TAR PUGLIA-BARI, SEZ. I - Sentenza 11 settembre 2001 n. 3477 - Pres. Ferrari, Est. Spagnoletti - Lorusso (Avv.ti Flavio Lorusso, Antonio Tanza e Nicola Di Modugno) c. Federazione Italiana Giuoco Calcio - F.I.G.C. (Avv. Gaetano Veneto), Associazione Italiana Arbitri - A.I.A. (n.c.), Comitato Olimpico Nazionale Italiano - C.O.N.I. (Avv.ti Franco Cosenza e Vittorio Russi) e Maggiani (n.c.).

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(1) Cfr. in proposito Cass., SS.UU., 9 maggio 1986, n. 3092, che ha riconosciuto la giurisdizione amministrativa in ordine a controversie relative a norme regolamentari della F.I.G.C. e dell’A.I.A. e sui loro atti applicativi (nella specie di trattava del diniego di iscrizione delle donne ai ruoli arbitrali), precisando che le une e gli altri costituiscono "…espressione di poteri pubblicistici…", in quanto esplicate da soggetti che operano quali organi del C.O.N.I.

V., per ciò che concerne la giurisprudenza amministrativa, Cons. Stato, Sez. VI, 20 dicembre 1993, n. 996, che ha affermato la giurisdizione amministrativa per i provvedimenti di carattere disciplinare e sanzionatorio che implichino la estromissione dell’associato dall’organizzazione (fattispecie relativa a radiazione di arbitro di calcio); vedi anche T.A.R. Lazio, Roma, Sez. III, 25 maggio 1989, n. 1079, con la valorizzazione del profilo dei poteri di supremazia speciale riconosciuti agli organi delle federazioni e associazioni sportive, sempre con riguardo a radiazione di arbitro di calcio; id., 8 febbraio 1988, n. 135 e 29 dicembre 1984, n. 1072) nonché in generale per provvedimenti che dispongano l’esclusione in via definitiva dalle funzioni di giudice di gara (T.A.R. Lazio, Roma, Sez. III, 23 agosto 1985, n. 1286).

Ha osservato in particolare il TAR Puglia con la sentenza in rassegna, con riguardo alla controversia affrontata, "che appare davvero arduo negare che atti e norme regolamentari che attengono ad aspetti rilevanti dell’organizzazione e gestione di un settore essenziale per l’organizzazione e lo svolgimento delle competizioni sportive agonistiche, esplicando sulle medesime una decisiva incidenza in funzione della garanzia della regolarità e correttezza delle gare - quali sono gli atti di organizzazione intesi alla selezione degli arbitri nelle diverse categorie (direttori di gara, assistenti arbitrali, osservatori arbitrali, osservatori tecnici) che saranno designati, volta a volta, per l’intera stagione sportiva a svolgere i diversi compiti concorrenti ad assicurare in ciascuna gara il rispetto delle regole di giuoco, con tutti i connessi riflessi diretti e indiretti (sul risultato della gara, sulle classifiche, sui concorsi pronostici, sull’ordine pubblico)-, non integrino profili di quella "…disciplina procedimentale…attraverso atti amministrativi emessi dai competenti organi (dell’ordinamento settoriale sportivo, la cui violazione)…concreta la lesione degli interessi legittimi dei soggetti destinatari di tali provvedimenti, la cui conoscenza è riservata al giudice amministrativo" (Cons. Stato, Sez. VI, 12 dicembre 2000, n. 6564).

