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(1) Cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 24 marzo 1998 n. 498, in Foro amm., 1998, p. 698 e Sez. VI, 26 gennaio 1999 n. 59, in www.giustamm.it, n. 1/1999,  p. http://www.giustamm.it/cds1/constato6_1999-0059.htm, con nota di G. VIRGA, Il difficile rapporto tra diritto di accesso e diritto alla riservatezza alla luce delle norme sulla partecipazione amministrativa (come conciliare due diritti apparentemente in conflitto).

(2) Ha osservato il T.A.R. Lazio che in proposito vengono in rilievo l’art. 24, comma 6, della legge n. 241 del 1990 e l’art. 7, comma 2, del D.P.R. n. 352 del 1992.

Il primo riconosce alle amministrazioni la facoltà di differire l’accesso ai documenti richiesti fino a quando la conoscenza di essi possa "impedire o gravemente ostacolare" lo svolgimento dell’azione amministrativa, aggiungendo che, salvo diverse disposizioni di legge, l’accesso non è comunque ammesso agli atti preparatori nel corso della formazione dei provvedimenti di cui al precedente art. 13, cioè gli atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione.

Il secondo richiede che il differimento sia necessario per assicurare una temporanea tutela agli interessi di cui all’art. 24, co. 2 della legge (sicurezza, difesa nazionale, relazioni internazionali, politica monetaria e valutaria, ordine pubblico, prevenzione e repressione della criminalità, riservatezza di terzi), o per salvaguardare la riservatezza dell’amministrazione, in relazione a documenti la cui conoscenza possa "compromettere il buon andamento" dell’azione amministrativa.

Ora, è ben vero che ai fini di evitare, nell’interesse sia pubblico che dei concorrenti, intralcio allo spedito andamento delle operazioni e condizionamenti alla serena valutazione della commissione esaminatrice, non può essere consentito ai concorrenti stessi di accedere agli elaborati scritti ed ai relativi verbali di valutazione fin tanto che non siano ultimate le rispettive operazioni.

Tuttavia, non si vede come, specie in assenza di qualsiasi motivazione, la conoscenza degli elaborati dell’istante e dei verbali relativi alla valutazione dei medesimi elaborati possa "impedire" o "gravemente ostacolare" o comunque "compromette" l’attività della stessa commissione, una volta che le operazioni di correzione ed attribuzione di tutti gli elaborati si siano concluse e, come nella specie, sia in corso la successiva fase concernente l’effettuazione delle prove orali dei candidati a queste ammessi; ciò a maggior ragione per i precedenti verbali concernenti la suddivisione della commissione in sottocommissioni e la fissazione dei criteri di massima per la valutazione delle prove scritte.

Invero, non pare che alcun condizionamento alla serenità della commissione possa derivare dall’accesso ai predetti verbali ed atti in tale seconda fase, in certo qual modo autonoma rispetto alla prima a cui attengono i medesimi verbali ed atti, nel senso che la precedente fase non solo è conclusa, ma il suo esito, pur essendo presupposto della seconda, è comunque intangibile. D’altra parte, il cit. art. 24, co. 6, della legge procrastina l’accesso al termine del procedimento solo con specifico riguardo agli atti preparatori degli specifici provvedimenti a cui si riferisce.

Inoltre, non vale a giustificare il differimento il fatto che verbali, costituenti atti interni alla procedura concorsuale, ed elaborati siano ancora in possesso della commissione perché ancora non rimessi, unitamente a tutti gli altri atti del concorso, all’organo competente all’approvazione, dal momento che la stessa commissione è comunque organo, sia pur straordinario, della stessa amministrazione e gli atti interni sono espressamente annoverati dalla legge tra i "documenti amministrativi" oggetto dell’accesso (art. 22, co. 2). Infine, non si giustifica neppure per ragioni di riservatezza dell’amministrazione, che non ha titolo ad invocarla in una materia, qual è quella in questione, in cui è canone fondamentale la "trasparenza".

Conseguentemente, il differimento impugnato è stato annullato e ed è stato ordinato all’INPS di consentire il chiesto accesso, con esclusione degli elaborati degli altri concorrenti valutati dalla Commissione nella stessa seduta di quelli della ricorrente, poiché allo stato non ne sono noti i rispettivi autori, sicché costoro, pur titolari dell’interesse alla propria riservatezza, non possono essere chiamati nel presente giudizio, al quale invece dovrebbero essere posti in grado di partecipare in qualità di controinteressati.

a) delle determinazioni dirigenziali 11 e 26 marzo 2002 nn. 2300564, con cui è stato negato alla ricorrente l’accesso ai propri elaborati scritti svolti in date 22, 23 e 24 maggio 2001 nell’espletamento del concorso pubblico per esami indetto dall’INPS per la copertura di 92 posti per l’area dei professionisti dipendenti, livello base avvocato, nonché agli elaborati corretti dalla commissione esaminatrice nella stessa seduta, ai verbali concernenti la determinazione dei criteri di massima per la valutazione delle prove scritte, ai verbali relativi alla correzione delle prove scritte dell’istante e di quelli da cui risulti la suddivisione di detta commissione in sottocommissioni; di ogni altro atto connesso, compreso l’allegato A, punto III, co. 2, n. 3 del regolamento dell’INPS per la disciplina del diritto di accesso agli atti amministrativi;

del diritto della ricorrente ad accedere agli atti richiesti.

