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TAR LIGURIA, SEZ. I - Sentenza 17 gennaio 2000 n. 14 - Pres. Vivenzio, Est. Petruzzelli - Genova Salvatore (Avv.ti Piscitelli e Gatto) c. Ministero dell'interno ed altri (Avv.to dello Stato Guerra).

Pubblico impiego - Promozione - Scrutinio per merito comparativo - Punteggio - Insufficienza - Motivazione specifica - Necessità.

Pubblico impiego - Promozione - Scrutinio per merito comparativo - Scrutinio limitato ad alcuni candidati ed alcuni titoli - Omessa valutazione degli altri titoli - Illegittimità.

Nello scrutinio per merito comparativo la valutazione si esprime non attraverso un mero voto matematico, bensì attraverso un giudizio su ciascun profilo identificativo della categoria tradotto poi in un punteggio di sintesi. In altre parole, non é sufficiente che la commissione valuti il candidato assegnando un punteggio senza esprimere alcuna giustificazione che dia conto dell'iter logico seguito, ma occorre una valutazione attenta e specifica della personalità del candidato, della qualità delle funzioni svolte dallo stesso nel corso degli anni di lavoro presi a riferimento, della competenza professionale dimostrata, del grado di responsabilità assunte, dell'attitudine ad assumere maggiori responsabilità e ad assolvere le funzioni della qualifica da conferire, del grado di stima e di prestigio raggiunto, formulando, infine, un giudizio di sintesi con l'attribuzione di un punteggio coerente. In caso contrario appare difficile distinguere tra le varie posizioni scrutinate. Anzi, l'omessa motivazione potrebbe indurre a pensare ad una graduatoria predeterminata in partenza.

E’ da ritenere illegittimo l’operato di una commissione che, in sede di scrutinio per merito comparativo, ha limitato lo scrutinio ad una sola parte dei candidati e, nell'attribuzione del punteggio, ha tenuto conto unicamente di alcuni titoli (nella specie, i titoli della prima categoria), pretermettendo e non dando alcun significativo valore alle altre categorie di titoli.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Liguria

Sezione Prima

nelle persone dei Signori:

Renato VIVENZIO Presidente

Giuseppe PETRUZZELLI Consigliere, rel. ed est.

Franco A. M. DE BERNARDI Primo Referendario

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n.69/98 R.G.R. proposto da GENOVA Salvatore, rappresentato e difeso dagli avv.ti prof. Luigi Piscitelli e Piermario Gatto, per delega a margine del ricorso, ed elettivamente domiciliato presso lo studio del primo in Genova, via Aurelio Saffi n. 7/2:

contro

MINISTERO DELL'INTERNO, in persona del Ministro in carica;

rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato presso cui è domiciliato ex lege in Genova, Viale Brigate Partigiane n. 2;

e nei confronti di

CAVALERA Cosimo e ZAZZARO Pasquale

per l'annullamento

a) del Decreto del Ministro dell'Interno del 17 settembre 1997 con cui è stato approvato l'elenco dei funzionari ammessi al corso di formazione dirigenziale per l'accesso alla qualifica di Primo Dirigente della Polizia di Stato, con decorrenza 1 gennaio 1997, risultanti dalla deliberazione del Consiglio di Amministrazione per il personale dirigente e direttivo della Polizia di Stato del 5 luglio 1997;

b) della stessa deliberazione del Consiglio di Amministrazione del 5 luglio 1997, con la quale è stata formata la predetta graduatoria ad esito di scrutinio per merito comparativo;

c) di tutti gli atti della procedura concorsuale ed in particolare della determinazione dei criteri di valutazione, dell'attribuzione dei punteggi al ricorrente ed ai candidati che lo precedono in graduatoria, nonché di ogni altro atto antecedente, conseguente o comunque connesso con quelli impugnati in via principale.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Amministrazione dell'Interno;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Visti gli atti tutti della causa;

Udito alla pubblica udienza del 25 novembre 1999 il relatore Cons. Giuseppe Petruzzelli, e uditi, altresì, per il ricorrente, l'avv. Luigi Piscitelli e, per l'amministrazione resistente, l'avv, dello Stato Carmine Guerra;

Ritenuto e considerato quanto segue:

ESPOSIZIONE DEL FATTO

Con ricorso notificato nelle date del 22 e 24 dicembre 1997 il dott. Genova Salvatore, funzionario della Polizia dello Stato con la qualifica di vice questore aggiunto, impugnava, chiedendone l'annullamento, tutti gli atti -compresa la graduatoria finale- dello scrutinio per merito comparativo volti alla selezione dei funzionari ammessi al corso di formazione per l'accesso al ruolo dirigenziale con decorrenza 1° gennaio 1997.