a) della deliberazione adottata dal Comitato nazionale dell’Associazione Italiana Arbitri (A.I.A.) in data 23 giugno 2000 (recte: 23 giugno 2000), recante approvazione delle proposte formulate dagli organi tecnici nazionali circa la formazione dei ruoli arbitrali per la stagione sportiva 2000/2001;

b) del provvedimento del Comitato nazionale dell’A.I.A. in data 23 giugno 2000 (recte: 24 giugno 2000), adottato su proposta della Commissione arbitri per i campionati di serie C1 e C2 (C.A.N. C) ai sensi dell’art. 15 lett. b) delle norme di funzionamento degli organi tecnici, recante esclusione del ricorrente dal ruolo degli assistenti arbitrali a disposizione della C.A.N. C;

c) della graduatoria di merito stilata dalla C.A.N. C relativa agli assistenti arbitrali da promuovere alla C.A.N. per i campionati di serie A e B (C.A.N.);

d) della delibera del Presidente dell’A.I.A. in data 24 giugno 2000, conosciuta il 3 novembre 2000, recante approvazione delle proposte formulate dagli organi tecnici nazionali per la formazione dei ruoli arbitrali per la stagione sportiva 2000/2001;

e) della delibera del Presidente dell’A.I.A. in data 17 luglio 2000, conosciuta il 3 novembre 2000, di cui al comunicato ufficiale n. 2 – risultanze relazioni organi tecnici nazionali su assistenti e osservatori arbitrali del 17 luglio 2000, recante la composizione degli organici arbitrali per la stagione sportiva 2000/2001 e l’ampliamento dei posti di assistente arbitrale a disposizione della C.A.N. per la medesima stagione sportiva, a seguito dei corsi di qualificazione alla funzione di assistente arbitrale;

f) del provvedimento della C.A.N. C, di estremi sconosciuti e comunicato il 3 novembre 2000, relativo ai criteri di selezione degli assistenti arbitrali da promuovere alla C.A.N. dalla C.A.N. C nella stagione sportiva 2000/2001;

g) della nota n. 313/MM/tz del 20 novembre 2000, conosciuta il 30 novembre 2000, con la quale il commissario della C.A.N. C Mattei ha indicato le valutazioni per le quali la C.A.N. C ha ritenuto di mantenere nei ruoli arbitrali assistenti arbitrali che hanno superato il limite di età con conseguente esclusione del ricorrente;

h) della relazione di data sconosciuta, conosciuta il 30 novembre 2000, con la quale il predetto commissario ha indicato le ragioni della mancata promozione del ricorrente alla serie superiore e il numero di posti di assistente arbitrale da promuovere alla serie superiore;

- di ogni altro provvedimento o atto comunque lesivo o presupposto o consequenziale, ancorché non conosciuto

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visti i motivi aggiunti notificati il 27 novembre-5 dicembre 2000 e depositati in Segreteria il 4 dicembre 2000;

Visti i motivi aggiunti notificati il 20-25 gennaio 2001 e depositati in Segreteria il 22 gennaio 2001;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Federazione Italiana Giuoco Calcio (F.I.G.C.) e del Comitato Olimpico Nazionale Italiano (C.O.N.I.);

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Visti gli atti tutti della causa;

Relatore, alla pubblica udienza del 30 maggio 2001, il dott. Leonardo Spagnoletti e uditi gli avv.ti Nicola Di Modugno e Flavio Lorusso per il ricorrente, il prof. avv. Gaetano Veneto per la F.I.G.C. e l’avv. Antonio Farachi, in sostituzione dell’avv. Vittorio Russi, per il C.O.N.I.;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

L’avv. Flavio Lorusso è arbitro di calcio iscritto alla sezione di Bernalda (MT) dell’Associazione italiana arbitri (di seguito denominata A.I.A.), inserito dalla stagione sportiva 1995/1996 nei ruoli degli arbitri a disposizione della Commissione arbitri nazionale per i campionati di calcio di serie C1 e C2 (di seguito denominata C.A.N. C) nella categoria degli assistenti arbitrali (già guardalinee).