Con ricorso ai sensi dell’art. 25 della legge 7 agosto 1990 n. 241, notificato il 10 aprile 2002, l’Avv. Antonella Francesca Paola Micheli, partecipante al concorso pubblico per esami indetto dall’INPS per la copertura di posti per l’area dei professionisti dipendenti, livello base avvocato, esclusa dalle prove orali per aver riportato negli scritti la mera sufficienza, ha impugnato le determinazioni dirigenziali 11 e 26 marzo 2002 nn. 2300564, con cui è stato opposto differimento, sino all’esito della procedura concorsuale, alla sua richiesta di accesso di cui alle istanze in date 28 febbraio e 11 marzo 2002 per i suoi elaborati scritti, quelli corretti dalla commissione esaminatrice nella stessa seduta, i verbali relativi alla determinazione dei criteri di massima per la valutazione delle prove scritte, alla correzione delle sue prove scritte ed alla suddivisione della Commissione in sottocommissioni, nonché ogni altro atto connesso, compreso l’allegato A, punto III, co. 2, n. 3 del regolamento dell’Istituto per la disciplina del diritto di accesso agli atti amministrativi.

La ricorrente, che ha altresì chiesto la declaratoria del proprio diritto ad accedere agli atti richiesti, ha dedotto violazione e/o falsa applicazione della legge n. 241 del 1990, eccesso di potere per erroneità dei presupposti, illogicità manifesta e difetto di motivazione.

In sintesi, ha esposto che ai sensi dell’art. 24 della legge n. 241 del 1990, il differimento dell’accesso è consentito quando la conoscenza dei documenti richiesti possa impedire o gravemente ostacolare lo svolgimento dell’azione amministrativa, mentre la giurisprudenza ha chiarito che anche gli atti intermedi possono essere oggetto del diritto di accesso, per l'esercizio del quale non è richiesta la conclusione del procedimento. Ha perciò sostenuto l’illegittimità del diniego, tanto più che non sono menzionate le ragioni per le quali si ritenga che la conoscenza dei predetti atti impedirebbe o ostacolerebbe gravemente lo svolgimento dell’attività amministrativa.

L’INPS si è costituito in giudizio ed in memoria ha confutato le deduzioni della ricorrente.

All’odierna camera di consiglio la causa è stata posta in decisione.

Forma oggetto del ricorso in esame, unitamente al sottostante regolamento interno, il diniego di accesso di cui alle note 11 e 26 marzo 2002 nn. 2300564 del Dirigente dell’Area acquisizione risorse umane dell’INPS, con cui è stato opposto differimento alle richieste della ricorrente Avv. Antonella Francesca Paola Micheli - esclusa dall’elenco dei candidati ammessi alle prove orali del concorso pubblico per esami a 92 posti per l’area dei professionisti dipendenti, livello base avvocato, indetto dallo stesso INPS - di accesso ai suoi elaborati scritti, a quelli corretti dalla commissione esaminatrice nella stessa seduta, ai verbali relativi alla determinazione dei criteri di massima per la valutazione delle prove scritte, alla valutazione dei suoi elaborati ed alla suddivisione della Commissione in sottocommissioni.

Il differimento è stato disposto ai sensi del titolo III dell’allegato A all’accennato regolamento interno emanato con deliberazione 16 febbraio 1994 del Commissario straordinario, il quale stabilisce, per quanto qui rileva, che l’accesso agli atti e documenti ivi elencati "non è consentito per tutta la durata delle relative procedure", indicando al n. 3 appunto gli "atti relativi a procedure concorsuali, quali i verbali delle Commissioni esaminatrici e gli atti inerenti alle prove scritte".

Ne consegue che la riportata norma deve ritenersi effettivamente ostativa al chiesto accesso. Tuttavia, è ormai assodato in giurisprudenza che, nell’actio ad exhibendum di cui all’art. 25 della legge n. 241 del 1990, la disciplina regolamentare interna in materia di accesso, ove si riveli in contrasto con la suddetta legge e col suo regolamento governativo attuativo approvato con il D.P.R. 27 giugno 1992 n. 352, non è inidonea ad impedire l’accesso e dev’essere disapplicata "senza che occorra una formale impugnazione del regolamento" interno, giacché – alla stregua dei principi generali sulla gerarchia delle fonti – "nel conflitto di due norme diverse occorre dare preminenza a quella legislativa, di livello superiore rispetto alla disposizione regolamentare ogni volta che preclude l’esercizio di un diritto soggettivo" (cfr. Cons. St., Sez. IV, 24 marzo 1998 n. 498 e Sez. VI, 26 gennaio 1999 n. 59). Pertanto, ai fini dell’eventuale disapplicazione della disposizione di cui nella specie si discute, occorre verificarne la rispondenza o meno, ovviamente con riguardo al caso in esame, alla normativa di rango superiore.