A sostegno del ricorso il dott. Genova, escluso dall'elenco dei (56+1) funzionari ammessi al corso perché classificato al 208° posto della graduatoria su 924 scrutinandi, deduceva:

1) A) Con riferimento ai criteri di valutazione determinati con delibera del Consiglio di Amministrazione per il personale della Polizia dì Stato in data 5 luglio 1997.

Violazione e falsa applicazione degli artt. 61 e 62 del D.P.R. 24.4.1982, n.335. Eccesso di potere per contraddittorietà con la delibera del Consiglio dì Amministrazione in data 8.3.1997. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, carenza di motivazione, illogicità, mancata predeterminazione dei criteri di valutazione. Violazione dell'art. 97 Cost. e del principio di imparzialità, in quanto l'esito dello scrutinio sarebbe stato determinato esclusivamente dall'applicazione del criterio illegittimo, disposto con deliberazione del 5.7.1997 del Consiglio di amministrazione, secondo cui, in sostanza, soltanto i funzionari che avessero riportato nella Categoria I dei titoli di ammissione un punteggio non inferiore a 54/55.mi avrebbero avuto diritto a frequentare il corso per accedere alla dirigenza. Inoltre, ad avviso del ricorrente, sarebbe stato violato l'obbligo della predeterminazione dei criteri di valutazione cosicché sarebbe venuto meno il principio che garantisce la par condicio tra i concorrenti.

2) B) Con riferimento alle valutazioni espresse ed ai punteggi attribuiti al ricorrente.

Violazione e falsa applicazione della delibera del Consiglio di Amministrazione dell'8 marzo 1997. Eccesso di potere per mancata valutazione di titoli ed elementi rilevanti di giudizio, contraddittorietà, difetto di istruttoria, ingiustizia grave e manifesta ed illogicità. Violazione e falsa applicazione degli artt. 61 e 62 del D.P.R. 24.4.1982, n.335 e delle delibere del Consiglio di Amministrazione in data 30 maggio 1993 e 5 luglio 1997. Carenza di motivazione. Violazione dell'art. 97 Cost. e del principio di imparzialità, in quanto non sarebbero stati valutati alcuni titoli vantati dal ricorrente ed acquisiti nell'arco della sua prestigiosa carriera.

3) Eccesso di potere per difetto di istruttoria, in quanto le omesse valutazioni di titoli rilevanti di cui sarebbe dotato il ricorrente sarebbero frutto di insufficiente e non approfondita istruttoria da parte della commissione preposta alla valutazione dei titoli.

4) Violazione dell'art. 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241. Eccesso di potere per difetto di motivazione, in quanto nelle schede di valutazione non esisterebbe alcuna indicazione sulle ragioni che hanno determinato l'attribuzione dei singoli punteggi a ciascun candidato.

Il ricorrente concludeva chiedendo l'accoglimento del ricorso con vittoria delle spese di causa.

Si opponeva al ricorso l'Amministrazione dell'Interno che, dopo aver ribattuto ai motivi avversari, concludeva chiedendone il rigetto.

Con sentenza interlocutoria n.22 del 19 gennaio 1999 il Collegio disponeva la integrazione del contraddittorio nei confronti di tutti i candidati ammessi al corso di formazione dirigenziale nonché l'acquisizione di tutta la documentazione inerente al concorso, sicché, adempiuta l'istruttoria, il ricorso veniva riportato in discussione alla odierna pubblica udienza e quivi trattenuto in decisione.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Il ricorso è fondato e merita accoglimento sotto i profili di censura dedotti nel primo, secondo e quarto motivo di impugnazione.

Relativamente al primo motivo occorre premettere che il ricorrente ha partecipato allo scrutinio per l'ammissione al corso di formazione dirigenziale (ai sensi dell'art.1 bis del D.L. 19.12.1984, n. 851, conv. in legge 17.2.1985, n.19) per la nomina a Primo Dirigente da conferire con decorrenza 1° gennaio 1997.

Al corso, della durata di tre mesi con esami finali, è stato ammesso il personale direttivo con la qualifica apicale ovvero in possesso della anzianità di nove anni e sei mesi di effettivo servizio nel ruolo di appartenenza.

