TAR LOMBARDIA-MILANO, SEZ. II - Sentenza 23 giugno 2000 n. 4615 - Pres. LEO, Est. RUSSO - Società Generale per l'Industria della Magnesia s.p.a. (Avv.ti Vittorio e Matelda Lo Fiego) c. I.N.A.I.L. (Avv.ti Luigi Anziano e Andrea Biffi) e G. ed altri (n.c.).

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(1) Cfr. Cons. Stato, Ad. Plen., 4.2.1997, n. 5; Cons. Stato, Sez. IV, 4.7.1996, n. 820; Cons. Stato, Sez. V, 22.6.1998, n. 923; Cons. Stato, Sez. IV, 24.3.1998, n. 498.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA LOMBARDIA - MILANO

SEZIONE 2^

composto dai Magistrati:

- ADRIANO LEO Presidente

- DOMENICO GIORDANO Consigliere

- NICOLA RUSSO Referendario, relatore

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso N. LJ44/2000 R.G. proposto dalla "Società Generale per l'Industria della Magnesia s.p.a.", in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti Vittorio e Matelda Lo Fiego, ed elettivamente domiciliata presso il loro studio, in Milano, via Podgora n.13;

CONTRO

l'Istituto Nazionale per l'Assicurazione contro gli Infortuni sul Lavoro (I.N.A.I.L.), in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avv.ti Luigi Anziano e Andrea Biffi - ed elettivamente domiciliato presso lo studio di quest'ultimo in Milano - C.so di Porta Nuova n.19;

E NEI CONFRONTI DI

G. L., P. A., P. B., P. F., P. R., P. A. e P. F., n.q. di eredi del sia. P. L., non costituiti;

PER OTTENERE

l'accertamento del diritto di prendere visione di tutti gli atti e i documenti, ivi compresi quelli sanitari, relativi al procedimento per il riconoscimento della malattia professionale del sig. P. L., al fine di estrarne eventualmente copia e di intervenirvi presentando memorie scritte e documenti, anche attraverso la sospensione del predetto procedimento per un periodo tale da consentire alla ricorrente l'esercizio delle suddette facoltà.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’amministrazione intimata;

Viste le memorie presentate delle parti a sostegno delle rispettive difese;

Visti ali atti tutti della causa;

Udito alla pubblica udienza del 4.5.2000 il relatore ref. Nicola Russo ed uditi i procuratori delle parti;

Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

FATTO

Con ricorso notificato in data 30.3.2000 all'INAIL, sede di Varese e in data 31.3.2000 alla sig.ra Giordano Luigina, n.q. di erede del sig. P. L., la "Società Generale per l'Industria della Magnesia s.p.a.", premesso che:

l’I.N.A.I.L., con raccomandata del 24.12.1999, in conseguenza del fatto che gli eredi del sig. P. Luigino, avevano fatto pervenire un certificato medico relativo a denuncia di malattia professionale, che si asseriva contratta nello svolgimento di attività lavorativa alle dipendenze della ricorrente, chiedeva a quest'ultima la prescritta denuncia di malattia professionale relativa al sig. P.;

la società ricorrente provvedeva ad adempiere a quanto richiesto, inviando la prescritta documentazione con lettera del 3.1.2000;

con successiva lettera dell'1.2.2000, la società ricorrente chiedeva, adeguatamente motivando la richiesta, di intervenire nel procedimento in corso per l'eventuale riconoscimento della malattia professionale al sig. P. L., di poter prendere visione ed estrarre copia di tutti i documenti amministrativi e sanitari del procedimento medesimo, nonché di poter presentare i memorie scritte e documenti;

a tale richiesta l'INAIL, sede di Varese, rispondeva con una nota del 2.3.2000, con la quale comunicava di aver inoltrato la richiesta alla Direzione Generale per le opportune decisioni;

la lettera dell'Istituto assicuratore deve ritenersi quale atteggiamento elusivo dell'obbligo di provvedere a dare risposta entro il termine di trenta giorni prescritto dall'art.25 della L. n. 241/90, per cui deve intendersi maturato i1 silenzio-rifiuto ai sensi del comma 4 del predetto art. 25;

