n. 7-2000 - © copyright.

TAR LIGURIA, SEZ. I - Sentenza 27 luglio 2000 n. 849 - Pres. Vivenzio, Est. Pupilella - Comune di Genova (Avv. Pessagno) c. Regione Liguria (Avv. Baroli), Provincia di Genova (Avv. Giovanetti) e Ferrometal s.r.l. (Avv. Damonte).

Giustizia amministrativa - Ricorso giurisdizionale - Legittimazione attiva - Di ente che ha partecipato alla conferenza dei servizi sulla base del cui parere è stato emesso il provvedimento finale - E' legittimata - Ragioni.

La partecipazione alla conferenza dei servizi non preclude ai soggetti partecipanti dissenzienti di ricorrere in sede giurisdizionale contro le decisioni assunte in occasione della conferenza dei servizi (1).

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(1) Ha osservato il TAR Liguria in proposito che " negare la legittimazione al ricorso, da parte dell'ente pubblico dissenziente in seno alla conferenza dei servizi, equivale a impedire l'accesso alla giustizia nei riguardi di un soggetto titolare di interessi pubblici che, nel caso di specie, afferma essere stati illegittimamente compressi"; inoltre, "negando la legittimazione ad impugnare gli atti della conferenza dei servizi, si avrebbe ... la conseguenza, di esporre il soggetto, contrario all'esito della conferenza, alle eventuali richieste di risarcimento del danno che dovessero essere introdotte da soggetti lesi dalla decisione assunta ed aventi ad oggetto materie di competenza propria dell'ente dissenziente (id est edilizia ed urbanistica)".

per l'annullamento

del provvedimento della G. Provinciale di Genova n. 390 del 7/5/1997, recante approvazione del progetto ed autorizzazione alla installazione di un impianto di stoccaggio per rifiuti speciali non pericolosi e speciali pericolosi prodotti da terzi ed ubicato in Genova, via Lorenzi 11 a favore della ditta controinteressata.

2) - verbale della seduta della Conferenza dei servizi 4/2/1997;

3) - deliberazione della GR n. 387 del 31/1/1997 relativa alle proposte inerenti al progetto di stoccaggio rifiuti di cui è causa.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di tutte le parti intimate;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Visti gli atti tutti della causa;

Uditi alla pubblica udienza del 25/5/2000, relatore il Consigliere Roberto Pupilella, gli avvocati delle parti,

Ritenuto e considerato quanto segue:

ESPOSIZIONE DEL FATTO

Con ricorso regolarmente notificato e depositato, il comune di Genova impugnava gli atti epigrafati chiedendone l'annullamento.

Queste le censure di diritto avanzate contro la decisione, scaturita da un procedimento complesso che ha visto coinvolte, in sede di conferenza dei servizi le amministrazioni in lite:

A) avverso la deliberazione della GP:

B) Violazione di legge e dei principi generali in materia di giusto procedimento, buona amministrazione, gestione dei rifiuti (art. 19/1 lett. d D.L.vo n. 22/97). Incompetenza di potere per difetto di motivazione e di istruttoria.

L'entrata in vigore del decreto "Ronchi" nel corso dell'istruttoria per l'assentimento dell'attività autorizzata con la deliberazione provinciale impugnata, avrebbe dovuto determinare le amministrazioni intimate a rivedere il procedimento contestato alla luce delle diverse competenze, e delle maggiori cautele imposte dalle norme di derivazione comunitaria in relazione ai rifiuti tossici e pericolosi quali quelli autorizzati.

2)- Eccesso di potere per falsità dei presupposti; difetto di istruttoria; difetto di motivazione.

La provincia avrebbe autorizzato l'esercizio di un'attività qualificata insalubre, nonostante il parere negativo del comune in materia di localizzazione nel sito dell'impianto contestato.

3)- Eccesso di potere per falsità dei presupposti; difetto di istruttoria; difetto di motivazione.

Si afferma da un lato il valore vincolante (e negativo) reso dal comune in sede di Conferenza dei servizi e dall'altro si afferma comunque la carenza di una motivazione adeguata a superare le ragioni di natura urbanistica ed edilizia rappresentate dal comune unico depositario dell'interesse pubblico nelle predette materie.

4)- Violazione di legge (artt. 5 e 6 l. urbanistica e l.r. n. 39/84, artt. 1 e 5). Violazione e falsa applicazione delle prescrizioni del Piano Territoriale di Coordinamento degli insediamenti produttivi, del PRG e delle sue NdA.

Gli strumenti urbanistici rubricati negherebbero la possibilità di localizzare in quell'area destinata ad attività industriale manufatturiera (AE4) un impianto, quale quello autorizzato implicante un rischio ambientale tale da necessitare di speciali cautele (art. 12 NdA PTCip).

