n. 5-2001 - © copyright.

TAR LOMBARDIA-BRESCIA - Sentenza 3 aprile 2001 n. 153 - Pres. Mariuzzo, Est. Cacace - Rolo Banca 1423 S.p.A. (Avv.to Graziosi) c. Comune di Mantova (Avv.ti Bergamaschi, Binelli e Giannone) e Banca Agricola Mantovana S.p.A. (Avv.ti A. ed R. Gianoli).

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(1) Cfr. T.A.R. Friuli Venezia Giulia, sent. 17 dicembre 1998 n. 1555 e T.A.R. Lombardia-Brescia, sent. 9 ottobre 1999 n. 837.

Con ricorso tempestivamente notificato e depositato, la Rolo Banca 1473 S.p.A. impugna gli atti della procedura concorsuale relativa all'affidamento - per il quinquennio 2001-2006 - del servizio di tesoreria del Comune di Mantova, sfociata nell'aggiudicazione alla Banca Agricola Mantovana.

Questi gli antefatti:

il Consiglio comunale, con deliberazione n. 127 in data 28 settembre 2000, approvava la convenzione per il servizio di tesoreria per il periodo 1 gennaio 2001 – 31 dicembre 2005;

il relativo bando di gara veniva pubblicato nella G.U. – foglio inserzioni n. 244 del 18 ottobre 2000 e nel B.U.R.L. – serie inserzioni – n. 42 del 18 ottobre 2000;

con lettera prot. n. 14389/2000 in data 13 novembre 2000, il Presidente della Commissione provvedeva a diramare l'invito a partecipare al confronto concorrenziale (consistente in una procedura ristretta – licitazione privata, da effettuarsi ai sensi del D. Lgs. n. 157/95), evidenziando i seguenti criteri di aggiudicazione:

"Il servizio viene aggiudicato mediante procedura ristretta accelerata/licitazione privata da esperirsi ai sensi del D. Lgs. n. 157/’95, come modificato dal D. Lgs. 65/2000, e con il criterio di cui all’art. 23, comma 1, lett. b) (offerta economicamente più vantaggiosa) … le offerte vengono esaminate tenendo conto di aspetti tecnico/qualitativi (complessivamente 70% del punteggio totale) e di parametri economici (complessivamente 30%). A) Valutazioni tecnico/qualitative. La valutazione avviene attribuendo un punteggio di merito ad ogni proposta prendendo in considerazione i parametri di seguito elencati. A.1 – Organizzazione del servizio … A.2 – Condizioni applicate sulle operazioni bancarie … A.3 – Esperienze acquisite … A.4 – Migliorie … B) Valutazioni economiche. Vengono valutati i seguenti parametri: a) tasso di interesse sulle giacenze di cassa detenibili presso il Tesoriere in quanto ricorrono gli estremi di esonero dal circuito della Tesoreria unica … b) tasso di interesse sull’eventuale utilizzo dell’anticipazione ordinaria di tesoreria … c) ammontare del compenso annuo forfettario richiesto per il servizio, al netto degli oneri fiscali eventualmente gravanti sullo stesso … C) Valutazioni finali. L’aggiudicazione è a favore dell’Istituto di credito la cui proposta complessiva (valutazioni tecnico/qualitative e valutazioni economiche) ha raggiunto il punteggio più alto";

le offerte presentate venivano esaminate da apposita Commissione, i cui lavori, come riassunti nei verbali di gara relativi, si concludevano con l’aggiudicazione del servizio in favore di Banca Agricola Mantovana S.p.A., avendo la stessa ottenuto il punteggio maggiore (77.63);

con determinazione n. 491 in data 19 dicembre 2000 del Dirigente del Settore Contabilità Economato del Comune di Mantova la gestione del servizio "de quo" veniva affidata alla Banca Agricola Mantovana S.p.A., in conformità alle risultanze della procedura concorsuale.

In esito alla gara, la Rolo Banca 1473 S.p.A. risultava, nelle valutazioni finali della Commissione, così come riportate nel quadro riassuntivo di cui al verbale n. 5, seconda classificata, con un punteggio complessivo pari a 69.82.

Il gravame, con il quale la Rolo Banca contesta i risultati della gara, risulta affidato ai seguenti motivi di doglianza:

I - Violazione dei principi generali relativi al criterio di affidamento di contratti pubblici all’offerta economicamente più vantaggiosa. Eccesso di potere per contraddittorietà, illogicità manifesta e "schiacciamento" del parametro economico: viene evidenziato che "il peso del parametro economico è stato pressoché completamente azzerato, e l’aggiudicazione è conseguita dal solo aspetto tecnico/qualitativo" (pag. 5 ric.); ciò non solo in conseguenza della "previsione del bando – che dava 70/100 p. all’aspetto tecnico/qualitativo contro soli 30/100 p. al valore economico", ma anche a séguito della "aberrante previsione (posta dalla Commissione Giudicatrice in sede di specificazione dei criteri) di dare ben 22 punti al compenso richiesto dal Tesoriere per il servizio e solo 8 (otto su cento) ai tassi creditore e debitore, del servizio di tesoreria" (ibidem);

II – Violazione del principio di continuità della gara;

III – Eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà nella valutazione dei parametri tecnico/qualitativi. Eccesso di potere per difetto di motivazione;

IV – Violazione dei principi generali in materia di imparzialità della azione amministrativa. Violazione della par condicio;

V – Violazione dell’art. 17 della L. n. 68/1999.

