TAR LIGURIA, SEZ. I – Sentenza 1° febbraio 2001 n. 89 – Pres. Vivenzio, Est. Pupilella - Pizzorno (Avv.ti L. Piscitelli, P. Gatto e N. Bassi) c. Regione Liguria (n.c.), Comune di Loano (Avv. Luigi Cocchi) e Fresia costruzioni srl (n.c.).

1. La sentenza della Corte Costituzionale 20 maggio 1999 n. 179 (1) (che ha dichiarato costituzionalmente illegittimo il combinato disposto degli artt. 7, numeri 2, 3 e 4, e 40 della legge 17 agosto 1942, n. 1150 e 2, primo comma, della legge 19 novembre 1968, n. 1187, nella parte in cui consente all’Amministrazione di reiterare i vincoli urbanistici scaduti, preordinati all’espropriazione o che comportino l’inedificabilità, senza la previsione di indennizzo) ha mutato radicalmente i rapporti giuridici tra amministrazione e cittadino, tanto da imporre, al soggetto pubblico procedente, di prevedere, all’atto della reiterazione del vincolo la quantificazione dell’indennizzo riconosciuto.

---------------------

(1) La sentenza della Corte Costituzionale n. 179/99 è stata pubblicata in www.giustamm.it 1999, pag.  http://www.giustamm.it/corte/cost1999-0179.htm

(3) Cons. Stato, Adunanza Plenaria, dec. n. 14/1999, in questa rivista elettronica, pag. http://www.giustamm.it/private/cds/cdsadplen_1999-14.htm  con nota di M. BORGO, Il "giusto procedimento espropriativo". Prime riflessioni sulla sentenza 15 settembre 1999 n. 14 dell'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, ivi,  pag. http://www.giustamm.it/articoli/borgo_adplen44-99.htm

Per l'annullamento

della deliberazione della GM di Loano n.177\99 recante approvazione del progetto esecutivo strada di PRG in regione Gazzi di collegamento tra via Montello e la strada provinciale per Bissano e dichiarazione di pubblica utilità dell’opera.

-della nota n.22361 del 16\7\1999 e del decreto 17\8\99 del Sindaco di Loano

della nota, senza data con la quale si comunica il decreto di occupazione d’urgenza, e si dispone l’immissione in possesso e la redazione dello stato di consistenza per il giorno 9 \9\1999;

-del PRG approvato il 4\12\1998 n.372, in parte qua;

ove occorra della deliberazione del CC di Loano n.43\99;

degli atti relativi alla convenzione urbanistica tra il comune di Loano e la società Fresia costruzioni srl. stipulata in data 17\3\1995.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del comune di Loano;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese, nonché i motivi aggiunti presentati dalla ricorrente avverso il provvedimento di convalida del provvedimento sindacale impugnato, da parte del dirigente del comune di Loano;

Vista l’ordinanza di accoglimento della domanda incidentale di sospensione della esecuzione del provvedimento impugnato in principalità e la contestale fissazione della udienza di merito del ricorso per il 30\11\2000, poi rinviata d’ufficio all’udienza odierna;

Visti gli atti tutti della causa;

Uditi alla pubblica udienza del 14\12\2000, relatore il Consigliere Roberto Pupilella, l'Avv. prof. Luigi Piscitelli per la ricorrente e l'avv. Luigi Cocchi per l'amministrazione comunale resistente;

Ritenuto e considerato quanto segue:

Con ricorso regolarmente notificato e depositato la ricorrente chiede l’annullamento degli atti inerenti la procedura espropriativa attivata dal comune per realizzare una strada in regione Gazzi, parte del cui tracciato, inciderebbe su terreni di sua proprietà.

Il ricorso, è articolato in diversi blocchi di censure; la prima si rivolge contro gli atti di approvazione dell’opera, la seconda è rivolta contro il decreto sindacale di occupazione d’urgenza, infine la terza ha per oggetto gli atti della convenzione urbanistica per i quali, la strada contestata costituirebbe il completamento dell’intervento.

Successivamente alla proposizione del ricorso, a seguito della ordinanza cautelare di accoglimento di questa sezione, il comune di Loano ha emesso un atto qualificato "convalida" con il quale il dirigente del settore 3° ha riadottato il decreto di occupazione di urgenza dell’area della signora Pizzorno.

