie e nuove di rilievo nazionale, bensì va inteso, secondo i principi, quale risultante dal bilanciamento con le contrapposte esigenze connesse all’espletamento delle funzioni di competenza regionale che vanno comunque esercitate e a cui ugualmente devono essere assegnate risorse, nei limiti del possibile, adeguate.

7. Vanno, infine, esaminate le censure dirette a contestare la legittimità della scelta del DPCM di assegnare alle regioni il 70% della dotazione organica del CFS.

Al riguardo i ricorrenti deducono censure di ordine procedimentale in quanto non tutti i Ministri interessati sarebbero stati sentiti sulla scelta effettuata e successivamente a tale scelta il DPCM sarebbe stato emendato, sottraendo al personale che transiterà nelle regioni la funzione di "concorrere all’espletamento dei servizi di ordine e sicurezza pubblica secondo le modalità dettate dalla legge 1° aprile 1981 n. 121", senza provvedere alla conseguenziale revisione della ripartizione della dotazione organica dopo aver riaperto il procedimento e aver sentito tutti i soggetti che ne avevano titolo.

I ricorrenti contestano anche la legittimità sostanziale della ripartizione in quanto non corrispondente alle funzioni dei rispettivi contingenti e a danno del CFS.

Si può prescindere dal verificare se l’Autorità a cui spetta l’adozione del provvedimento possa, prima della sua esternazione, autonomamente provvedere ad emendarlo nelle parti in cui non risulti conforme alla normativa di legge (come si è visto, sia la legge n. 59 del 1997 sia il d.lgs n. 155 del 3.4. 2001 non consentono il trasferimento alle regioni di competenze in materia di ordine pubblico e pubblica sicurezza e lo svolgimento di tali funzioni da parte del personale del CFS in esse transitato) in quanto è di chiara evidenza che, essendo la ripartizione della dotazione organica fondata anche sulle funzioni oggetto di emendamento, l’Autorità non poteva limitarsi in tal senso, ma doveva necessariamente rivedere detta ripartizione dopo aver riaperto il procedimento e sentito tutti i soggetti interessati.

Una riduzione rilevante delle funzioni che dovrà espletare il contingente di personale destinato alle regioni ha naturalmente alterato le condizioni su cui era basata la ripartizione tra le quote della dotazione organica e la primitiva scelta che andava necessariamente rivista.

L’accertata fondatezza di tali censure comporta, quindi, in accoglimento dei ricorsi, l’annullamento del DPCM impugnato nella parte in cui (art. 3, comma 1) prevede il trasferimento alle regioni di una quota pari al 70% del personale appartenente alla dotazione organica del Corpo forestale dello Stato, rimanendo logicamente assorbite le restanti censure concernenti la prima fase del procedimento e la originaria ripartizione su cui l’Amministrazione dovrà rideterminarsi.

8. Riassumendo e concludendo i ricorsi in esame, previamente riuniti, vanno accolti e per l’effetto va annullato il DPCM impugnato nella parte in cui (art. 3, comma 1) prevede il trasferimento alle regioni di una quota pari al 70% del personale appartenente alla dotazione organica del Corpo forestale dello Stato.

Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio

- Sezione Prima -

riunisce i ricorsi indicati in epigrafe e li accoglie annullando il DPCM impugnato nei sensi di cui in motivazione;

spese compensate;

Così deciso in Roma nella Camera di Consiglio del 17 aprile 2002.

Il Presidente -

il cons. est. -

Depositata in data 11 luglio 2002.