tanto premesso, la società ricorrente ha impugnato tale silenzio-diniego serbato dall'INAIL sulla sua richiesta di "accesso partecipativo e documentale" al procedimento per il riconoscimento della malattia professionale al sig. P., deducendo di avere un interesse meritevole di tutela all'accesso e alla partecipazione, derivante dalle conseguenze lesive che potrebbero scaturire nei confronti della propria sfera giuridica dall'esito del predetto procedimento (quali: richiesta di risarcimento dei danni non coperti dall'indennizzo dell'INAIL; aumento per la società datrice del tasso di premio, in quanto correlato all'andamento degli infortuni e delle malattie professionali; instaurazione di un procedimento penale a carico degli organi amministrativi e di gestione per il reato di lesione colposa, con eventuale regresso da parte dell'INAIL di quanto corrisposto al dipendente; lesione dell'immagine imprenditoriale della società, che potrebbe essere classificata tra quelle che non adottano adeguate misure per tutelare l'integrità psicofisica dei propri dipendenti; richiesta di risarcimento danni da parte del dipendente, nel caso di rigetto della domanda di indennizzo della malattia professionale) e che non ricorrerebbe alcuna ipotesi di esclusione del diritto di accesso ai sensi dell'art.24, comma 2, L. n.241/90 e del DPR 27.6.1992 n.352, che vi ha dato attuazione, o dei regolamenti di attuazione dell'INAIL, pubblicati in G.U. 14.5.1992 e in GU. 29.9.1994, che disciplinano l'accesso ai procedimenti amministrativi dell'Istituto per quanto riguardo gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali disciplinati dal DPR n.1124/65, tra i quali, appunto,

rientra quello in esame, relativo alla richiesta del sig. P. di veder riconosciuta una malattia professionale.

In particolare, deduce la ricorrente che il diritto alla riservatezza, anche per quanto riguarda la documentazione sanitaria, debba recedere di fronte al diritto di accesso tutte le volte in cui, come nella specie, la visione e la copia della documentazione sanitaria serva per la tutela di interessi giuridici di terzi, per cui, ove, come nel caso in esame, l'Istituto non specifichi che si versi in una delle ipotesi di limitazione di cui all'art.19 del regolamento del 1994, il diritto all'accesso riprenderebbe la sua vis espansiva piena, non potendo essere ostacolato.

Né, ad avviso della ricorrente, potrebbe invocarsi l'art. 1 del regolamento INAIL del 1994, che prevede che quando il diritto di accesso concerna informazioni di carattere sanitario, queste non possano essere comunicate che alla persona fisica interessata o al medico da quest'ultima designato, in quanto la società ricorrente è dell'avviso che esso non possa essere interpretato come una previsione generale che impedisca sempre e comunque al datore di lavoro di accedere alla documentazione sanitaria e, comunque, tale regolamento, ove si interpreti nel senso che l'interesse alla riservatezza prevalga in tali casi su quello all'accesso, sarebbe illegittimo e, in quanto, tale suscettibile di disapplicazione.

Tale norma (art.4 cit.), poi, costituirebbe un "maldestro" tentativo di trasposizione della norma di cui all'att.22, comma 2, della legge sulla cd. privacy (L. n.675/96), che prevede che i dati personali idonei a rivelare lo stato di salute possono essere resi noti all'interessato o ai

soggetti di cui al comma 1 ter solo per il tramite di un medico designato dall'interessato o dal titolare.

Per quanto riguarda la citata legge sulla privacy, che agli artt.22 e 23 ha dettato una severa disciplina del trattamento e comunicazione a terzi dei dati sensibili, tra cui i dati personali idonei a rivelare lo stato di salute di un soggetto, ritiene la società ricorrente che essa sia stata superata dal ius superveniens costituito dal 17.Lgs. 11.5.1999 n.135. riguardante il trattamento dei dati sensibili da parte di soggetti pubblici, che, letto in combinato disposto con la legge n.626/94, che pone precisi obblighi a carico del datore di lavoro per la migliore tutela della sicurezza e della salute dei lavoratori, consentirebbe di