Formula altresì la ricorrente, nelle conclusioni del ricorso, la richiesta che il Tribunale "voglia … accertare e dichiarare il diritto al risarcimento del danno conseguente all’illegittimo esito della gara e provvedere alla liquidazione del danno o in forma specifica o per equivalente monetario".

Con motivi aggiunti, notificati in data 11 gennaio 2001 e tempestivamente depositati, la Rolo Banca ha:

specificato, con le doglianze rubricate sub II e III, i motivi sub I e III del ricorso, lamentando, in particolare (pag. 6), come nulla abbia detto la Commissione "sul motivo per cui ha attribuito un così iperbolico punteggio, al compenso annuo forfettario richiesto per il servizio", nonché "lo snaturamento del sistema dell’offerta economicamente più vantaggiosa a favore di un meccanismo di selezione esclusivamente qualitativo" (pag. 10);

dedotto i seguenti ulteriori motivi di doglianza:

I/agg. – Violazione dei principi generali in materia di terzietà del seggio di gara (eccesso di potere per violazione della regola di buon andamento);

IV/agg. – Eccesso di potere per violazione del principio di indipendenza, serenità e par condicio nella formulazione delle valutazioni.

Con ulteriori motivi aggiunti, notificati in data 23 gennaio 2001 ed in términi depositati, sostiene la ricorrente, ad ulteriore integrazione del primo motivo dell’originario ricorso, che la stessa previsione di gara, consistente nella attribuzione di 30 punti su 100 al parametro economico, sia illegittima: "con l’assegnazione di tale punteggio si mortifica già in partenza il contenuto economico della gara (quel contenuto economico, oggetto, poi, del sostanziale azzeramento di cui si è detto)" (pag. 2).

Si sono costituite in giudizio l’Amministrazione appaltante e la controinteressata.

Il Comune di Mantova, dopo aver eccepito, in sede di costituzione in giudizio, un vizio nella notifica del ricorso, ha puntualmente replicato alle censure avversarie con memoria del 27 dicembre 2000, ivi preliminarmente eccependo la irricevibilità dl ricorso con riguardo alla impugnazione del bando di gara: "le censure volte a rilevare come non vi sarebbe sufficiente equilibrio tra gli aspetti tecnico qualitativi dell’offerta (a cui sarebbero stati attribuiti 70 punti) e quelli economici (a cui sarebbero stati attribuiti 30 punti), costituivano chiaramente un vizio che seppure insussistente era immediatamente percepibile dalla ricorrente, la quale aveva quindi l’onere di impugnare immediatamente il bando" (pag. 3 I mem.).

Quanto, in particolare, al primo motivo del ricorso avversario, controdeduce, poi, la difesa dell’Amministrazione:

"nulla assicura che tutti gli offerenti siano disponibili ad una gestione gratuita. Né si può affermare che realmente la gestione gratuita sia ormai un dato scontato nel panorama degli attuali rapporti tra enti pubblici e tesorieri" (pag. 4 I mem.);

"la necessità di valutare anche il parametro compenso per il servizio era ineludibile per la commissione aggiudicatrice che aveva l’obbligo di procedere alla scelta dell’affidatario sulla base dei criteri posti dal bando" (ibidem);

nell’attribuire ventidue punti alla voce "compenso per il servizio", la commissione giudicatrice non ha "fatto altro che esercitare quella che viene dall’unanime giurisprudenza definita la propria ampia discrezionalità di specificare, tra l’altro, i criteri stabiliti dal bando di gara" (pag. 5 I mem.), esprimendo scelte "affatto illogiche", da un lato essendo "ben possibile … che una partecipante si impegnasse ad offrire un servizio qualitativamente di grande rilevanza, ma ad un costo notevole per il comune" (pagg. 6 – 7 I mem.), dall’altro non avendo certo "i tassi attivi e passivi riconosciuti dal tesoriere … particolare rilevanza" (pag. 7 I mem.);

in ogni caso, "a tutto voler concedere ed anche considerando illogico l’operato della commissione, la valutazione degli aspetti economici delle offerte avrebbe dovuto essere condotta in modo in cui comunque A.t.i. Rolo Banca non sarebbe risultata vincitrice … [ dovendo ] ritenersi che la lettera del bando imponesse di considerare in modo paritario gli anzidetti criteri del parametro economico … in sostanza … l’esito della gara non muterebbe affatto" (pagg. 8 – 9 I mem.).

