TAR LAZIO, SEZ. II – Sentenza 31 gennaio 2001 n. 782 - Pres. Elefante, Est. Polito - Sandulli A. (Avv.ti M. G. Sandulli e S. Bellomia) e S.I.P., (ora Telecom Italia) (Avv.ti F. Nucci e M. Sanino) c. Comune di Roma (Avv.ti E. Lorusso e G. Scotto).

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(1) Ha osservato in particolare il TAR Lazio che "la legge n. 205/1989 introduce, invero, un corpo di disposizioni che - nell’intento di accelerare l’esecuzione delle opere pubbliche prese in considerazione - fanno eccezione alle ordinarie regole procedimentali per il rilascio di ogni necessario nulla osta, autorizzazione, approvazione, visto, ecc. e che pertanto, in base al criterio ermeneutico indicato dall’art. 14 delle disposizioni sulla legge in generale, sono di stretta interpretazione e devono trovare applicazione nei limiti dei casi in esse considerati.

L’atto di approvazione delle opere in questione quale disciplinato dall’art. 2 della legge n. 205/1990 presuppone un "iter" valutativo sulla sussistenza dei requisiti indicati dal precedente art. 1 attinenti in particolare: all’immediata incidenza dell’intervento sull’effettuazione delle manifestazione sportive con particolare riferimento all'afflusso e alla mobilità del pubblico; alla sua realizzabilità entro il termine ristretto del 15.5.1990; alla congruità dell’investimento, elementi tutti che implicano necessariamente un giudizio "ex ante" sui progetti sottoposti all’esame della conferenza dei servizi - segnatamente per ciò che attiene il loro collegamento funzionale con le esigenze indotte dall’organizzazione dell’evento sportivo - restando quindi escluso che la speciale procedura di approvazione possa essere utilizzata per il recupero in via di sanatoria di lavori già realizzati. In tale ultima ipotesi viene, infatti, meno la "ratio" sottesa al corpo di disposizioni in esame, poiché nei riguardi di un’opera pubblica già eseguita non si rinvengono le esigenze di semplificazione ed accelerazione delle procedure di approvazione che sono elevate a ragione giustificativa del regime eccezionale di deroga alle ordinarie regole per il rilascio dei necessari assensi, autorizzazioni, visti, ecc.".

(2) Cfr. T.A.R. Lazio, Sez. II, 6 ottobre 1998, n. 1593; 19 aprile 1994, n. 488; n. 1849/1996.

(3) Cfr. sul principio T.A.R. Lazio, Sez. II, 9 aprile 1999, n. 1104; T.A.R. Piemonte, Sez. I, 25 febbraio 1999, n. 105; T.A.R. Toscana, Sez. III, 21 novembre 1998, n. 396.

(4) Cons. Stato, Sez. VI, 24 febbraio 1996, n. 245.

- della nota dell' Ufficio Coordinamento Mondiali del 25.8.1989 e del verbale della Conferenza dei Servizi ex art. 2 della legge 29.5.1989, n. 205, relativo all’adunanza del 28.6.1989, in parte "de qua", nonché di atti preordinati, connessi e conseguenziali (ricorso n. 659/91);

- dell' ordine di demolizione n. 159 del 12.5.1992 di un traliccio metallico per trasmissioni in ponte radio, installato sulla centrale telefonica di Roma – Belle Arti e di atti connessi presupposti e conseguenziali;

Visti i ricorsi ed i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Roma;

Visti gli atti tutti della causa;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Nominato relatore per la pubblica udienza del 20 dicembre 2000 il Consigliere Polito Bruno Rosario;

Uditi per le parti gli avv.ti Sandulli e Sanino;

Ritenuto in fatto e diritto quanto segue:

Con il ricorso rubricato al n. 659/91 l’avv.to Andrea Sandulli ha impugnato la nota dell'Ufficio Coordinamento Mondiali del 25.8.1989, unitamente al verbale della Conferenza dei Servizi prevista della legge 29.5.1989, n. 205 relativo all’adunanza del 28.6.1989, chiedendone l’annullamento nella parte in cui è stata approvata l’esecuzione di lavori di installazione di un traliccio ponte radio a servizio della centrale telefonica di Roma-Belle Arti.

