n. 3-1999 - © copyright.
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T.A.R. PIEMONTE, SEZ. I - Sentenza 11 marzo 1999, n. 41 - Gomez de Ayala Presidente - Santoleri Estensore - Vasta Nazzareno (avv.ti Dal Piaz, Gallo) c. Comune di Sardigliano (n.c.) e Ministero dell' Interno (Avv. Distrettuale dello Stato)
Segretario comunale e provinciale - Stato giuridico - Impiegato dello Stato a servizio del Comune – Esclusione.
Segretario comunale e provinciale - Processo penale - Spese - Accollo alla P.A. - Art. 67, D.P.R. 13/5/1987 n. 268 - Applicabilità - Interpretazione.
L'insieme delle norme che disciplinano lo stato giuridico del segretario comunale vanno interpretate nel senso di escludere che il segretario comunale sia considerato un impiegato dello Stato al servizio del Comune bensì nel senso di ritenerlo un impiegato del Comune direttamente amministrato da organi dello Stato. Il segretario si trova cioè in un rapporto di impiego con l'ente locale, pur essendo il suo status sottratto alla potestà regolamentare dell'ente locale medesimo, in quanto regolato direttamente dal legislatore allo scopo di garantirne l'indipendenza.
Al segretario comunale, che è in un rapporto di impiego con l'ente locale, pur essendo il suo stato giuridico sottratto alla potestà regolamentare dell'ente locale, in quanto regolato direttamente dal legislatore per garantirne l'indipendenza, è applicabile l'art. 67 del D.P.R. 13 maggio 1987, n. 268, che garantisce al dipendente comunale che debba incolpevolmente sopportare un giudizio penale per atti o fatti direttamente connessi con l'esercizio delle funzioni e dei compiti d' ufficio, il patrocinio legale a carico dell'ente datore di lavoro. Ciò che rileva ai fini della ratio della norma non è tanto la qualificazione formale del rapporto intercorrente tra segretario comunale ed ente di appartenenza (l'essere o meno dipendente comunale in quanto assunto dal Comune a seguito di concorso), quanto piuttosto l'esistenza di un rapporto di dipendenza funzionale tra segretario ed ente che renda il segretario pienamente assimilabile agli altri dipendenti comunali.
Omissis
FATTO
Il ricorrente è Segretario Comunale presso il Comune di Sardigliano ed è stato sottoposto a procedimento penale per fatti connessi allo svolgimento delle proprie mansioni.
Con deliberazioni n. 68/94 e n. 135/94, la Giunta Comunale di Sardigliano ha assunto il patrocinio legale del Dott. Vasta nei procedimenti penali dinanzi al Tribunale di Tortona e alla Corte di Appello di Torino, in applicazione dell’art. 67 del D.P.R. 13/5/87 n. 268, integrato con D.P.R. 17/9/87 n. 494.
A seguito di un sollecito presentato dallo stesso ricorrente, il Ministero dell’Interno , con determinazione trasmessa dalla Prefettura di Alessandria con nota 9/1/95, ha ritenuto non applicabile al Segretario Comunale coinvolto in un procedimento penale per fatti connessi all’ufficio il disposto dell’art. 67 del D.P.R. n. 258/87, non essendo un dipendente del Comune.
Sulla base di detta determinazione, il Comune di Sardigliano, con il provvedimento impugnato, ha revocato le proprie delibere con le quali aveva assunto a proprio carico il patrocinio legale del ricorrente.
Avverso detto atto, ed avverso la determinazione ministeriale, il ricorrente deduce i seguenti motivi di gravame:
Secondo l’Amministrazione dell’Interno, il Segretario Comunale non potrebbe fruire dell’assunzione del patrocinio legale da parte del Comune ai sensi dell’art. 67 del D.P.R. n. 268/87, in quanto non sarebbe un dipendente comunale ma statale; nondimeno non potrebbe neppure usufruire del patrocinio dell’Avvocatura dello Stato di cui all’art. 44 del R.D. n. 1611/33, perché sarebbe destinatario di una disciplina particolare e diversa da quella propria dei comuni dipendenti statali.
Di fatto, secondo l’Amministrazione, il Segretario Comunale non avrebbe, a differenza di tutti gli altri dipendenti pubblici, statali o locali, il diritto all’assistenza legale.
Il ricorrente censura l’irrazionalità di detta interpretazione e ribadisce l’applicabilità dell’art. 67 del D.P.R. n. 268/87: detta norma riguarderebbe tutti i soggetti che svolgono le loro funzioni a favore del Comune, anche in assenza di un formale rapporto di servizio con l’Amministrazione locale.
Quanto al provvedimento del Comune di Sardigliano deduce invece che sarebbe affetto da difetto di motivazione non essendo esternate le ragioni pubbliche sottese alla revoca.
In conclusione il ricorrente insiste per l’accoglimento del ricorso.
L’Amministrazione dell’Interno si è costituita in giudizio ed ha chiesto il rigetto del ricorso per infondatezza.
Il Comune di Sardigliano non si è costituito in giudizio.
All’udienza pubblica del 25 febbraio 1999 il ricorso è trattenuto in decisione.