In proposito, vengono in rilievo l’art. 24, co. 6, della legge n. 241 del 1990 e l’art. 7, co. 2, del D.P.R. n. 352 del 1992. Il primo riconosce alle amministrazioni la facoltà di differire l’accesso ai documenti richiesti fino a quando la conoscenza di essi possa "impedire o gravemente ostacolare" lo svolgimento dell’azione amministrativa, aggiungendo che, salvo diverse disposizioni di legge, l’accesso non è comunque ammesso agli atti preparatori nel corso della formazione dei provvedimenti di cui al precedente art. 13, cioè gli atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione. Il secondo richiede che il differimento sia necessario per assicurare una temporanea tutela agli interessi di cui all’art. 24, co. 2 della legge (sicurezza, difesa nazionale, relazioni internazionali, politica monetaria e valutaria, ordine pubblico, prevenzione e repressione della criminalità, riservatezza di terzi), o per salvaguardare la riservatezza dell’amministrazione, in relazione a documenti la cui conoscenza possa "compromettere il buon andamento" dell’azione amministrativa.

Ora, è ben vero che ai fini di evitare, nell’interesse sia pubblico che dei concorrenti, intralcio allo spedito andamento delle operazioni e condizionamenti alla serena valutazione della commissione esaminatrice, non può essere consentito ai concorrenti stessi di accedere agli elaborati scritti ed ai relativi verbali di valutazione fin tanto che non siano ultimate le rispettive operazioni. Tuttavia, non si vede come, specie in assenza di qualsiasi motivazione, la conoscenza degli elaborati dell’istante e dei verbali relativi alla valutazione dei medesimi elaborati possa "impedire" o "gravemente ostacolare" o comunque "compromette" l’attività della stessa commissione, una volta che le operazioni di correzione ed attribuzione di tutti gli elaborati si siano concluse e, come nella specie, sia in corso la successiva fase concernente l’effettuazione delle prove orali dei candidati a queste ammessi; ciò a maggior ragione per i precedenti verbali concernenti la suddivisione della commissione in sottocommissioni e la fissazione dei criteri di massima per la valutazione delle prove scritte. Invero, non pare che alcun condizionamento alla serenità della commissione possa derivare dall’accesso ai predetti verbali ed atti in tale seconda fase, in certo qual modo autonoma rispetto alla prima a cui attengono i medesimi verbali ed atti, nel senso che la precedente fase non solo è conclusa, ma il suo esito, pur essendo presupposto della seconda, è comunque intangibile.

D’altra parte, il cit. art. 24, co. 6, della legge procrastina l’accesso al termine del procedimento solo con specifico riguardo agli atti preparatori degli specifici provvedimenti a cui si riferisce.

Inoltre, non vale a giustificare il differimento il fatto che verbali, costituenti atti interni alla procedura concorsuale, ed elaborati siano ancora in possesso della commissione perché ancora non rimessi, unitamente a tutti gli altri atti del concorso, all’organo competente all’approvazione, dal momento che la stessa commissione è comunque organo, sia pur straordinario, della stessa amministrazione e gli atti interni sono espressamente annoverati dalla legge tra i "documenti amministrativi" oggetto dell’accesso (art. 22, co. 2). Infine, non si giustifica neppure per ragioni di riservatezza dell’amministrazione, che non ha titolo ad invocarla in una materia, qual è quella in questione, in cui è canone fondamentale la "trasparenza".

Dunque, la disposizione regolamentare invocata dall’INPS a sostegno del differimento deve ritenersi non giustificata in base alle ragioni richieste dalle norme sovraordinate e, pertanto, non ad esse conforme. Ne deriva che dev’essere disapplicata.

Conseguentemente, il differimento impugnato va annullato e va fatto obbligo all’Istituto di consentire il chiesto accesso, peraltro con esclusione degli elaborati degli altri concorrenti valutati dalla Commissione nella stessa seduta di quelli della ricorrente, poiché allo stato non ne sono noti i rispettivi autori, sicché costoro, pur titolari dell’interesse alla propria riservatezza, non possono essere chiamati nel presente giudizio, al quale invece dovrebbero essere posti in grado di partecipare in qualità di controinteressati.

Quanto alle spese di causa, il Collegio ravvisa giusti motivi per disporne la compensazione tra le parti.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione III, accoglie per quanto di ragione il ricorso in epigrafe e, per l'effetto, ordina all'INPS di far accedere la ricorrente alla chiesta documentazione, con esclusione degli elaborati di terzi come precisato in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 29 maggio 2002.

Angelica Dell'Utri Presidente f.f., estensore