L’atto in questione è stato gravato con la forma dei motivi aggiunti che costituiscono pertanto un ultimo gruppo di censure rispetto a quelle sopra indicate, pur riproponendo alcuni dei profili d’illegittimità già sottolineati nella denuncia degli altri atti della procedura espropriativa.

Quanto al primo ordine di censure (daA1 ad A8) queste lamentano in primo luogo la erroneità del presupposto, poiché il tracciato della strada non sarebbe conforme alla previsione di PRG e tale vizio aveva già determinato il Tar Liguria ad annullare, con sentenza n.393\97, il procedimento espropriativi relativo ad un precedente progetto.

Inoltre (A2) vi sarebbe una violazione sia della l.n.1\78 che delle norme che stabiliscono il riparto di competenza tra GM e CC sia perché non vi sarebbe conformità tra progetto approvato e PRG sia perché l’art. 4 della l. n.418\98 richiederebbe al fine dell’accertamento della conformità urbanistica dell’opera l’approvazione da parte del CC.

Sarebbe poi inapplicabile la procedura di cui alla l.n.1\78 (A3) perché l’opera progettata troverebbe ragione e scopo in interessi privati, legati ad una convenzione urbanistica tanto da essere realizzata dal soggetto privato attuatore dell’intervento e destinata a servire l’insediamento realizzato.

Con i motivi di ricorso rubricati sub A4 ed A5 si lamenta la violazione delle norme di partecipazione e motivazione introdotte dalla l. n.241\90.

Con il motivo rubricato sub A7 (manca il motivo A6) si afferma la violazione degli artt. 14, 16 e 17 della legge Merloni (n.109\94) e degli artt. 43 ss del D.Lgs n.77\95 e successive modificazioni.

L’opera infatti non sarebbe inclusa nel programma triennale di realizzazione delle opere pubbliche e risulta commissionata e realizzata da un soggetto privato, in violazione delle norme rubricate.

Sub A8 si lamenta poi l’assenza della preventiva acquisizione del parere di regolarità contabile e la mancanza di alcun impegno di spesa, in violazione dell’art 53 l.n.142\90.

Mancherebbe infine lo studio d’impatto ambientale previsto dalla normativa regionale in materia di VIA.

Avverso il decreto di occupazione vengono invece mossi 5 distinti motivi di censura (B da 1 a 5) più otto motivi aggiunti avverso il provvedimento dirigenziale di convalida (da D1 a D8).

Schematizzando i motivi possono essere così riassunti:

B1 e D8-illegittimità derivata del provvedimento di occupazione rispetto agli atti presupposti.

B2 incompetenza del sindaco per violazione dell’art. 51 della l.n.142\90.

B3-D5 violazione dell’art. 10 lr. N.24\87 ed dell’art. 16 della l.n.1150\42 per mancata notifica della deliberazione della localizzazione in quanto atto esecutivo.

B4 D1-Violazione delle norme di partecipazione previste dalla l.n.241\90 sul presupposto dell’autonomia del decreto di occupazione rispetto al procedimento espropriativo e, comunque, in relazione alla discrezionalità ed all’assenza di necessità di ragioni d’urgenza dell’atto di convalida.

B5, B6, D6 e D7- Sotto diversi profili viene lamentata la violazione dell’obbligo di motivazione degli atti amministrativi.

Gli altri motivi di censura, relativi all’atto di convalida da parte del funzionario del decreto sindacale in origine impugnato, riguardano innanzitutto D2 la impossibilità di sostituzione del funzionario al Sindaco versandosi nel caso di specie, ad avviso della ricorrente, in una ipotesi di incompetenza assoluta, come tale non emendabile attraverso il procedimento di convalida.

Con il motivo sub D3 si nega ai sensi dell’art. 121 del TU n.267\2000 che esistessero i presupposti per procedere alla emissione dell’atto essendo intervenuta la sospensione del TAR su tutti gli atti della procedura.

Vi sarebbe ancora (D4) la violazione dell’art. 13 della l.n.2359\1865 e dell’art. 3 della l.n.1\78 poiché l’atto di convalida non avrebbe considerato la intervenuta scadenza dei termini d’inizio lavori previsti nella deliberazione n.177\99.