Con una seconda memoria difensiva, il Comune di Mantova ha poi replicato alle deduzioni svolte dalla ricorrente con i motivi aggiunti, ribadendo, quanto ai profili relativi alla attribuzione del punteggio per l’offerta economica, che la misura dei tassi passivi sulle anticipazioni di tesoreria ed attivi sulle giacenze di cassa costituisce "profilo di ridotto interesse per il Comune" ed "è pertanto assolutamente logico e comprensibile che tali voci dell’offerta siano state considerate di relativa importanza da parte della commissione giudicatrice" (pag. 2 II mem.).

Quanto, poi, alla presunta carenza di motivazione della "decisione di attribuire al corrispettivo per il servizio il punteggio di 22 su 30 complessivi destinati a valutare l’offerta economica delle concorrenti", vi si nota come "mentre nell’applicazione dei criteri economici l’evidenza dei numeri poteva confortare la decisione della commissione, nella fase di apprezzamento delle offerte nell’aspetto tecnico, ciò non era possibile" (pag. 7 II mem.).

Per parte sua, la controinteressata, dopo la costituzione in giudizio, ha depositato una prima memoria difensiva, confutando tutte le censure dalla ricorrente formulate con il ricorso introduttivo e con i motivi aggiunti.

In relazione, in particolare, alle doglianze formulate con il primo motivo di gravame (reiterate e specificate con il primo ed il terzo dei motivi aggiunti notificati l’11 gennaio e con il motivo aggiunto notificato il 23 gennaio), la difesa della banca risultata aggiudicataria eccepisce la inammissibilità di quelle relative ai contenuti del bando di gara, "in quanto il ricorso che lo impugna è stato notificato il 20.12.2000; vale a dire oltre 60 giorni dopo la sua pubblicazione sulla G.U. avvenuta … in data 18.10.2000" (pag. 12 I mem.).

Le censure, invece, relative alla suddivisione fra i vari parametri del punteggio complessivo previsto dal bando sarebbero, per un verso, inammissibili per difetto di interesse ("per la considerazione che, anche valutando in modo paritario i criteri del profilo economico … B.A.M. avrebbe conseguito punti 72,12 e Rolo Banca punti 69,55": pag. 17 I mem.) e, per altro verso, "comunque infondate in quanto è principio consolidato in giurisprudenza che in una gara di appalto di un pubblico servizio, in mancanza di una puntuale predeterminazione, il criterio da osservare per l’attribuzione del punteggio fra il minimo e il massimo stabiliti dal bando costituisce espressione di un apprezzamento discrezionale della Commissione sindacabile in sede di legittimità soltanto per manifesta illogicità" (pagg. 17 - 18 I mem.).

Le parametrazioni in proposito eseguite dalla Commissione seguirebbero, poi, i canoni della logica, essendo "rispondente al principio del buon andamento fissare nelle gare per l’affidamento del servizio di tesoreria punteggi e parametri che … assicurino il massimo contenimento delle spese per il servizio (non essendo affatto scontato che lo stesso venga offerto gratuitamente) ed attribuiscano punteggi contenutissimi ai tassi d’interesse … l’architettura del ricorso secondo cui i tassi attivi e passivi offerti dall’aspirante tesoriere dovrebbero avere una valutazione preponderante nella gara è quindi errata e disancorata dalle connotazioni che oggi ha il servizio di tesoreria di gran parte dei Comuni" (pagg. 10 – 11 I mem.).

Nella Camera di Consiglio del 9 febbraio 2001, la Sezione riteneva il ricorso, "prima facie", "ammissibile e fondato, con particolare riguardo al primo motivo di gravame" e, ravvisata la sussistenza del pregiudizio grave ed irreparabile di cui al comma 3 dell’art. 23-bis della legge n. 1034 del 1971, ma non dei requisiti di estrema gravità ed urgenza di cui al comma 5 dello stesso articolo, respingeva la domanda incidentale di sospensione dei provvedimenti impugnati, fissando la discussione nel mérito della causa per l’udienza pubblica del 16 marzo 2001.

Con una seconda memoria, depositata in vista di tale udienza, la controinteressata torna su "alcuni dei problemi sul tappeto", ribadendo che "i punteggi previsti nel bando per i profili tecnico-qualitativi e per i profili economici sono, comunque siano riguardati, legittimi e ragionevoli" (pag. 8 II mem.) ed affermando che si debba ritenere che "l'Amministrazione avendo fissato in punti 30 il profilo economico delle offerte individuandone i tre parametri senza un ordine decrescente abbia inteso imporre alla commissione di attribuire agli stessi uno stesso peso … se così è la Commissione sarebbe incorsa in errore essendosi discostata dalle indicazioni del bando ma l’esito della gara, corretto l’errore, non muterebbe in quanto B.A.M. rimarrebbe pur sempre aggiudicataria del servizio" (pagg. 9 – 10 II mem.).