L'ammissione al corso, nel limite dei posti disponibili al 31 dicembre dell'anno precedente, si conseguiva mediante scrutinio per merito comparativo, ex artt. 61 e 62 del DPR 24.4.1982, n. 335, basato, secondo i criteri di valutazione di massima stabiliti con i verbali 30.5.1995 e 8.3.1997 del Consiglio dì Amministrazione del Ministero dell'Interno per il triennio 1995/97, su quattro categorie di titoli:

- CATEGORIA I: Rapporti informativi e giudizi complessivi per il quinquennio; totale fino a punti 55;

- CATEGORIA II: Incarichi e servizi svolti; totale fino a punti 4;

-CATEGORIA III: Qualità delle funzioni con particolare riferimento alla competenza professionale dimostrata, al grado di responsabilità assunta, all'attitudine ad assumere maggiori responsabilità e ad assolvere le funzioni della qualifica da conferire, alla stima ed al prestigio goduti negli ambienti, esterni ed interni, tenendo conto anche della sede di servizio sotto il profilo dell'impegno professionale; totale fino a punti 24;

- CATEGORIA IV: Altri titoli; totale fino a punti 11.

- COEFFICIENTE di anzianità, totale fino a punti 6.

Peraltro, con il successivo verbale del 5.7.1997, redatto in sede di scrutinio, il Consiglio di Amministrazione ha dettato un ulteriore criterio a carattere generale in base al quale "solo i funzionari che hanno riportato i massimi giudizi nei rapporti informativi sono da ritenersi maggiormente idonei alla dirigenza, conseguentemente, si ritiene di non dare positive valutazioni ai funzionari che hanno riportato nella categoria I ^ meno di punti 54 (su un totale di punti 55)". Non solo, ma è stato deliberato un criterio aggiuntivo in base al quale si consentivano "valutazioni decrescenti in relazione all'ordine di ruolo, in modo che per favorevoli inserimenti in graduatoria i requisiti positivi debbano essere maggiori a mano a mano che si scende nel ruolo".

Coerentemente con la posizione così assunta, il Consiglio di Amministrazione, dei 924 candidati iscritti al concorso, ha ritenuto in sostanza meritevoli di scrutinio soltanto quelli che raggiungevano per la prima categoria un punteggio totale non inferiore a 54/55.mi.

Ciò si desume chiaramente dalla circostanza che per tutti gli altri candidati -fatta eccezione, inspiegabilmente, per cinque di essi, e precisamente i sigg. Filippi, Farneti, Gelich, Cavaciocchi e D'angelo- che avevano totalizzato in detta categoria un punteggio inferiore, qualsiasi esso fosse, a 54 punti, e malgrado l'ampio margine di discrezionalità che i singoli profili compresi nell'ambito della terza categoria consentivano alla commissione nell'assegnazione del relativo punteggio, è stato attribuita, il punteggio uguale per tutti (compreso il ricorrente) di 11 punti sul totale disponibile di 24 punti.

Inoltre, in conformità con il criterio aggiuntivo descritto sopra, anche ai candidati collocati nel ruolo in posizione deteriore, benché fossero accreditati nella prima categoria di un punteggio pari a 54 o 55 punti -e per alcuni di essi, malgrado possedessero il coefficiente di anzianità massimo- sono stati attribuiti i soliti 11 punti nella terza categoria di titoli. Con ciò restringendo la rosa dei candidati effettivi a circa 200 unità.

Viceversa, per coloro che avessero totalizzato nella prima categoria il punteggio non inferiore a 54 punti, ritenuti "meritevoli di scrutinio", anche relativamente alla terza categoria è stato attribuito un punteggio differenziato, in generale prossimo al livello massimo.

Ciò premesso, risulta evidente l'illegittimità dello scrutinio così come svolto dal Consiglio di Amministrazione.

In primo luogo perché quest'ultimo ha limitato lo scrutinio ad una sola parte dei candidati ed in secondo luogo perché, in sostanza, nell'attribuzione del punteggio, si è tenuto conto unicamente della prima categoria di titoli, pretermettendo e non dando alcun significativo valore alle altre categorie di titoli, soprattutto alla terza categoria il cui punteggio avrebbe potuto, se attribuito a tutti i candidati con valutazioni differenziate, senz'altro rovesciare il risultato.