i visionare anche i documenti recanti dati sensibili quando vi sia la motivata esigenza di far valere i propri diritti in sede giudiziaria, come del resto riconosciuto dal comunicato n.37 del 1999 del Garante per la protezione dei dati personali. Conclude la società ricorrente, precisando che la sua richiesta riguarda sia l'accesso cd. procedimentale, previsto dagli artt.7/10 L. n.241/90, sia l'accesso cd. documentale, disciplinato dagli artt.22 e 24 della medesima legge e che l'art. 25 tutelerebbe entrambi, essendo essi attinenti alla trasparenza dell'attività amministrativa, per cui, data, sotto questo profilo, l'unicità del diritto di accesso, esso ben potrebbe essere tutelato sia mediante l'ordine di esibizione dei documenti che mediante l'ordine di ingresso partecipativo nel procedimento e di sospensione dei procedimento fino a che non sia soddisfatta la pretesa (di esaminare gli atti, estrarne copia e produrre memorie scritte e documenti, che l'Amministrazione avrà l'obbligo di valutare).

Si è costituito l'INAIL, tramite deposito di memoria e documenti, eccependo, con articolate controdeduzioni, l'infondatezza delle domande avversarie, chiedendone l'integrale rigetto.

Alla camera di consiglio del 4.5.2000 parte resistente ha depositato le delibere nn. 5 e 6 del 13.1.2000, del Consiglio di Amministrazione dell'Istituto, con le quali, rispettivamente, sono stati approvati i nuoci regolamenti sul diritto di accesso agli atti amministrativi e di attuazione della legge n.675/96 in materia di dati personali, nonché il testo di tali regolamenti;

la causa, quindi, è stata trattenuta in decisione.

L'esercizio del diritto di accesso può confliggere con il diritto alla riservatezza di terze persone coinvolte direttamente o indirettamente dall'attività amministrativa.

A tale proposito, la giurisprudenza, sulla scia dell'orientamento dell'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (cfr. Ad. Plen., 4.2.1997, n.5), ha adottato un criterio di bilanciamento degli opposti interessi, ritenendo prevalente il diritto di accesso su quello alla riservatezza tutte le volte in cui siano in gioco interessi giuridicamente rilevanti per la cui difesa sia necessario conoscere l'attività amministrativa (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 4.7.1996, n.820; Cons. Stato, Sez. V, 22.6.1998, n.923; Cons. Stato, Sez. IV, 24.3.1998, n. 498), e consentendo a volte la sola visione degli atti e non anche l'estrazione di copie (cfr. Cons. Stato, Ad. Plen. sent. n.5 del 1997 cit.).

In materia di privacy, tuttavia, la legge 31.12.1996, n.675 non detta alcuna norma di coordinamento tra le due discipline, limitandosi, all'art.43, a disporre che restano ferme le disposizioni in materia di accesso, lasciando in tal modo all'interprete il compito di delimitare di volta in volta i rispettivi confini.

Ciò ha indotto in un primo tempo la giurisprudenza a ritenere che il diritto di accesso sia prevalente ove si tratti di tutelare interessi giuridici del richiedente, e a cercare la conciliazione delle due esigenze coll'ammettere l'accesso, ma con modalità ed accorgimenti tali da non frustrare l'esigenza di riservatezza.

Successivamente, però, si è presa consapevolezza del fatto che la legge n.675/96 è destinata ad imprimere un nuovo assetto alla materia, attraverso la previsione, di cui all'art. 22, relativa ai cd. dati sensibili, ossia ai dati inerenti ai valori più intimi della persona umana, come tali costituenti un patrimonio riservato destinato a prevalere sulle istanze di accesso e sul principio di pubblicità.

Invero, nel nuovo assetto normativo di cui alla legge citata i dati sensibili, suscettibili di trattamento solo con il consenso dell'interessato e l'autorizzazione del Garante, sono ab imis sottratti all'accesso.

Ai fini dell'accesso, pertanto, si è precisato che la comunicazione a terzi debba avvenire nel rispetto dell'art.22, comma 3, della stessa legge n. 675/96, secondo il quale possono essere trattati "dati sensibili" solo se ciò sia autorizzato da un'espressa disposizione di legge, e dell'art.27, comma 5, secondo cui "la comunicazione e la diffusione di dati personali ... sono ammesse solo se previste da norme di legge o regolamento ...".

La giurisprudenza ha, quindi, ritenuto che dopo l'entrata in vigore della legge n.675/96, la richiesta di accesso relativa a dati sensibili, anche per esigenze di difesa, prevale sulla riservatezza solo se espressamente una disposizione di legge consenta la comunicazione a privati di tali dati (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 26.1.1999, n.59).