Il ricorrente – premesso di essere proprietario in via L., n. 20, di un appartamento, in cui risiede stabilmente unitamente al proprio nucleo familiare, ubicato in posizione antistante all’edificio interessato dai lavori approvati con il cennato verbale del 28.6.1989 – ha dedotto l’illegittimità degli atti innanzi menzionati per i seguenti motivi:

- la speciale ed eccezionale normativa dettata dalla legge 29.5.1989, n. 205, per l’approvazione degli interventi infrastrutturali nelle aree interessate dai campionati mondiali di calcio del 1990 non può trovare applicazione con riguardo ai lavori di installazione di un traliccio per comunicazioni in ponte radio, trattandosi di opera che per natura e finalità non è riconducibile fra quelle "necessarie per garantire la fornitura di servizi pubblici essenziali" con immediata incidenza, secondo il disposto di cui all’art. 1, comma quarto, della legge n. 205/198., sull’effettuazionedei campionati mondiali di calcio 1990;

- la speciale procedura di assenso dei lavori disciplinata dalla legge n. 205/1989 non è applicabile in via di sanatoria ad opere che, come nel caso di specie, risultavano alla data di approvazione già complete nelle loro strutture essenziali;

- la conferenza dei servizi non ha posto in essere una congrua istruttoria diretta a verifica la sussistenza dei presupposti per l’applicazione della legge n. 205/1989; trattandosi dinoltre i opera da eseguirsi non ad iniziativa di un "ente locale", la conferenza dei servizi doveva essere convocata dal Presidente del Consiglio dei Ministri anziché dal Sindaco del Comune di Roma.

Nel ricorso n. 659/1991 si costituiva il Comune di Roma, nonché la controinteressata Società Società Italiana per l'Esercizio delle Telecomunicazioni, S.I.P., nei cui rapporti è in prosieguo succeduta la S.p.a. TELECOM Italia. La società predetta eccepiva, in rito, l’inammissibilità dell’impugnativa per sopravvenuta carenza di interesse alla decisione e, nel merito, contrastava i motivi dedotti concludendo per il rigetto del gravame.

Con atto n. 159 del 12.5.1992 il dirigente preposto alla Ripartizione II^ del Comune di Roma – con richiamo alla decisione di questa Sezione n. 1243 del 29.7.1991 che, in accolgimento di altro ricorso proposto dall’avvocato Sandulli, aveva escluso l’approvazione "per silentium" ai sensi dell’art. 7, comma secondo, lett. a), della legge 25.3.1982, n. 94, del traliccio metallico per trasmissioni in ponte radio realizzato dalla S.I.P. – ne ordinava la demolizione con assegnazione del termine di sessanta giorni dalla notifica del provvedimento.

Avverso l’ordine di demolizione insorgeva la Società S.I.P. con il ricorso rubricato al n. 3350/1992, assumendone l’illegittimità con quattro articolati motivi per violazione della legge 28.2.1985, n. 47; della legge 8.7.1990, n. 241; dell’art. 2 della legge n. 205/1989; dell’art. 7, comma secondo, lett. a), della legge 25.3.1982, n. 94, e per eccesso di potere in diverse figure sintomatiche.

Nel ricorso n. 3350/1992 si costituiva il Comune di Roma e l’avv.to Andrea Sandulli; quest’ultimo svolgeva in memoria considerazioni a sostegno della legittimità della misura demolitoria adottata dall’amministrazione comunale.

Con ordinanza n. 43 del 23.3.1998 questa Sezione disponeva la riunione dei ricorsi rubricati ai nn. 659/91 e 3350/92 ed ordinava al Comune di Roma di depositare elementi documentali relativi alla domanda di condono edilizio presentata dalla Soc. S.I.P. con riferimento al traliccio installato sulla centrale telefonica di Roma-Belle Arti.

In sede di note conclusive la Società TELECOM Italia e l’avv.to Andrea Sandulli insistevano nelle rispettive tesi difensive.

All’udienza del 20.12.2000 i ricorsi sono stati trattenuti per la decisione.

1). La Società TELECOM Itala ha eccepito in via preliminare l’improcedibilità del ricorso proposto dall’avvocato SANDULLI, rubricato al 659/1991, per sopravvenuta carenza di interesse alla decisione sul rilievo che le opere realizzate - consistenti in un traliccio per comunicazioni radio mobili già oggetto di approvazione in esito alla procedura di valutazione prevista dall’art. 2 della legge 29.5.1989, n. 295, per le opere pubbliche direttamente connesse allo svolgimento dei mondiali di calcio del 1990 – devono ritenersi in ogni caso assentite in via di sanatoria per effetto del silenzio assenso formatosi sulla domanda di condono edilizio presentata avvalendosi della sopravvenuta disciplina di cui dall’art. 39 della legge 23.12.1994, n.724.

L’eccezione non va condivisa.