Infine, entrambi gli atti di occupazione sarebbero affetti da illegittimità derivata, sia per la intervenuta scadenza e successiva reiterazione del vincolo apposto in origine sull’area, sia in considerazione della dedotta illegittimità della convenzione urbanistica cui la strada accederebbe.

Si costituiva in giudizio il comune di Loano che replicava su tutti i motivi di censura concludendo per il rigetto del ricorso.

Acquisite le memorie finali delle parti, all'udienza del 14\12\2000 la causa passava in decisione.

Il ricorso è fondato in relazione al primo blocco di censure, elencate sotto la lettera "D", con le quali viene lamentata l’illegittimità del nuovo PRG, approvato con DPR n.372 del 4/12/98, nei limiti del presente contenzioso.

Più precisamente, nella parte in cui ha reiterato il vincolo a servizi che grava nell’area di proprietà Pizzorno, fin dal 1975.

A questo riguardo, il Collegio deve darsi carico della eccezione preliminare di tardività avanzata dal comune di Loano che, puntigliosamente, elenca le date di pubblicazione ed esecutività della deliberazione n. 10 del 19/1/1999, di accettazione integrale delle prescrizioni, apposte dalla regione, alla variante integrale dalla stessa approvata, per concludere che il ricorso, notificato il 2/9/1999, risulterebbe tardivo rispetto al termine decadenziale di proposizione dell’impugnativa, spirato il 18/5/1999.

L’eccezione, ad avviso del Collegio, non è fondata.

Come evidenziato nella memoria del 30/11/2000 dal difensore della ricorrente, la sentenza della Corte Costituzionale n.179/99 ha mutato radicalmente i rapporti giuridici tra amministrazione e cittadino, tanto da imporre, al soggetto pubblico procedente, di prevedere, all’atto della reiterazione del vincolo la quantificazione dell’indennizzo riconosciuto.

La previsione di un indennizzo da quantificare contestualmente alla reiterazione del vincolo scaduto, trasforma, se non la natura stessa dell’atto, come ipotizza il legale della Sig.ra Pizzorno, quantomeno la funzione attribuita dall’ordinamento al provvedimento reiterativi del vincolo di PRG.

L’atto, infatti, ha oggi una duplice funzione: pianificatoria, per ciò che concerne l’aspetto generale di sistemazione del territorio, ma anche espropriativa, incidendo immediatamente sul diritto soggettivo del proprietario inciso, cui viene riconosciuto il contestuale diritto all’indennizzo che presuppone la notificazione espressa e personale del provvedimento.

La conseguenza della mancata comunicazione dell’atto all’interessato, comporta pertanto, la possibilità per quest’ultimo di impugnare la riproposizione del vincolo al momento della conoscenza legale dello stesso, termine rispetto al quale il ricorso risulta tempestivo.

Ciò premesso, la doglianza relativa alla illegittima reiterazione del vincolo del 1975 è fondata.

Che il vincolo a servizi sul terreno Pizzorno esistesse dal 1975, non è contestato e la circostanza viene correttamente ammessa anche dal difensore del Comune ( pag. 7 controricorso).

Altrettanto vero è che la riproposizione della strada di PRG, indicata nel vincolo originario, è stata riapprovata con gli stessi elaborati e nello stesso tracciato del 1996, e che aveva portato questo Tribunale ad annullare, con sentenza n. 393/97, il procedimento di espropriazione preordinato ai fini della realizzazione della strada in discussione, procedimento che conferma, se ve ne fosse bisogno, che il vincolo, se pur scaduto da anni, continuava ad essere considerato dal Comune di Loano, valido ed operante, anche senza una previa riapprovazione dello strumento urbanistico cui era preordinato.

L’assenza di una nuova istruttoria, rispetto al progetto del 1996, oggetto di una osservazione ( n. 66) da parte della ricorrente e poi di un annullamento da parte del Tribunale, conferma altresì l’esistenza del vizio dedotto sub A 5 del ricorso introduttivo, che lamenta l’eccesso di potere per carenza istruttoria e difetto di motivazione.