La delibera provinciale infine sarebbe affetta da illegittimità derivata per i vizi presenti negli atti istruttori sui quali l'autorizzazione provinciale si è basata.

B)- In relazione alla delibera regionale n. 387/97 nonchè in relazione alla Conferenza dei servizi:

1)- Erronea interpretazione delle norme del PTCip. Violazione di legge. Eccesso di potere per falsità ed erroneità dei presupposti.

Si afferma la natura di impianto produttivo speciale incompatibile con la zona AE6, con la conseguenza della impossibilità di assimilarlo ai depositi che invece sarebbero ammessi nell'area prescelta.

Si costituivano in giudizio tutte le parti intimate che, nelle proprie memorie conclusive insistevano sulla legittimità e sulle ragioni che avevano portato alla contestata autorizzazione, insistendo sulla natura limitata quantitativamente e provvisoria dell'attività di stoccaggio autorizzata con la conseguenza della sua ammissibilità nell'area dello stabilimento industriale della controinteressata Ferrometal.

All'udienza del 25/5/2000 la causa passava in decisione.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Il Collegio in via preliminare deve darsi carico della eccezione d'inammissibilità del ricorso avanzata dalla controinteressata Ferrometal che ritiene, sulla base di una giurisprudenza che questo Tribunale non condivide, che la partecipazione alla conferenza dei servizi precluda ai soggetti partecipanti di ricorrere contro le decisioni assunte in tale sede.

La tesi, come detto, non può essere accolta per diverse ragioni.

Innanzitutto va ricordata l'indicazione posta dalle leggi "Bassanini" con la modificazione dell'istituto della conferenza dei servizi, che ha elevato tale modalità partecipativa, per le amministrazioni coinvolte, a strumento generale istruttorio nell'ambito di procedimenti amministrativi complessi.

L'indicazione si deve inserire in un concetto di "buona amministrazione" che coniughi la celerità del servizio reso dalla P.A., alla garanzia d'imparzialità, della stessa che presuppone la legittimità del proprio operato.

Ciò deve tradursi, ad avviso del Tribunale, in un aumento delle garanzie già predisposto dal legislatore in sede contenziosa e identificate con l'art. 24 della Costituzione.

Ne consegue che negare la legittimazione al ricorso, da parte dell'ente pubblico dissenziente in seno alla conferenza dei servizi, equivale a impedire l'accesso alla giustizia nei riguardi di un soggetto titolare di interessi pubblici che, nel caso di specie, afferma essere stati illegittimamente compressi.

Questa soluzione appare poi in contrasto con la introduzione di forme di responsabilità di un risarcimento del danno per l'attività contra jus posta in essere ai danni dei cittadini.

Negando la legittimazione ad impugnare gli atti della conferenza dei servizi, si avrebbe perciò la conseguenza, di esporre il soggetto, contrario all'esito della conferenza, alle eventuali richieste di risarcimento del danno che dovessero essere introdotte da soggetti lesi dalla decisione assunta ed aventi ad oggetto materie di competenza propria dell'ente dissenziente (id est edilizia ed urbanistica).

Ciò premesso, il ricorso appare fondato.

Risultano in primo luogo fondati i vizi di difetto di motivazione e di istruttoria, nonchè di erroneità e falsità dei presupposti.

Quanto a quest'ultimo aspetto va segnalato l'errore contenuto sia nella deliberazione della GR n. 387/97, ripreso letteralmente nella conferenza dei servizi, laddove si afferma che i rifiuti oggetto della richiesta di autorizzazione sarebbero privi di reflui liquidi.

Tale affermazione risulta infatti smentita dalla stessa conferenza dei servizi laddove a pag. 2 si afferma: "Lo stato fisico di tali rifiuti può essere considerato solido, tuttavia si sottolinea che gli stessi possono contenere un'aliquota liquida, olio nel caso di filtri (imbevuti di oli minerali) ed elettroliti nel caso di accumulatori al nichel-cadmio (es. KOH)". Non solo.

Il progetto prevede (e ne dà conferma sempre la conferenza) che vengano realizzate su tre lati canalette per convogliare "eventuali sversamenti accidentali (olii filtri ecc) ed una vasca interrata della capacità di 1 mc. ubicata all'interno dell'area di stoccaggio. Tale dimensionamento, considerata la natura dei rifiuti stoccati, appare sufficiente".