Il contenzioso introdotto con il ricorso n. 659/1991 investe, infatti, l’autonomo titolo invocato dalla Soc. TELECOM Italia ai fini della realizzazione dell’impianto di telecomunicazione in questione in base alla speciale regolamentazione dettata dalla legge n. 205/1989 sull’esecuzione di opere di rilievo pubblico connesse allo svolgimento dei campionati mondiali di calcio del 1990; persiste, quindi, l’interesse del ricorrente alla verifica in sede giurisdizionale dei presupposti per l’applicazione di detta normativa all’intervento di cui trattasi, indipendentemente da ogni successiva vicenda che si colleghi allo "ius superveniens" inerente al recupero degli abusi edilizi posti in essere fino alla data del 31.12.1993.

2) Nel merito il ricorso è fondato in relazione al terzo ed assorbente motivo con il quale si nega che la disciplina dettata dalla legge n. 205/1989 per l’esecuzione degli interventi di pubblica utilità innanzi menzionati possa trovare applicazione in via di sanatoria a lavori che, come nel caso di specie, sono stati eseguiti anteriormente all’adozione del provvedimento di approvazione da parte della conferenza dei servizi prevista dall’art. 2 della legge menzionata legge n. 205/1989.

La legge n. 205/1989 introduce, invero, a un corpo di disposizioni che - nell’intento di accelerare l’esecuzione delle opere pubbliche prese in considerazione - fanno eccezione alle ordinarie regole procedimentali per il rilascio di ogni necessario nulla osta, autorizzazione, approvazione, visto, ecc. e che pertanto, in base al criterio ermeneutico indicato dall’art. 14 delle disposizioni sulla legge in generale, sono di stretta interpretazione e devono trovare applicazione nei limiti dei casi in esse considerati.

L’atto di approvazione delle opere in questione quale disciplinato dall’art. 2 della legge n. 205/1990 presuppone un "iter" valutativo sulla sussistenza dei requisiti indicati dal precedente art. 1 attinenti in particolare: all’immediata incidenza dell’intervento sull’effettuazione delle manifestazione sportive con particolare riferimento all'afflusso e alla mobilità del pubblico; alla sua realizzabilità entro il termine ristretto del 15.5.1990; alla congruità dell’investimento, elementi tutti che implicano necessariamente un giudizio "ex ante" sui progetti sottoposti all’esame della conferenza dei servizi - segnatamente per ciò che attiene il loro collegamento funzionale con le esigenze indotte dall’organizzazione dell’evento sportivo - restando quindi escluso che la speciale procedura di approvazione possa essere utilizzata per il recupero in via di sanatoria di lavori già realizzati. In tale ultima ipotesi viene, infatti, meno la "ratio" sottesa al corpo di disposizioni in esame, poiché nei riguardi di un’opera pubblica già eseguita non si rinvengono le esigenze di semplificazione ed accelerazione delle procedure di approvazione che sono elevate a ragione giustificativa del regime eccezionale di deroga alle ordinarie regole per il rilascio dei necessari assensi, autorizzazioni, visti, ecc.

Nel caso di specie il ricorrente ha documentato con il deposito di copia del precedente ricorso notificato il 10/11.4.1989 avverso la realizzazione dell’impianto di telecomunicazione di Roma-Belle Arti e della annessa documentazione fotografica la preesistenza nelle strutture essenziali del predetto impianto rispetto alla data di esame ed approvazione da parte della conferenza dei servizi istituita ai sensi dell’art. 2 della legge n. 205/1990 (28.6.1989); inoltre nel parere n. 36504/89 della Divisione Urbanistica, Ispettorato Edilizio, Sez. II^, acquisito agli atti della conferenza dei servizi, si dà atto che l’intervento consiste in "un traliccio per telecomunicazioni già installato". Tale circostanza assurge, pertanto, ad elemento viziante del provvedimento adottato dalla conferenza dei servizi nell’adunanza del 28.6.1989, essendo stata la speciale ed eccezionale potestà deliberativa esercitata con riferimento ad un’opera già eseguita ed in assenza, quindi, di obiettive esigenze di accelerazione e semplificazione delle procedure ordinarie che nell’imminenza della manifestazione calcistica di livello mondiale consentono la deroga all’ordinario regime di legge.

Il ricorso rubricato al n. 659/91 va quindi accolto, con assorbimento dei motivi non esaminati, e per l’effetto vanno annullati i provvedimenti con esso impugnati.