Costituisce esempio lampante di quanto asserito sopra proprio il caso del ricorrente, il quale, accreditato di 53 punti nella prima categoria, di 0,10 punti nella seconda categoria, di 4,45 nella quarta categoria, di 6 punti come massimo coefficiente di anzianità, qualora, in ipotesi, gli fosse stato attribuito il punteggio massimo nella terza categoria -che del resto avrebbe potuto conseguire, considerata la brillante carriera percorsa- si sarebbe potuto collocare addirittura al 1° posto, anziché al 208° posto, della graduatoria generale.

Ma anche se non avesse conseguito il punteggio massimo nella terza categoria, sarebbe stato sufficiente conseguire un punteggio non inferiore a 21 punti, del resto attribuito come punteggio minimo a quasi tutti i 57 vincitori, per collocarsi in posizione utile per essere ammesso al corso di formazione dirigenziale.

Se è così, appare evidente, come sostiene il ricorrente, l'illogicità dei criteri di valutazione formulati con la deliberazione assunta dal Consiglio di amministrazione in sede di svolgimento dello scrutinio, criteri che hanno avuto un effetto determinante sull'esito del concorso. Obbietta, tuttavia, l'amministrazione che, data l'intima connessione esistente tra gli elementi di giudizio compresi nell'ambito della terza categoria e le valutazioni fornite nei rapporti informativi che costituiscono il supporto per l'attribuzione del punteggio riservato alla prima categoria, è giocoforza che la valutazione complessiva inerente a quest'ultima categoria abbia condizionato anche la valutazione relativa alla prima.

In altre parole, l'Amministrazione resistente chiarisce che l'oggetto del giudizio discrezionale espresso nella terza categoria dal Consiglio di Amministrazione non sono tanto le funzioni o gli incarichi svolti, quanto piuttosto la qualità degli stessi, come pure la presunta attitudine a svolgere le ben più delicate funzioni inerenti alla qualifica dirigenziale". Dal che essa deduce che nel giudicare "l'una e l'altra non può non tenersi conto di quanto emerge dai rapporti informativi annuali".

L'assunto, ad avviso del Collegio, appare destituito di fondamento, anche a prescindere dal fatto che lo stesso si rivela inidoneo a spiegare il trattamento riservato ai candidati che pure avevano raggiunto il punteggio utile richiesto per la prima categoria.

Si può, infatti, condividere l'asserzione che nell'assegnare il punteggio relativo agli elementi identificativi della terza categoria (competenza professionale, attitudine ad assumere maggiori responsabilità, attitudine alle funzioni inerenti alla qualifica dirigenziale, grado di stima e di prestigio nella comunità, etc.) la commissione giudicatrice possa trarre elementi di giudizio anche dai rapporti informativi. Ciò però non può comportare quanto deliberato per il concorso in esame, di limitare, cioè, lo scrutinio al 20% circa dei candidati, senza alcuna motivazione se non quella per la quale sarebbero meritevoli di scrutinio soltanto coloro che nella prima categoria abbiano ottenuto il massimo del punteggio previsto o almeno 54 punti e siano allo stesso tempo collocati nel ruolo in posizione (ritenuta a discrezione dello stesso Consiglio di Amministrazione) favorevole. Sarebbe stato sufficiente allora indire un concorso riservato soltanto a questi ultimi candidati da svolgersi mediante scrutinio, non per merito comparativo, ma per merito assoluto.

Ovviamente ciò non era possibile, sicché tutti i candidati in possesso dei requisiti di legge avevano diritto non solo a partecipare al concorso ma di essere effettivamente scrutinati secondo le diverse categorie di titoli previsto dalla legge. In realtà la determinazione del Consiglio di Amministrazione ha comportato, come correttamente sostiene il ricorrente, che lo stesso profilo di valutazione assumesse per alcuni, illegittimamente, rilievo due volte nel giudizio complessivo e con riferimento a due categorie di titolo differenti. Se fosse vero l'assunto dell'amministrazione, per cui nello scrutinio per merito comparativo i rapporti informativi costituiscono l'unico e fondamentale parametro dell'intera procedura, non si comprenderebbe per quale ragione la legge abbia previsto più categorie di titoli autonome fra di loro.