Con ricorso notificato il 31 luglio - 4 agosto 2000, depositato in Segreteria il 4 agosto 2000, l’avv. Lorusso ha impugnato gli atti in epigrafe meglio indicati sub a), b) e c), relativi rispettivamente:

- alla formazione dei ruoli arbitrali a disposizione della C.A.N. per la serie A e B (di seguito denominata C.A.N.) per la stagione sportiva 2000/2001, nella parte in cui egli non è stato promosso nella categoria di pertinenza (assistente arbitrale) per le serie calcistiche superiori;

- alla cessazione del ricorrente dai ruoli arbitrali a disposizione della C.A.N. C, sempre nella categoria di assistente arbitrale, con il collocamento nella posizione di arbitro "fuori quadro", per il superamento del limite di età (anni trentasette) di cui all’art. 15 lettera b) delle "norme di funzionamento degli organi tecnici" dell’A.I.A.

A sostegno del gravame, il ricorrente ha dedotto le seguenti censure:

1) Violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990 per mancata motivazione e carenza di istruttoria

Non è stato prefissato il numero di posti di assistente arbitrale per le serie calcistiche superiori e la percentuale da riservare agli assistenti avvicendati dalle serie inferiori C1 e C2, né è stata motivata la scelta di promuovere dai ruoli delle predette serie a quelle delle serie superiori soltanto sette assistenti, a fronte di dodici cessazioni, e di coprire i residui posti con arbitri già direttori di gara provenienti dalle serie C1 e C2, anziché con arbitri appartenenti alla categoria degli assistenti arbitrali.

Laconica e immotivata è la comunicazione di cessazione dai ruoli arbitrali per raggiungimento del limite d’età.

2) Eccesso di potere per travisamento, sviamento, disparità di trattamento, illogicità manifesta. Violazione e falsa applicazione di norme regolamentari, perché tanto l’art. 15 lettera b) quanto l’art. 22 delle "norme di funzionamento degli organi tecnici" dell’A.I.A. stabiliscono solo "di norma" il limite di età rispettivamente per lo svolgimento delle attività di assistente arbitrale (37 anni) e per l’inquadramento nei ruoli arbitrali delle serie superiori (38 anni); trattasi quindi di disposizioni elastiche, e se la deroga è espressamente consentita da una norma transitoria del regolamento per la sola stagione sportiva 1999/2000, nondimeno il Comitato nazionale dell’A.I.A. ha inserito nei ruoli arbitrali per la stagione 2000/2001 altri assistenti arbitrali di età superiore.

Nessun rilievo è stato poi attribuito al giudizio di merito favorevole espresso dalla C.A.N. C sul ricorrente, che ha riportato una media di voto (degli osservatori arbitrali e osservatori tecnici) pari a 8,233.

3) Violazione dell’art. 1 della legge n. 241/1990 in relazione al principio costituzionale di trasparenza e imparzialità dell’attività amministrativa ex art. 97 Cost., non essendo nota né indicata per gli assistenti arbitrali promossi ai ruoli delle serie calcistiche superiori la media conseguita e la posizione in graduatoria, onde consentire di verificare la legittimità delle dette promozioni.

Si denuncia inoltre che il ricorrente, in contrasto con la prassi, è stato designato poche volte quale assistente arbitrale n. 1 (operante in prossimità delle panchine e sotto la diretta valutazione dell’osservatore arbitrale), ciò che lo ha penalizzato in ordine alle valutazioni complessive, anche tenuto conto che la sua media finale (8,19) si discosta di poco da quella più bassa (8,21) dell’ultimo degli assistenti arbitrali promossi ai ruoli delle serie superiori.

Si deduce altresì che la graduatoria è fondata sul solo voto senza riferimento ad altri parametri valutativi che diano conto della congruenza della valutazione numerica rispetto ad un giudizio complessivo.

Con ordinanza n. 1072 del 30 agosto 2000 veniva respinta l’istanza incidentale di sospensiva proposta ai fini dell’ammissione con riserva nei ruoli arbitrali.