3).Il ricorso rubricato al n. 3350/1992, proposto dalla Società S.I.P., è diretto contro il provvedimento n. 159 del 12.5.1992 con il quale il dirigente preposto alla Ripartizione II^ del Comune di Roma ha ordinato le demolizione del traliccio metallico per trasmissioni in ponte radio posto a servizio del centro di telecomunicazioni di Roma Belle Arti perché realizzato in assenza di concessione edilizia.

Non va condiviso il primo motivo con il quale la Società istante sostiene l’incompetenza del funzionario investito di compiti dirigenziali ad adottare la cennata misura sanzionatoria.

Va al riguardo confermato l'indirizzo giurisprudenziale della Sezione circa il riparto delle competenze in materia di assenso e controllo dell'attività costruttiva fra Sindaco e funzionari del Comune investiti di funzioni dirigenziali a seguito dell'entrata in vigore dell'art. 51 della legge 8.6.1990, n. 142 (cfr. questa Sezione, n. 1593 del 6.10.1998; n. 488 del 19.4.1994; n.1849/1996).

La disposizione a ultimo richiamata ha, invero, radicalmente innovato il previgente ordinamento degli enti locali - nel quale le potestà provvedimentali erano esercitate dai soli organi di governo dell'ente - stabilendo che "i poteri di indirizzo e di controllo spettano agli organi elettivi mentre la gestione amministrativa è attribuita ai dirigenti". Precisa il comma secondo della disposizione in esame che "spettano ai dirigenti tutti i compiti, compresa l'adozione di atti che impegnano l' Amministrazione con l'esterno, che la legge o lo statuto non riservano agli organi elettivi, mentre la gestione amministrativa è attribuita ai dirigenti". Con norma di carattere secondario l'art. 27 dello statuto del Comune di Roma ha stabilito che "spetta ai dirigenti, nei limiti dell' attribuzione delle unità organizzative cui sono preposti, l'emanazione di tutti gli atti di gestione, che non comportino l'esercizio di poteri discrezionali"

Il modello organizzativo innanzi delineato - che ha trovato ulteriore definizione nella legge 23.10.1992, n. 421 e nel d.lg. 3.2.1993, n. 29, recante norme di razionalizzazione dell'organizzazione delle amministrazioni pubbliche e di disciplina dei relativi rapporti di lavoro - è rivolto a realizzare a livello istituzionale una precisa bipartizione fra le funzioni di indirizzo politico amministrativo e di verifica dei risultati, riservate agli organi elettivi, ed i compiti di gestione, nei diversi aspetti tecnici, amministrativi e finanziari, che sono conferiti ai dipendenti con qualifica dirigenziale ed esercitati nei limiti delle attribuzioni dell'ufficio di applicazione.

Ciò posto è indubbio che il controllo del corretto esercizio dell’attività costruttiva nell’ambito del territorio comunale ha carattere strettamente vincolato, non implica l'esercizio di potestà discrezionali e non si colloca, quindi, nell'area delle scelte di indirizzo e programmazione generale attribuite agli organi esponenziali della collettività locale; la determinazione sanzionatoria adottata rientra quindi nell' ambito dei provvedimenti che l'art. 27 dello Statuto del Comune di Roma espressamente riserva alla competenza dei dirigenti.

La previsione dello Statuto - nella funzione concorrente ad essa assegnata dall' art. 4, comma secondo, della legge n. 142/1990 di determinare le sfere di attribuzioni degli organi dell'ente locale e l'ordinamento degli uffici - è attuativa dei criteri di indirizzo dettati dall'art. 51, comma secondo, della legge medesima ed esplica effetto abrogativo di ogni pregressa disposizione, radicando a livello dirigenziale la competenza a provvedere nella materia "de qua".

Il su riferito indirizzo interpretativo trova conferma nella successiva evoluzione normativa.

L'art. 6, secondo comma, del d.lgs. 15.5.1997, n. 127, del riformulare il secondo comma dell'art. 51 della legge n. 142/1990, elenca in dettaglio le fattispecie provvedimentali rientranti nella sfera di attribuzioni dei dirigenti ed espressamente menziona "le diffide", categoria concettuale in cui va ricondotto l’invito a rimuovere le opere abusive avverso cui si indirizza la presente impugnativa.

4). Diversamente da quanto dedotto con il secondo motivo l’ordine di demolizione impugnato non si configura viziato per la mancata osservanza delle formalità di avvio del procedimento previste dagli artt. 7 e segg. della legge 8.7.1990, n. 241.