Di recente, si è, poi, affermato, che, dopo l'entrata in vigore della legge n.675/96, l'accesso a documenti contenenti dati personali sensibili - individuati dall'art.22, comma 1, di tale legge e tra i quali, per quello che qui interessa, vi sono quelli idonei a rivelare lo stato di salute - può avvenire (oltre che con il consenso del terzo e l'autorizzazione del Garante) solo se previsto esplicitamente da una norma di legge, mentre, per quanto riguarda i dati non sensibili, la riconosciuta prevalenza del diritto di accesso sull'esigenza di riservatezza dei terzi per esigenze difensive non ha subito deroghe dalla legge citata (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 10.2.2000, n.737).

In buona sostanza, il bilanciamento tra le opposte esigenze, in materia di dati sensibili, viene risolto con la sistematica prevalenza del diritto alla riservatezza sul diritto di accesso.

La giurisprudenza ha, pertanto, ritenuto, con riguardo ad un caso simile a quello di specie, che il datore di lavoro non ha diritto ad esercitare l'accesso in ordine alla documentazione clinica del lavoratore concernente accertamenti ordinari dall'INAM (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 22.5.1998, n.802, che, in accoglimento dell'appello proposto dall'INAIL, ha ritenuto prevalente l'interesse alla riservatezza del prestatore di lavoro su quello economico del datore di lavoro; cfr. anche, in senso conf., Cons. Stato, Sez. VI, 15.4,1996. n.563; Cons. Stato, Sez. VI, 5.1.1995, n.12).

Occorre, tuttavia, richiamare, come segnalato dalla società ricorrente, il recente decreto legislativo 11.7.1999 n.135, in quanto esso è intervenuto nella tematica de qua, definendo i principi generali in base ai quali i soggetti pubblici sono autorizzati a trattare dati sensibili o attinenti a particolari provvedimenti giudiziari ed individuando alcune particolari finalità di interesse pubblico, per il cui perseguimento è consentito detto trattamento, nonché le operazioni eseguibili ed i tipi di dati che possono essere trattati.

Letta normativa, all'art.16 lett. c) ha espressamente previsto che l'attività di accesso, svolta in conformità alla legge n.241 ed alle norme di attuazione, è di rilevante interesse pubblico ai sensi dell'art. 22 della legge n.675/96.

Ne deriva, in linea di principio, la legittimità dell'accesso anche a dati sensibili, spettando all'Amministrazione, in sede regolamentare, in base alla nuova formulazione dell'art.22, comuni 3 bis e 4, specificare quali dati sensibili sono suscettibili di trattamento mediante l'accesso.

A tale proposito, vengono, dunque, in rilievo i regolamenti relativi al diritto di accesso agli atti amministrativi e di attuazione della legge n. 675/96, approvati dal consiglio di amministrazione dell'INAIL con delibere nn.5 e 6 del 13.1.2000, depositati in giudizio dalla difesa di parte resistente nella camera di consiglio fissata per la discussione del ricorso in esame.

Per quanto riguarda il regolamento sul diritto di accesso (approvato con delibera n.5 del ?000), esso, al comma 2 dell'art.14 ("Disciplina dei casi di esclusione"), stabilisce che sono sottratti all'accesso, "nei limiti di quanto disposto dal successivo art.15", i documenti e le informazioni riguardanti, in particolare, "b) la vita privata o la riservatezza di persone fisiche ... con particolare riferimento agli interessi ... sanitari ... , e al comma 4, che, con particolare riferimento a tali interessi, sono sottratti all'accesso "d) accertamenti medico-legali e documentazione sanitaria", "e) documenti relativi alla salute delle persone ..." e "m) ogni documento, notizia o informazione relativa a dati classificabili come sensibili ai sensi della legge 31 dicembre 1996, n.675" (comma 4).

L'art. 15 di tale regolamento, poi, richiamato dall'art.14 cit., disciplina la "Richiesta di accesso finalizzata alla tutela di situazioni giuridicamente rilevanti" e prevede un particolare (sub)procedimento per il caso in cui, come quello in esame, la richiesta di accesso abbia ad oggetto documenti amministrativi contenenti dati personali relativi a soggetti terzi, esclusi dal diritto di accesso si sensi dell'art. 14 lett. b) (quelli, ad es., con riferimento al caso di specie, che si riferiscano agli interessi sanitari) e sia, però, finalizzata alla tutela di situazioni giuridicamente rilevanti.