Con memoria conclusiva in data 2 marzo 2001, il Comune di Mantova, nel ribadire le proprie ragioni, evidenzia "la logicità delle scelte della commissione", esistendo, afferma, "elementi idonei a provare che sia la voce interessi attivi che quella interessi passivi non potevano considerarsi di rilevante importanza e che quindi fu giusto attribuire maggior peso al compenso richiesto per lo svolgimento del servizio" (pag. 3 mem. concl.).

"Mai e poi mai", conclude l’Amministrazione resistente, la scelta di attribuire, nell’ambito della valutazione dell’offerta economica, un peso determinante al compenso potrà definirsi illogica: "posti dinanzi alla possibilità di dover sostenere un costo di qualche centinaio di milioni per l’espletamento del servizio, in caso di sottovalutazione del parametro in questione, i commissari decisero di ridurre l’importanza di voci che nell’economia del rapporto avevano rilievo ridottissimo e che comunque rappresentavano oneri suscettibili di controllo da parte del comune nel corso del rapporto"(pag. 6).

Alla pubblica udienza del 16 marzo 2001, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

La Rolo Banca 1473 S.p.A. impugna gli atti della procedura concorsuale relativa all'affidamento - per il quinquennio 2001-2005 - del servizio di tesoreria del Comune di Mantova, sfociata nell'aggiudicazione alla Banca Agricola Mantovana.

1. - Preliminarmente, deve essere disattesa la eccezione, sollevata dal resistente Comune in sede di costituzione in giudizio, relativa ai vizi della notifica, che, "è intestata dall’Assistente U.N.E.P. presso la Corte d’Appello di Brescia, ma risulta in realtà eseguita dall’Ufficiale Giudiziario presso il Tribunale di Mantova" (pag. 4 controric.).

Il Collegio è, infatti, dell’avviso che la notifica sia stata, nel caso di specie, eseguita da ufficiale giudiziario competente (quello del luogo in cui deve essere eseguita la notificazione), del quale risulta, nel contesto della relativa relata, l’appartenenza all’ufficio giudiziario di Mantova e che, dunque, non sussistano dubbi sulla esatta e corretta identificazione dell’ufficiale giudiziario, che ha proceduto alla notificazione in questione; d’altra parte, è pacifico che, quando una notificazione sia comunque materialmente avvenuta mediante rilascio di copia dell’atto a persona ed in luogo aventi un qualche riferimento con il destinatario della notificazione (il che, nella fattispecie, non è controverso), i vizi della notificazione del ricorso sono sanabili ex tunc per raggiungimento dello scopo, quando segua la costituzione del resistente (v. Cass. Civ., sez. lav., 14 dicembre 1998, n. 14068 e T.A.R. Piemonte, II, 6 giugno 1996, n. 354).

2. – Nel mérito, il ricorso risulta fondato.

Il primo motivo di impugnativa (che va trattato, per ovvie ragioni di stretta connessione logica, unitamente al secondo e terzo dei motivi aggiunti notificati l’11 gennaio 2001 ed all’unico motivo aggiunto notificato il 23 gennaio 2001) ha ad oggetto non solo il verbale di aggiudicazione della gara (nella parte in cui ha assegnato "la gran parte del punteggio economico previsto … ad un elemento dell’offerta … che era da presumersi a priori strutturalmente gratuito", in assenza "di qualsiasi motivazione sul tetto di tale punteggio": pag. 1 mot. agg. del 23 gennaio 2001), ma anche il bando di gara, nella parte in cui ha previsto "soli 30 punti su 100 al parametro economico" (pag. 2 mot. agg. cit.).

2.1 - Il Collegio ritiene, in accoglimento della eccezione in tal senso sollevata, inammissibile la estensione dell’impugnativa al bando di gara, tenuto conto che, alla data di notificazione del ricorso (ed a maggior ragione alla data di notificazione dei motivi aggiunti), era trascorso il términe decadenziale di 60 giorni per l’impugnazione del bando, dovendosi escludere che parte ricorrente possa ritenersi lesa dalla impugnata previsione solo in séguito all’ésito della gara (nel qual caso l’impugnazione del bando potrebbe utilmente essere esperita unitamente alla impugnazione dell’atto di aggiudicazione).

E’ principio pacifico in giurisprudenza, infatti, che gli atti amministrativi generali (come i bandi di concorso o di gara) possano contenere disposizioni lesive in via immediata ed autonoma e che debbano, in tal caso, essere impugnati entro i términi di cui all’art. 21 della legge n. 1034 del 1971 (cfr., tra le tante, Cons. St., V, 4 maggio 1979, n. 245; IV, 3 marzo 1981, n. 217; T.A.R. Toscana, I, 1 marzo 1994, n. 239).