L’Amministrazione, avrebbe dovuto motivare diffusamente sugli interessi coinvolti nel procedimento, proprio in virtù del pregresso annullamento giurisdizionale, tenuto conto dell’effetto caducante della pronuncia sugli atti del procedimento espropriativi ( TAR Campania Na 16/6/2000 n. 2191).

L’unica motivazione rinvenibile è, invece, costituita dalla reiezione alla osservazione presentata dalla Sig,ra Pizzorno, in occasione della adozione della variante integrale.

Il rigetto dell’osservazione, con formula stereotipata e generica, afferma che " la proposta avanzata, ( stralcio del tratto di viabilità in progetto ed inserimento di una nuova strada già prevista dal PRG vigente) oltre che tecnicamente di difficile realizzabilità e di grave impatto sul territorio, contrasta con lo schema viario ipotizzato dal Piano, stravolgendone la logica".

Ad una prima lettura non appare comprensibile come una strada già prevista nel PRG vigente possa essere di difficile realizzabilità o, peggio, produrre un grave impatto sul territorio, due aspetti che avrebbero già essere stati esclusi a monte della programmazione della strada della quale oggi si afferma la non fattibilità.

Certamente generica è invece la seconda parte della motivazione, risultando congrua la reiezione dell’osservazione sul presupposto che il suo accoglimento altererebbe lo schema viario ipotizzato, ma risultando assolutamente non specificate le ragioni per le quali la realizzazione di una strada alternativa già prevista nel PRG vigente, sia in grado di "stravolgere la logica del piano (viario) in itinere".

L’assenza di un’idonea motivazione, non rinvenibile nemmeno per relationem negli atti impugnati, comporta l’illegittimità degli atti impugnati anche sotto il profilo della mancata partecipazione per la mancata comunicazione prevista dall’art. 7 della L. n. 41/90 (A4).

Come affermato dall’AP del Cds (n. 14/99) proprio in materia di espropriazione per pu, "l’art. 7 della L. 241/90 sull’avviso del procedimento, (è) espressione di un principio generale dell’ordinamento giuridico, e si applica anche in materia espropriativa …. né nell’attuale contesto normativo diretto a garantire la partecipazione, potrebbe valere a tal fine una partecipazione differita, successiva alla dichiarazione di pu e di occupazione d’urgenza".

Nel caso di specie non risulta smentita, infatti, la circostanza che l’amministrazione comunale abbia avviato e concluso il procedimento diretto alla localizzazione dell’opera e dell’approvazione del progetto di costruzione della strada senza consentire alla ricorrente di partecipare fattivamente a tale determinazione.

Dall’annullamento degli atti ad essi presupposti discende la illegittimità derivata sia del decreto di occupazione d’urgenza disposta dal Sindaco, sia dell’atto di convalida, posto in essere dal dirigente a seguito dell’accoglimento della istanza cautelare.

Tuttavia, per ciò che concerne la domanda di annullamento avverso il decreto sindacale, questa deve essere dichiarata improcedibile dal Tribunale perché l’atto risulta "convalidato" dal successivo provvedimento dirigenziale, sulla cui legittimità il Collegio non ritiene di doversi in questa sede pronunciare, risultando l’atto travolto dall’annullamento degli atti ad esso preordinati.

In conclusione vanno annullati tutti gli atti e provvedimenti inerenti alla procedura espropriativo e di occupazione d’urgenza emessi dal comune di Loano ed in epigrafe indicati.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Liguria Sezione Prima, pronunciando in via definitiva, dichiara improcedibile il ricorso, limitatamente all’impugnativa del decreto Sindacale 17/8/1999;

accoglie il ricorso per la restante parte e per l’effetto annulla gli atti ivi impugnati, come specificato in motivazione.

Condanna l’Amministrazione comunale di Loano e la Società Fresia Costruzioni SRL in solido a rifondere al ricorrente le spese e gli onorari di lite, che liquida nella somma complessiva di lire 4.000.000 (quattromilioni).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Genova, nella Camera di Consiglio del 14/12/2000 con la partecipazione dei Signori:

Renato Vivenzio Presidente

Roberto Pupilella Consigliere, estensore

Stanislao Rosati Consigliere

Depositata in Segreteria il 01/02/2001.