In particolare, è previsto che in tali casi il responsabile del procedimento dia immediato avviso all'interessato della richiesta di accesso mediante lettera raccomandata con avviso di ricevimento (o altro mezzo idoneo ad accertarne l'avvenuta ricezione), con invito ad intervenire nel relativo procedimento entro 15 giorni dal ricevimento, presentando osservazioni scritte (in ordine agli effetti pregiudizievoli dell'eventuale accoglimento della richiesta sul proprio diritto alla riservatezza) e che, trascorso inutilmente tale termine il responsabile del procedimento si pronunci sulla richiesta di accesso entro i 15 giorni successivi (art. 13, commi 3 e 4).

Nel caso, invece, in cui l'interessato intervenga nel procedimento, il responsabile del procedimento dovrà comunicare al soggetto che ha presentato la richiesta di accesso i motivi addotti dall'interessato a sostegno del diniego, invitandolo a presentare le proprie controdeduzioni nel termine di 10 giorni dal ricevimento; in tal caso la decisione sulla richiesta di accesso sarà adottata entro 15 giorni dalla scadenza del termine assegnato per le controdeduzioni (art. 15, commi 28/07).

In ogni caso di accoglimento della richiesta di accesso al richiedente sarà garantita "la sola visione dei documenti strettamente necessari alla tutela delle situazioni giuridiche indicate" (art. 15, comma 6, ult. parte).

Per quanto riguarda il regolamento INAIL di attuazione della L. n.675/96 in materia di tutela dei dati personali (approvato con delibera n.6 del 13.1.2000), esso, all'art.16 ("Trattamento di dati inerenti alla salute"), prevede che i dati idonei a rivelare lo stato di salute trattati per le finalità istituzionali di cui all'art. 1 del regolamento sono soggetti alla disciplina prevista dal precedente art. 15 ("Trattamento di dati particolari), che. a sua volta, stabilisce che il trattamento dei dati sensibili è svolto nei limiti delle disposizioni previste dal D.Lgs. 11.5.1999, n.135 e dagli artt.22, comma 3 e 24 della 1e2ge come successivamente modificata e integrata, che, appunto, rinviano alla disciplina regolamentare.

Da quanto finora detto, consegue, dunque, che, in base al D.Lgs. n.135/99 e ai citati regolamenti emanati dall'INAIL è ora possibile l'accesso anche ai dati sensibili inerenti alla salute, quando, come nel caso di specie, si tratti di tutelare situazioni giuridicamente rilevanti del richiedente. Tuttavia, a tal fine occorre che l'Amministrazione segua il particolare (sub)procedimento descritto dall'art.15 del regolamento INAIL approvato con delibera n.5 del 131.2000 (avviso all'interessato);

l'eventuale presentazione, da parte di costui - o di costoro, ove siano più di uno - di osservazioni scritte; eventuali controdeduzioni del soggetto che ha presentato la richiesta di accesso; decisione, che, se di accoglimento, è limitata alla sola visione dei documenti strettamente necessari alla tutela delle situazioni giuridiche indicate dal richiedente).

Nei limiti di quanto ora detto, ad avviso del Collegio, il ricorso in esame può, dunque, trovare accoglimento, con conseguente ordine all'INAIL, sede di Varese, di porre in essere, nei modi e nei termini ivi previsti, gli adempimenti procedimentali prescritti dall'art. 15 del regolamento approvato dal consiglio di amministrazione con delibera n.5 del 13.1.2000.

Sussistono, tuttavia, giusti motivi per compensare interamente fra le parti le spese di lite.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Lombardia, Sezione 2°, definitivamente pronunciando sul ricorso n.1344/2000, in epigrafe meglio specificato, lo accoglie parzialmente e, per l'effetto, ordina all'INAIL, sede di Varese, di porre in essere gli adempimenti procedimentali descritti in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Milano, nella camera di consiglio del 4-5-2000.

IL PRESIDENTE

IL GIUDICE ESTENSORE

Depositata il 23 giugno 2000.