Infine, l'attribuzione relativamente alla terza categoria di un identico punteggio a tutti i residui candidati risultati sostanzialmente inidonei allo scrutinio, oltre ad essere immotivata, appare logica, dal momento che, anche ad ammettere l'assunto dell'amministrazione, la commissione giudicatrice avrebbe dovuto graduare i 24 punti assegnati nella detta categoria proporzionalmente ai punti attribuiti sulla base dei rapporti informativi. Conseguentemente è accaduto -per fare un esempio- che il punteggio attribuito al ricorrente relativamente alla terza categoria è risultato notevolmente inferiore (mediamente da 10 a 12 punti) al punteggio attribuito per la stessa categoria ai candidati "ritenuti meritevoli di scrutinio", malgrado che la differenza nell'ambito della prima categoria fosse di uno o al massimo dì due punti (o, per alcuni, addirittura uguale).

Ciò ha portato a risultati veramente iniqui. Vi sono, infatti, candidati (ad es. Immordino, Venditti, Pizzinelli, Cerfeda, Lombardi, Bastreghi, Sciuto, Bergonzi, Marchionne, Branda, Daga, Sansò, Gambuzza, Barbaro, Benedetti, Percolla, Galderisi, Barbato, Galvano, Baglivo, Montana, Gentile, Fiorentino, Rosato, Conti, Strano, Murgolo) che,. pur non avendo riportato alcun punteggio o avendo riportato un punteggio bassissimo nella seconda e nella quarta categoria di titoli -basate, peraltro, per la maggior parte, su criteri applicativi automatici- al contrario del ricorrente e pur non risultando nel ruolo in posizione poziore rispetto a quest'ultimo, per il solo fatto di avere 54 o 55 punti nella prima categoria, hanno potuto contare su un punteggio benevolo nella terza categoria (superiore a 22), scavalcandolo in graduatoria.

Anche il secondo ed il quarto motivo di ricorso alla luce degli atti depositati in giudizio appare fondato sotto il profilo del difetto di motivazione.

Infatti, delle valutazioni formulate per ciascun candidato non è stato verbalizzato alcunché. Il Consiglio di amministrazione, dopo aver dettato i nuovi contestati criteri applicativi, si è limitato a formare la graduatoria assegnando a ciascuno il punteggio relativo alle quattro categorie di titoli ed al coefficiente di anzianità senza alcuna motivazione e, ciò che è più grave, non ha motivato neppure in ordine all'assegnatone del punteggio relativo alla terza categoria, per la valutazione dei cui profili massima è la discrezionalità della commissione giudicatrice.

Né convince l'obiezione dell'amministrazione secondo cui il punteggio della terza categoria non necessitava di particolari motivazioni in quanto il punteggio assegnato "costituisce motivazione ex se".

Ad avviso del Collegio, infatti, nello scrutinio per merito comparativo la valutazione si esprime non attraverso un mero voto matematico, bensì attraverso un giudizio su ciascun profilo identificativo della categoria tradotto poi in un punteggio di sintesi.

In altre parole non é sufficiente che la commissione valuti il candidato assegnando un punteggio senza esprimere alcuna giustificazione che dia conto dell'iter logico seguito, ma occorre una valutazione attenta e specifica della personalità del candidato, della qualità delle funzioni svolte dallo stesso nel corso degli anni di lavoro presi a riferimento, della competenza professionale dimostrata, del grado di responsabilità assunte, dell'attitudine ad assumere maggiori responsabilità e ad assolvere le funzioni della qualifica da conferire, del grado di stima e di prestigio raggiunto, formulando, infine, un giudizio di sintesi con l'attribuzione di un punteggio coerente. In caso contrario appare difficile distinguere -come nel caso di specie, in cui è stato assegnato all'80% dei candidati un identico punteggio per la terza categoria di titoli- tra le varie posizioni scrutinate. Anzi, l'omessa motivazione potrebbe indurre a pensare ad una graduatoria predeterminata in partenza.

In conclusione, alla stregua delle esposte considerazioni, il ricorso dev'essere accolto.

Le spese di lite seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Liguria, sezione prima, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe lo accoglie e, per l'effetto, annulla i provvedimenti impugnati.

Condanna l'amministrazione resistente al pagamento in favore del ricorrente delle spese e degli onorari di giudizio che liquida nella somma complessiva di lire 3.000.000 (tre milioni).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Genova, nella Camera di Consiglio del 25 novembre 1999 con l'intervento dei sigg,

Renato VIVENZIO Presidente

Giuseppe PETRUZZELLI Consigliere, estensore

Franco A.M. DE BERNARDI Referendario

Depositata in cancelleria il 17.01.2000.