Nel caso di specie, appare indubitabile (tenuto conto delle censure formulate) che la parte ricorrente doveva dolersi della previsione (come effettuata in sede di predeterminazione dei criteri di valutazione delle offerte già col bando di gara) di attribuzione, al parametro economico dell’offerta, di un coefficiente numerico troppo basso (pari al 30% della valutazione complessiva) rispetto a quello concernente gli aspetti tecnico-qualitativi dell’offerta medesima (70%), non a séguito dell’ésito sfavorevole della gara, ma direttamente ed immediatamente contro il bando, sin dalla sua conoscenza e nei términi decadenziali dalla stessa ricorrenti.

Se, infatti, secondo la stessa prospettazione della ricorrente, con una tale previsione "si mortifica già in partenza il contenuto economico della gara" (pag. 2 mot. agg. del 23 gennaio 2001), allora la dedotta lesione non deriva dalle modalità di svolgimento della gara o dalle valutazioni operate in sede di aggiudicazione, ma scaturisce in modo immediato dalle disposizioni del bando di gara, essendo queste ultime volte a garantire, con la fissazione di determinati parametri di valutazione delle offerte, un corretto rapporto prezzo-qualità del servizio; sì che, ove tale rapporto corretto, invece, non sia ritenuto da uno o più degli aspiranti aggiudicatari, le disposizioni stesse vanno tempestivamente impugnate (in via autonoma ed immediata, prima dell’aggiudicazione e comunque con esclusivo riferimento ai términi decorrenti dalla data di conoscenza delle stesse), i relativi effetti negativi concretandosi in una lesione della autonomia imprenditoriale dei soggetti partecipanti alla gara sin dalle fasi della formulazione dell’offerta e della sua presentazione.

2.2 – Passando, ora, all’esame dei profili (dei motivi di ricorso in considerazione) che investono la fase relativa alla predeterminazione, da parte della Commissione giudicatrice, dei criteri di valutazione delle offerte economiche (fase, come è noto, preliminare a quella del concreto esame delle stesse offerte e della loro valutazione e comparazione), giova premettere che l’aggiudicazione del servizio, alla luce del bando e della lettera-invito, è avvenuta mediante "procedura ristretta accelerata/licitazione privata da esperirsi ai sensi del D. Lgs. n. 157/95, come modificato dal D. Lgs. 65/2000, e con il criterio di cui all’art. 23, comma 1, lett. b)" (pag. 5 lett. inv.): a séguito, pertanto, di confronto concorrenziale di offerte tecnico-economiche, all’uopo esaminate dalla Commissione appositamente istituita.

Nella specie, dunque, è stato applicato il método dell’"offerta economicamente più vantaggiosa" per l’Amministrazione, determinata sulla base di una pluralità di elementi, secondo quanto disposto dall’art. 23, primo comma, cit.

Detto quanto sopra, va altresì ricordato che, secondo i "criteri di aggiudicazione" fissati dalla lettera di invito del 13 novembre 2000, ai fini della individuazione dell’offerta più vantaggiosa per la P.A., si doveva tener conto "di aspetti tecnico/qualitativi (complessivamente 70% del punteggio totale) e di parametri economici (complessivamente il 30%)" (pag. 6 lett. inv.).

La valutazione tecnico/qualitativa, proseguiva la detta lettera, "avviene attribuendo un punteggio di merito ad ogni proposta prendendo in considerazione i parametri di seguito elencati … A1 Organizzazione del servizio …A2 Condizioni applicate sulle operazioni bancarie … A3 Esperienze acquisite … A4 Migliorie"; mentre, ai fini delle valutazioni economiche, "vengono valutati i seguenti parametri: a) tasso di interesse sulle giacenze di cassa … b) tasso di interesse sull’eventuale utilizzo dell’anticipazione ordinaria di tesoreria … c) ammontare del compenso annuo forfettario richiesto per il servizio".

Al riguardo, la Commissione delegata all’esame delle offerte, preso atto (verbale n. 2) dei "vincoli" fissati dal bando in mérito alla attribuzione dei punteggi per la individuazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa (70% del punteggio totale per gli aspetti tecnico-qualitativi dell’offerta e 30% del punteggio totale per gli aspetti economici), deliberava:

di articolare il punteggio della valutazione tecnico-qualitativa, da attribuirsi ai parametri predeterminati dal bando, come segue:

A.1 Organizzazione del servizio: punti massimi 40;

A.2 Condizioni applicate sulle operazioni bancarie: punti massimi 15;

A.3 Esperienze acquisite: punti massimi 8;

A.4 Migliorie: punti massimi 7;

di articolare il punteggio della valutazione economica, da attribuirsi ai parametri già determinati in sede di bando, come segue:

tasso di interesse sulle giacenze di cassa: punti massimi 4;

tasso di interesse sull’eventuale utilizzo dell’anticipazione ordinaria di tesoreria: punti massimi 4;

ammontare del compenso annuo forfettario richiesto per il servizio: punti massimi 22.