A seguito di ordinanze istruttorie del Consiglio di Stato nn. 4931 del 28 settembre 2000 e n. 5179 del 13 ottobre 2000 (che affermavano la giurisdizione del G.A., revocata in dubbio dal difensore della F.I.G.C. e dall’ordinanza reiettiva di questo Tribunale) e del deposito di ulteriore documentazione, il ricorrente proponeva motivi aggiunti (il Consiglio di Stato, peraltro, con ordinanza n. 300 del 12 gennaio 2001 respingeva l’istanza incidentale di sospensiva rilevando che "…non emerge ictu oculi la sussistenza dei presupposti…(e) che le questioni sollevate…potranno avere il loro adeguato esame con la sentenza che deciderà l’originario ricorso")

In particolare, con motivi aggiunti notificati il 27 novembre-5 dicembre 2000 e depositati in Segreteria il 4 dicembre 2000, il ricorrente impugnava gli atti in epigrafe meglio indicati sub d), e) ed f), deducendo le seguenti censure:

4) Carenza di potere. Violazione di norme regolamentari, poiché i verbali del Comitato nazionale dell’A.I.A. del 24 (e non 23) giugno 2000 recano la sola firma del Presidente e del Segretario e non anche degli altri componenti dell’organo collegiale.

Inoltre la predisposizione dei ruoli arbitrali rientra nella sfera di competenze del Comitato e non del Presidente, che ha peraltro ampliato ex se il numero degli assistenti arbitrali da promuovere ai ruoli delle serie superiori.

5) Eccesso di potere per carenza di presupposti, disparità di trattamento. Violazione e falsa applicazione di norme regolamentari. Contraddittorietà, perché il Presidente, in contrasto con quanto deliberato dal Comitato nazionale nel rispetto delle proporzioni numeriche di cui all’art. 22 delle norme di funzionamento degli organi tecnici dell’A.I.A. (circa la promozione ai ruoli delle serie superiori di dieci assistenti, di cui cinque assistenti arbitrali dai ruoli della serie C e tre arbitri già direttori di gara avvicendati dai medesimi ruoli), ha promosso ben cinque arbitri già direttori di gara.

6) Violazione e falsa applicazione di norme regolamentari, carenza di potere, difetto di istruttoria, perché comunque spettava al Comitato nazionale e non al Presidente di ampliare il numero degli arbitri già direttori di gara avvicendati dai ruoli delle serie C; peraltro il Comitato nazionale si era già espresso in precedente delibera sul numero degli assistenti arbitrali da promuovere ai ruoli delle serie superiori.

Si censurano altresì i criteri, resi noti solo ex post, relativi alla promozione degli assistenti arbitrali ai ruoli superiori, comunque non adottati dal competente Comitato nazionale ma dalla incompetente C.A.N. C.

Coi motivi aggiunti notificati il 20-25 gennaio 2001 e depositati in Segreteria il 22 gennaio 2001, il ricorrente ha infine impugnato gli atti in epigrafe meglio indicati sub g) e h), deducendo le seguenti censure:

7) Eccesso di potere per illogicità manifesta, travisamento di fatti e disparità di trattamento, perché sono stati confermati nei ruoli arbitrali sette assistenti che, al pari del ricorrente, avevano superato il limite di età di cui all’art. 15 lettera b) delle norme di funzionamento degli organi tecnici, collocati in posizione deteriore rispetto al Lorusso, e per i quali non è indicata la media riportata, senza che si sia considerata la norma transitoria che sia pure per la precedente stagione sportiva consentiva la deroga al detto limite d’età.

Nel giudizio si è costituita la Federazione Italiana Giuoco Calcio che con il controricorso e le deduzioni avverso i motivi aggiunti, ha dedotto, a sua volta:

a) il difetto di giurisdizione del G.A., in favore, a tutto concedere, dell’A.G.O., vertendosi in materia di valutazioni e applicazione di regole tecniche di settore inerenti all’autonomia organizzativa della federazione sportiva, rispetto alle quali non sono ipotizzabili posizioni di interesse legittimo, a fortiori in relazione alla espressa qualificazione delle federazioni sportive come associazioni con personalità giuridica di diritto privato di cui alla legge n. 241/1999 di riordino del C.O.N.I., e anche ratione temporis, essendo gli atti censurati successivi al decreto ministeriale 19 aprile 2000 che ha approvato il nuovo statuto del C.O.N.I.;