DIRITTO
Con il presente ricorso il Dott. Vasta ha chiesto l’annullamento del provvedimento del Comune di Sardigliano (deliberazione della G.C. n. 5/95), con il quale sono state revocate le deliberazioni n. 68/94 e n. 135/94: con detti atti l’Amministrazione aveva assunto il suo patrocinio legale nei procedimenti penali cui è stato sottoposto per fatti attinenti allo svolgimento dei doveri di ufficio (a seguito di sentenza della Corte d’Appello di Torino il ricorrente è stato poi prosciolto da ogni addebito).
Nel costituirsi in giudizio, l’Amministrazione dell’Interno ha rilevato l’infondatezza del ricorso ribadendo quanto dedotto nella determinazione impugnata (inapplicabilità della disposizione dell’art. 67 del D.P.R. n. 287/87 in quanto il segretario comunale sarebbe dipendente statale e non comunale, anche se legato al Comune da un rapporto di dipendenza funzionale).
Il ricorso è fondato.
L’Amministrazione resistente, nel chiedere il rigetto del ricorso, richiama la vecchia tesi sulla natura atipica del rapporto di lavoro che lega il Segretario con l’Amministrazione: rapporto di servizio con l’Amministrazione dell’Interno e rapporto di dipendenza funzionale con il Comune presso cui presta servizio.
Con la conseguenza di ritenere il Segretario Comunale un dipendente statale anche se del tutto peculiare.
Detta tesi è stata oggetto di riesame da parte della giurisprudenza amministrativa, che nel reinterpretare l’insieme delle norme che regolano e disciplinano lo status del segretario (anche alla luce delle nuove norme sulle autonomie locali) è addivenuta alla conclusione che il segretario comunale non può essere considerato un impiegato dello Stato al servizio del Comune, ma al contrario deve essere considerato un impiegato del Comune direttamente amministrato da organi dello Stato; egli è cioè in un rapporto di impiego con l’ente locale, pur essendo il suo status sottratto alla potestà regolamentare dell’ente locale medesimo, in quanto regolato direttamente dal legislatore allo scopo di garantirne l’indipendenza (cfr. C.d.S. Sez. V 17/10/95 n. 1435; C.G.A.R.S. 5/7/96 n. 239; ecc.).
Detta interpretazione risulta peraltro rafforzata dalla previsione contenuta nella legge sulle autonomie locali (L. n. 142/90) da cui emerge come il segretario comunale sia configurato quale soggetto che partecipa a pieno titolo, avendone l’investitura formale ed i poteri sostanziali, all’Amministrazione attiva dell’ente locale, in posizione sovraordinata ai dirigenti inseriti nei ruoli organici del Comune (cfr. C.d.S. Sez. I 10/7/91 n. 1620; T.A.R. Toscana Sez. II 12/7/95 n. 429).
Di qui il riconoscimento dell’applicabilità al segretario comunale delle norme dettate per i dipendenti degli enti locali, quali quella contenuta nell’art. 67 del D.P.R. n. 287/78 che garantisce al dipendente comunale, che debba incolpevolmente sopportare un giudizio penale per atti o fatti direttamente connessi con l’esercizio delle funzioni e dei compiti d’ufficio, il patrocinio legale a carico dell’ente datore di lavoro (T.A.R. Toscana Sez. II 12/7/95 n. 429).
Detta norma, infatti, pur essendo inserita nell’ambito della disciplina contrattuale dei dipendenti degli enti locali, risponde ad un generale principio di equità ed assolve alla funzione di tutelare congiuntamente sia gli interessi dell’ente che quelli del dipendente, che avendo svolto i propri compiti e le proprie funzioni in forza del rapporto di subordinazione che lo lega al Comune, si sia trovato suo malgrado sottoposto al procedimento penale.
Ritiene il Collegio che detta norma possa essere legittimamente applicata alla fattispecie, nonostante il richiamo testuale alla qualifica di "dipendente comunale", considerato che ciò che rileva ai fini della ratio della norma non è tanto la qualificazione formale del rapporto intercorrente tra segretario comunale ed ente di appartenenza (l’essere o meno dipendente comunale in quanto assunto dal Comune a seguito di concorso), quanto piuttosto l'esistenza di un rapporto di dipendenza funzionale tra segretario ed ente quale quello che si evince dall’art. 52 della L. n. 142/90 (il segretario comunale dipende funzionalmente dal Sindaco…. sovrintende allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti e ne coordina l’attività, cura l’attuazione dei provvedimenti, è responsabile dell’istruttoria delle deliberazioni, provvede ai relativi atti esecutivi e partecipa alle riunioni della giunta e del consiglio).
Né può costituire ostacolo all’applicazione di detta norma al caso in esame il fatto di essere contenuta nel D.P.R. di recepimento della disciplina contrattuale dei dipendenti degli enti locali: l’art. 67 del D.P.R. n. 287/78 non riguarda infatti aspetti relativi al trattamento economico o alla carriera (che nel caso dei segretari comunali sono diversamente disciplinati), ma piuttosto aspetti relativi alla funzione (o meglio alle conseguenze talvolta negative dello svolgimento delle proprie funzioni) che come già rilevato rendono il segretario comunale pienamente assimilabile agli altri dipendenti comunali.
In conclusione, per i suesposti motivi, il ricorso va accolto restando assorbito il secondo motivo di gravame, dedotto in via subordinata.
Quanto alle spese di lite, sussistono comunque giusti motivi per disporne la compensazione tra le parti.
Omissis