Va, ancora, precisato che oggetto dell’appalto è il servizio di tesoreria comunale, regolato da convenzione approvata dal Consiglio Comunale di Mantova n. 127 in data 28 settembre 2000.

2.2.1 – Tutto ciò premesso e considerato, risulta fondata la censùra di eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà, formulata col primo motivo del ricorso e poi successivamente specificata in sede di proposizione di motivi aggiunti.

Con tale censura, in sostanza, si lamenta un irragionevole "schiacciamento" del fattore economico dell’offerta (al quale è stata attribuita, dal bando e dalla lettera di invito, una incidenza del 30 per cento sul totale dei punti, mentre al valore tecnico-qualitativo del servizio è stata assegnata una incidenza pari al 70 per cento); non, però, per effetto della veduta previsione di bando (una volta che la relativa censura è stata dichiarata inammissibile), ma per effetto della previsione, posta dalla Commissione giudicatrice in sede di specificazione dei criteri, di attribuire ben 22 punti (sui 30 complessivamente riservati al fattore economico) al compenso annuo forfettario previsto a carico del tesoriere e solo complessivi 8 punti (su 30) ai tassi creditore e debitore: sarebbe stata tale determinazione della Commissione a far venire meno la logica proporzionalità tra la valutazione tecnica e quella economica, asserendosi che fosse del tutto prevedibile che le banche partecipanti avrebbero chiesto un compenso pari a zero, che tutte, perciò, si sarebbero viste attribuito, per tale voce, il punteggio massimo di ventidue e che ne sarebbe sortito il pressoché totale azzeramento del peso del parametro economico (ridotto a soli otto punti su cento) all’interno del meccanismo di aggiudicazione.

Orbene, vero è che la gara in questione risulta esperita con un procedimento (quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa) nella sostanza assimilabile ad un vero e proprio appalto-concorso, con tutte le conseguenze in ordine ai poteri dell’Amministrazione, la quale non aggiudica il servizio al miglior offerente con esclusivo riguardo all’aspetto economico e ciò in quanto il prezzo (o, meglio, i parametri economici dell’offerta) non costituisce l’esclusivo, determinante, parametro di individuazione della ditta aggiudicataria, ma solo uno degli elementi, che concorre, insieme ad altri, a determinare quale sia l’offerta economicamente e tecnicamente più vantaggiosa per l’Amministrazione.

Vero è, ancora, come sopra si è detto, che il bando, con previsione rimasta inoppugnabile, ha attribuito un peso pari a 70/100 al fattore tecnico-qualitativo ed un peso pari a 30/100 al fattore economico.

Tuttavia, le osservazioni di cui sopra non possono consentire che il processo valutativo posto in essere dall’Amministrazione in sede di bando, con la ponderazione (30 per cento e 70 per cento) rispettivamente del fattore economico e di quello tecnico-qualitativo, possa essere posto essenzialmente nel nulla, o quanto meno stravolto, dalle valutazioni operate dalla Commissione con l’attribuzione di un peso sproporzionatamente maggiore ad un parametro economico (quello del compenso dovuto dall’Amministrazione al tesoriere) palesemente inidoneo a creare selezione tra i concorrenti.

L’eccessiva esaltazione del punteggio relativo a detto compenso (oltre il venti per cento del punteggio totale ed oltre il settanta per cento di quello riservato alla "valutazione economica") evidenzia una illogicità, nell’operato della Commissione, particolarmente palese, laddove si consideri, come il Collegio ha già avuto modo di rilevare nella sede cautelare, che:

è pur vero che non viene qui in discussione la legittimità della previsione, ai fini della valutazione della maggiore convenienza dell'offerta per l'attribuzione del servizio di tesoreria di un Ente pubblico, anche di "un compenso annuo forfettario" dovuto a titolo di corrispettivo all’assegnatario del servizio (v., sul punto, Corte dei Conti: sez. I, 25 marzo 1996, n. 13/A; sez. II, 30 aprile 1988, n. 75; Reg. Sicilia, sez. giurisd., 6 dicembre 1995, n. 4);

- comunque, la predetta determinazione della Commissione di gara, espressa in sede di enucleazione e specificazione dei criteri di massima dettati dal bando di gara e dalla lettera di invito, comporta (e, di fatto, ha comportato), in conseguenza della più che prevedibile offerta del servizio a costo zero da parte di tutti i soggetti partecipanti alla gara (costituendo dato di comune esperienza - come è stato ben evidenziato dal T.A.R. Friuli Venezia Giulia con la sentenza n. 1555 del 17 dicembre 1998 e da questo T.A.R. con la sentenza n. 837 del 9 ottobre 1999 - che attualmente il servizio di tesoreria viene gestito per lo più a titolo gratuito, e anzi addirittura in perdita dagli istituti di credito affidatari, in quanto la convenienza a gestire il servizio deriva da conseguenze indotte, quali i rapporti di clientela con i dipendenti e clienti e la promozione dell'immagine a livello cittadino) una radicale diminuzione del peso delle "valutazioni economiche" delle offerte pervenute e, così, lo sviamento dell'esito della procedura concorsuale in rapporto ai criteri di aggiudicazione predeterminati dall’Amministrazione.