b) l’incompetenza del T.A.R. Puglia in favore del T.A.R. per il Lazio – Sede di Roma;

c) l’improcedibilità del ricorso per il mancato esperimento della procedura conciliativa prevista per i tesserati della F.I.G.C.;

d) l’inammissibilità di censure dirette avverso valutazioni di natura tecnica sottratte al sindacato di legittimità del G.A.;

e) l’inammissibilità dei motivi aggiunti perché rivolti avverso mere relazioni redatte in esecuzione degli incombenti istruttori disposti dal Consiglio di Stato;

f) l’infondatezza del ricorso sia con riferimento alla mancata promozione ai ruoli arbitrali delle serie superiori che alla cessazione dai ruoli arbitrali della serie C, stante l’obiettivo superamento del limite di età, e l’uniforme applicazione di tale criterio per tutti gli iscritti nei ruoli versanti nella medesima condizione soggettiva.

Nel giudizio si è costituito, con atto di stile, anche il Comitato Olimpico Nazionale Italiano, "…rimettendosi alle decisioni dell’Ecc.mo Tribunale Amministrativo Regionale della Puglia – Bari".

Con memoria difensiva depositata il 18 maggio 2001, il ricorrente ha replicato alle avverse eccezioni, ed insistito per l’accoglimento del ricorso.

All’udienza pubblica del 30 maggio 2001, infine, il ricorso è stato discusso e riservato per la decisione.

1.) Il Tribunale deve esaminare, in limine, le eccezioni pregiudiziali attinenti al ricorso spiegate dal difensore della Federazione Italiana Giuoco Calcio.

Entrambe risultano destituite di giuridico fondamento e devono essere, quindi, disattese.

1.1) La più radicale, eccezione attiene alla contestata giurisdizione di questo giudice, nella duplice prospettazione (la prima implicita) di un difetto assoluto di giurisdizione, in funzione dell’autonomia dell’ordinamento settoriale sportivo con riguardo all’applicazione di regole tecniche interne, anche in considerazione della personalità giuridica privata delle federazioni sportive e delle associazioni e società alle stesse affiliate, e, in via gradata, della giurisdizione dell’A.G.O.

1.1.a) Com’è noto, anche dopo la riforma di cui al d.lgs. 23 luglio 1999, n. 242 (c.d. legge Melandri), il Comitato Olimpico Nazionale Italiano, pur non essendo più inquadrabile tra gli enti pubblici non economici o istituzionali di settore, conserva preminente rilievo pubblicistico, come reso evidente dalla riaffermata "…personalità giuridica di diritto pubblico" e dalla sottoposizione alla "…vigilanza del Ministero per i beni e le attività culturali" (art. 1 del d.lgs. n. 242/1999); e ciò in funzione delle ribadite attribuzioni di rilievo pubblicistico inerenti (art. 2) alla "…cura (del)l’organizzazione e (del) potenziamento dello sport nazionale…" (anche in vista della) "…promozione della massima diffusione della pratica sportiva", sia per quanto attiene alla "…preparazione degli atleti e l’approntamento dei mezzi idonei per le Olimpiadi…", sia "…per tutte le altre manifestazioni sportive nazionali o internazionali finalizzate alla preparazione olimpica"; attribuzioni che comprendono espressamente, ora, anche "…l’adozione di misure di prevenzione e repressione dell’uso di sostanze che alterano le naturali prestazioni fisiche degli atleti nelle attività sportive" (le c.d. sostanze dopanti).