Gli atti di repressione degli abusi edilizi hanno natura strettamente vincolata e sono dovuti in presenza di indebite iniziative di trasformazione del territorio. Ai fini della loro adozione, che assolve funzione di immediato presidio dell’assetto del territorio violato, non si richiedono apporti partecipativi del soggetto destinatario; quest’ultimo, in relazione alla disciplina tipizzata dei procedimenti repressivi che prevede la preventiva contestazione dell’abuso, al privato ai fini del ripristino di sua iniziativa l’assetto dei luoghi, è in ogni caso posto in condizione di interloquire con l’Amministrazione prima di ogni definitiva e conclusiva statuizione di rimozione d’ufficio delle opere abusive (cfr. sul principio T.A.R. del Lazio, Sezione II^, n. 1104 del 9.4.1999; T.A.R. Piemonte, Sez. I^, n. 105 del 25.2.1999; T.A.R. Toscana, Sez. III^, n. 396 del 21.11.1998).

5). La riconosciuta illegittimità, in accoglimento del ricorso n. 659/1991, del deliberato di approvazione dell’installazione dell’impianto di telecomunicazione di Roma – Belle Arti in sede di conferenza dei servizi con la procedura prevista dall’art. 2 della legge n. 205/1989 , rende irrilevante ogni richiamo della Società ricorrente, in sede di esposizione del terzo motivo di ricorso, agli effetti abilitanti del predetto provvedimento quale condizione preclusiva dell’emissione del provvedimento repressivo impugnato.

6). Non giova, inoltre, alle ragioni della Società ricorrente la qualificazione dei lavori di realizzazione dell’impianto di telecomunicazione come opera da eseguirsi ad iniziativa di amministrazione statale, con ogni conseguenza quanto alla valutazione della compatibilità urbanistico ed edilizia da parte dell’autorità statale in virtù dal combinato disposto di cui agli artt. 9, ultimo comma, della legge 28.1.1977, n. 10, e 29 della legge 17.8.1942, n. 1150.

Non è stato, invero, fornito alcun elemento circa la positiva valutazione dell’intervento edilizio da parte del Ministero dei Lavori Pubblici secondo quanto stabilito del richiamato art. 29 della legge n, 1150/1942; correttamente, pertanto, il Comune di Roma, nell’esercizio del potere di vigilanza sull’attività urbanistico/edilizia nel territorio comunale - che, ai sensi dell’art. 4 della legge 28.2.1995, n. 47, si estende alla verifica dell’osservanza di tutte le "norme di legge e di regolamento" a tal fine rilevanti, oltreché delle prescrizioni degli strumenti urbanistici – una volta constata l’assenza di titolo abilitativo per l’installazione del traliccio per comunicazioni radio mobili ha assunto le dovute misure finalizzate al ripristino del preesistente assetto dei luoghi.

7). In ordine, infine, alla tesi sostenuta con l’ultimo motivo di ricorso circa l’assoggettamento dell’opera cui è riferito l’ordine di demolizione a sola autorizzazione edilizia, ai sensi dell’art. 7, lett. a) della legge 25.3.1982, n. 94, perché pertinenza o impianto tecnologico al servizio di edificio esistente – con conseguente preclusione dell’adozione della misura demolitoria prevista per opere realizzate in assenza di concessione edilizia – va richiamata la precedente decisione di questa Sezione n. 1243/91, confermata in appello dal Consiglio di Stato, Sezione VI^, n. 245 del 24,2,1996, che ha escluso, in relazione sia alla consistenza strutturale, sia alla destinazione d’uso non residenziale dell’edificio cui accede il traliccio per comunicazioni in ponte radio, la riconducibilità dell’intervento "de quo" nell’area precettiva dell’art. 7, lett. a), della legge n. 94/1982.

All’infondatezza dei motivi segue il rigetto del ricorso n. 3350/92.

Le spese del giudizio possono essere compensate fra le parti.

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, Sezione 2^:

- accoglie il ricorso n. 659/1991 proposto da SANDULLI Andrea e per l’effetto annulla in parte "de qua" la nota dell' Ufficio Coordinamento Mondiali del 25.8.1989 ed il verbale della Conferenza dei Servizi ex art. 2 della legge 29.5.1989, n. 205, relativo all’adunanza del 28.6.1989;

- respinge il ricorso n. 3350/1992 proposto dalla S.I.P. S.p.a., ora TELECOM Italia.

- compensa fra le parti le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 20 dicembre 2000 con l'intervento dei seguenti magistrati:

-ELEFANTE Agostino, Presidente;

-POLITO Bruno Rosario, Consigliere estensore;

-CALVERI Massimo Luciano, Consigliere.

Depositata il 31.01.2001.