In tale ipotesi una prevalenza così netta (22 punti su 30) dell’elemento "compenso" sugli altri elementi della valutazione economica (tassi attivi sulle giacenze e tassi passivi sulle anticipazioni, a ciascuno dei quali è stato attribuito il peso di 4 punti su 30) si traduce in una scelta volta a comprimere eccessivamente ed irragionevolmente l’intero profilo economico dell’offerta rispetto a quello tecnico-qualitativo ed essa non può che apparire evidentemente sfornita di ogni ragione giustificativa e di ogni limpida logicità; donde la necessità, ove l’Amministrazione l’elemento "compenso" intenda comunque prevedere ai fini dell’aggiudicazione del servizio di tesoreria, di criteri di valutazione, dai quali emerga un più ragionevole ed equilibrato apprezzamento di tale elemento, che tenga conto della effettiva situazione di mercato del rapporto enti locali/tesorieri.

Né paiono conferenti gli opposti rilievi, mossi in proposito dalle resistenti: si afferma, da un lato, che l’attribuzione di un "peso" determinante all’elemento "compenso" richiesto dal tesoriere varrebbe proprio a scoraggiare una tale richiesta di corrispettivo; dall’altro, che gli elementi ulteriori e rilevanti ai fini della aggiudicazione del servizio, considerati tra i parametri economici dell’offerta (vale a dire i tassi attivi e passivi), sarebbero di scarsissimo interesse per il Comune di Mantova e dunque a ragione si sarebbero visti attribuire ciascuno un "peso" pari a 4 su 30.

Pare, invero, al Collegio, quanto al primo rilievo, che, se il mercato del servizio in considerazione è il luogo in cui le offerte dei soggetti aspiranti concessionari si incontrano con la domanda delle Amministrazioni interessate (o, meglio, obbligate: v. art. 208 del D. lgs. 18 agosto 2000, n. 267) al servizio stesso e che se è indubitabile che, nel contesto attuale, il servizio di tesoreria si caratterizza come rapporto che non implica l'assunzione di oneri in capo all'Amministrazione, ma solo in capo al tesoriere (v. T.A.R. Lombardia, Brescia, n. 837/99, cit.), allora, quand’anche un Comune, nel regolare il rapporto col futuro tesoriere, preveda (se nel rispetto o meno del principio di efficace impiego delle risorse pubbliche non è qui dato di analizzare) anche un compenso a favore del tesoriere stesso, la Commissione di gara non potrà non tener conto, nel valutare il "peso" di tale elemento, che la realtà dei rapporti di mercato non prevede più oggi, in realtà, la corresponsione di tali compensi; né pare che i partecipanti alla gara possano in tal caso "approfittarsi" della "sprovvedutezza" di una tale Commissione (venendo così a gravare l’Amministrazione di costi spropositati per il previsto "compenso") e ciò in quanto ciascuno di essi, conoscendo il mercato e provenendo, per così dire, dal mercato, non potrà che offrire il servizio a costo zero (a meno, chiaramente, di non voler ipotizzare o prefigurare "cartelli" e pratiche similari, che possono porsi ai limiti della stessa turbativa d’asta e che, ove si realizzino, sono accertabili e sanzionabili nelle pertinenti sedi).

Il corrispettivo previsto in favore del tesoriere di un comune non può dunque che configurarsi, oggi, come elemento di ridotta importanza nell’ambito dei parametri, come indicati dal Comune di Mantova in sede di bando di gara, rilevanti in sede di offerta economica finalizzata all’affidamento del servizio; e di tale ridotta importanza non sembra proprio aver tenuto conto la Commissione giudicatrice chiamata ad attribuire un "peso" a quei parametri.