L'errore appare determinante circa la illegittimità sia del parere favorevole della Regione, sia della conferenza dei servizi poichè, ad avviso di quest'ultima, la natura solida del rifiuto consentiva di ricondurre la richiesta autorizzazione nelle funzioni compatibili nell'area AE4 (industria manufatturiera) e precisamente nella funzione AE6 (stoccaggio e movimentazione merci) e non nella funzione AE7 (impianti produttivi speciali) che comprende anche le attività complementari che richiedono particolari cautela e/o requisiti, sotto il profilo localizzativo, di norma in considerazione degli elevati livelli di rischio od impatto ambientale.

Si afferma infatti a pag. 3 che "l'attività per la quale si chiede l'autorizzazione, allo stato, non appare rientrare in quest'ultima categoria d'intervento, nel senso che ...il tipo di rifiuto è (senza reflui liquidi...)".

Determinante pertanto appare l'errore in cui è incorsa prima la Regione nell'emissione del parere, poi la conferenza dei servizi, sia, infine in via derivata, la deliberazione della Giunta Provinciale impugnata in principalità. Il difetto di istruttoria e di motivazione indotti dal travisamento della situazione dei fatti su cui è fondata l'autorizzazione concessa sarebbe di per sè sufficiente per determinare l'annullamento di tutti gli atti impugnati.

Tuttavia, nel caso di specie, si è verificata la coincidenza della sovrapposizione della fase istruttoria del procedimento con l'approvazione del decreto legislativo 5/2/1997 n. 22 in recepimento della normativa comunitaria ha ridisciplinato completamente la materia dei rifiuti di cui è causa.

Per la precisione, mentre la delibera (n. 387 del 31/1/97) e la conferenza dei servizi (4/2/1997) risultano assunte prima della citata legge, la deliberazione della Giunta Provinciale impugnata in principalità risulta assunta il 7/5/1997, in piena vigenza della nuova disciplina, entrata in vigore il 3/3/1997.

Il decreto legislativo n. 22/97, in ossequio alla estensione delle politiche ambientali tra gli obiettivi della Unione Europea, impone una completa rivisitazione delle competenze in materia di gestione dei rifiuti ed all'art. 1 comma 2 indica i principi contenuti nella legge quali principi fondamentali della legislazione statale con il conseguente obbligo, per le amministrazioni locali, di adeguarsi alle indicazioni di detti principi.

In relazione al procedimento di autorizzazione della Ferrometal allo stoccaggio di rifiuti anche pericolosi, è dunque certo che lo stesso non aveva avuto termine risultando il provvedimento autorizzativo adottato oltre due mesi dopo l'entrata in vigore della nuova normativa.

Ciò avrebbe dovuto indurre l'amministrazione provinciale procedente a rivedere la compatibilità con la nuova disciplina delle decisioni assunte in sede di conferenza dei servizi, tanto più che la stessa si era conclusa con il motivato dissenso di uno degli enti preposti alla cura degli interessi pubblici ivi comparati.

L'assenza di qualunque menzione della disciplina sopravvenuta conferma vieppiù il lamentato difetto di motivazione e di istruttoria, dedotto nel ricorso, nè appare condivisibile la difesa della controinteressata che ritiene di dover cristallizzare la normativa applicabile al momento della domanda della parte, perchè questo porterebbe a facili aggiramenti di norme legislative in corso di approvazione sfavorevoli alle domande proposte.

Il brocardo "tempus regit actum" fa infatti riferimento all'atto conclusivo, cioè indirizzato all'esterno della PA, con la quale il privato destinatario dello stesso vede mutare la propria posizione giuridica in senso ampliativo o restrittivo a seconda del contenuto del provvedimento.

Infine, a conferma della superficialità della istruttoria e della sottovalutazione delle norme del D.Lvo Ronchi, va citato l'art. 6 lett. M. n. 2 a proposito dei depositi temporanei, secondo il quale "i rifiuti pericolosi devono essere raccolti o avviati ad operazioni di recupero o smaltiti con cadenza almeno bimestrale, indipendentemente dalla quantità, e comunque sempre quando raggiunga i 10 mc.".

Occorreva, pertanto, ad avviso del Collegio, giustificare, in sede di motivazione il perchè del termine di stoccaggio più lungo di quello stabilito dalla legge con il conseguente aumento del rischio ambientale legato alla maggiore permanenza temporale del rifiuto pericoloso.

Il ricorso deve conclusivamente essere accolto potendosi assorbire gli ulteriori motivi di censura.

Le spese possono essere integralmente compensate tra le parti in lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Liguria, prima sezione, accoglie il ricorso in oggetto e, per l'effetto annulla i provvedimenti in epigrafe impugnati.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Genova, nella camera di consiglio del 25/5/2000, con l'intervento dei Signori:

Renato Vivenzio Presidente

Giuseppe Petruzzelli Consigliere

Roberto Pupilella Consigliere, rel. ed est.