Una volta, poi, che come criteri di selezione del contraente siano stati posti anche l'entità dei diversi tassi di interesse (attivo e passivo), nessuna delle osservazioni opposte dalle resistenti, ed in particolare dal Comune di Mantova, volte a "svilire" l’importanza di tali elementi, pare in alcun modo giustificare il così ridotto "peso" attribuito loro dalla Commissione (in complesso, otto punti su cento); non sono, infatti, le passate "politiche" finanziarie e gestionali dell’Amministrazione a dover costituire il criterio per la valutazione dell’importanza relativa di ciascuno di tali elementi, quanto, piuttosto, la previsione e la valutazione della possibile incidenza di tassi assai favorevoli, "strappati" in sede di gara, sulla assunzione di scelte di politica finanziaria dell’ente locale, che, ove si tenga anche conto delle dimensioni e della importanza del Comune (capoluogo di Provincia) in considerazione, appaiono oggi di grande rilievo nel quadro della autonomia finanziaria attribuita alle autonomie locali: basti pensare, per quanto riguarda la misura dei tassi di interesse attivi, alle entrate derivanti dal possibile collocamento di B.O.C. e, per quanto riguarda la misura dei tassi di interesse passivi, al prefinanziamento della realizzazione di opere pubbliche urgenti, dell’ordine, in un Comune di tal fatta, di un centinaio di miliardi per ogni esercizio finanziario.

Va soggiunto - da ultimo - che le censure all’esame non si appalesano affatto prive di interesse per la ricorrente.

Da un lato non è esatto affermare che, nel silenzio del bando e della lettera di invito, i tre parametri rilevanti per la valutazione economica (tasso attivo, tasso passivo, compenso al tesoriere) dovessero vedersi automaticamente attribuito dalla Commissione lo stesso peso (pari a 10 punti ciascuno), che effettivamente, ove così fosse, non consentirebbe comunque alla ricorrente, alla stregua delle offerte presentate dai vari partecipanti alla gara, di vedersi aggiudicata la procedura concorrenziale de qua.

Le previsioni, infatti, di cui alla lettera di invito (e, prima ancora, del bando di gara), laddove (come, appunto, si verifica nella fattispecie) non abbiano predeterminato il coefficiente di importanza relativa da attribuirsi a ciascun parametro dell’offerta e nemmeno la prevalenza di uno o più parametri rispetto agli altri (secondo una espressa indicazione di crescente o, viceversa, decrescente "peso"), devono interpretarsi nel senso ch’esse lasciano alla valutazione della Commissione, nella attribuzione di una efficacia preponderante all’un parametro piuttosto che agli altri, la più ampia discrezionalità (da esercitarsi, tuttavia, secondo i consueti, tradizionali, canoni di logicità, congruità e coerenza, che presiedono alle determinazioni discrezionali di qualsiasi organo amministrativo); ch’è, appunto, ciò che legittimamente ha ritenuto di dover fare la Commissione della gara che ne occupa, con determinazione che sarebbe da salvarsi, se non fosse per i vizii di illogicità appena sopra riscontrati.

Né, poi, a far dichiarare la carenza di interesse all’accoglimento della censura in esame, può valere la dedotta prova di resistenza, secondo la quale, anche a voler attribuire 12 punti ciascuno (anziché i 4 punti attribuiti dalla Commissione) ai parametri relativi ai tassi, la Rolo Banca comunque non risulterebbe aggiudicataria; a parte, invero, il fatto che detta prova di resistenza sembra inficiata alla base dall’idea stessa che detti due parametri debbano avere necessariamente lo stesso "peso" (ben potendosi, invece, ipotizzare valutazioni della Commissione, che la portino ad attribuire preponderanza, anche di non scarso rilievo, all’uno piuttosto che all’altro dei tassi), valga a dimostrarne l’inconsistenza il fatto che non a caso l’eccipiente ha dovuto ipotizzare, per dimostrare la validità della sua "prova", un valore, per ciascuna delle tipologie di tassi bancari in considerazione, pari a dodici; sarebbe bastato, invece, avanzare di un solo punto in tale ipotetica "prova" (attribuendo un peso di 13 punti a ciascuno dei tassi) per capovolgerne l’ésito e radicare, così, l’interesse della ricorrente.

3. - Conclusivamente, il gravame, assorbito ogni ulteriore motivo e profilo di impugnazione, deve essere accolto, nei sensi e nei limiti di cui sopra.

Quanto alla domanda di risarcimento dei danni, l’assoluta assenza di qualsiasi indicazione, nella domanda della ricorrente, circa l’entità degli stessi, nonché di qualsiasi prova (o, quanto meno, di un principio di prova) quanto alla esistenza stessa di un danno sofferto per effetto degli impugnati provvedimenti (di cui alcuna presunzione è consentita a questo Giudice), ne impongono la reiezione.

4. - Sussistono, comunque, giusti motivi per disporre, fra le parti, l'integrale compensazione delle spese di giudizio.

il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia - Sezione staccata di Brescia - definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo ACCOGLIE, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dalla Autorità Amministrativa.

Così deciso in Brescia, il 16 marzo 2001, dal Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, in Camera di Consiglio, con l'intervento dei signori:

Francesco Mariuzzo -Presidente

Sergio Conti -Consigliere

Salvatore Cacace -Referendario, relatore ed estensore.