Il decreto legislativo di riforma dell’ordinamento sportivo ha, d’altro canto, ribadito la stretta correlazione tra il Comitato Olimpico Nazionale Italiano e le Federazioni sportive nazionali (i cui presidenti concorrono a comporre il Consiglio nazionale del C.O.N.I.: art. 4); federazioni che devono conformare i propri statuti ai "…principi fondamentali (stabiliti dal Consiglio nazionale) allo scopo del riconoscimento ai fini sportivi…", e che sono assoggettate ai controlli del C.O.N.I. e a loro volta esercitano il controllo sulle società sportive secondo i "…criteri e le modalità…" pure fissate dal Consiglio Nazionale (art. 5).

Le Federazioni sportive "…svolgono l’attività sportiva in armonia con le deliberazioni e gli indirizzi del CIO (Comitato Olimpico Internazionale) e del C.O.N.I., anche in considerazione della valenza pubblicistica di specifici aspetti di tale attività…", ancorché abbiano "…natura di associazioni con personalità giuridica di diritto privato…" non lucrative, con riconoscimento ex art. 12 cod. civ. preceduto però dall’essenziale riconoscimento "…ai fini sportivi…" da parte del Consiglio nazionale del C.O.N.I. (art. 15).

In armonia con la riaffermata autonomia "funzionalizzata" delle Federazioni sportive, esse sono "…rette da norme statutarie e regolamentari sulla base del principio di democrazia interna, del principio di partecipazione all’attività sportiva da parte di chiunque in condizioni di parità e in armonia con l’ordinamento sportivo nazionale ed internazionale" (art. 16).

Tra le federazioni sportive particolare rilievo, negli aspetti organizzativi e gestionali ed in funzione della rilevanza socio-economica della pratica del giuoco del calcio, a livello agonistico, assume ovviamente la Federazione Italiana Giuoco Calcio, che raggruppa le società, associazioni e altri organismi di settore e che, pur nella riconosciuta "autonomia tecnica, organizzativa e di gestione" (art. 2 comma terzo del previgente statuto F.I.G.C.; art. 2 comma primo del vigente statuto F.I.G.C. approvato con decreto ministeriale del 22 dicembre 2000), deve pur sempre svolgere le proprie funzioni attinenti alla promozione e disciplina del giuoco del calcio e degli aspetti ad essa connessi (art. 1 del nuovo statuto; art. 2 comma secondo del previgente statuto) nel rispetto delle deliberazioni ed indirizzi (oltre che della F.I.F.A.- Federazione internazionale delle associazioni di football, della U.E.F.A. – Unione europea delle associazioni di football, e del C.I.O. – Comitato olimpico internazionale), anche ed ovviamente del C.O.N.I.

Va rimarcato, anzi, che il nuovo statuto ha, in qualche misura, accentuato le connotazioni pubblicistiche delle attribuzioni organizzativo-gestionali della F.I.G.C., stabilendo che essa "…intrattiene rapporti di leale collaborazione con le autorità pubbliche e coopera con esse ai programmi di promozione e sostegno del giuoco del calcio…", avendo di mira la promozione della "…massima diffusione della pratica del giuoco del calcio in ogni fascia di età e popolazione, con particolare riferimento al calcio giovanile" e con l’obiettivo di "…concilia(re) la dimensione professionistica ed economica del giuoco del calcio con la sua dimensione dilettantistica e sociale" (art. 2 commi terzo e quarto del nuovo statuto).

Nell’ambito della F.I.G.C. ed in vista dell’organizzazione e dello svolgimento corretto delle gare calcistiche, assume poi particolare rilievo l’affiliata Associazione italiana arbitri (A.I.A.), che nel quadro di una riconosciuta "…autonomia operativa, amministrativa e gestionale" (art. 29 comma secondo nuovo statuto; il previgente statuto si riferiva essenzialmente alla stessa sfera col richiamo alla "autonomia operativa e disciplinare": art. 26), provvede al "…reclutamento, formazione, inquadramento ed impiego…" degli arbitri di calcio (art. 29 comma secondo del nuovo statuto; art. 26 comma secondo del previgente statuto); nel nuovo statuto della F.I.G.C., anzi, è ulteriormente rafforzato il collegamento tra l’ordinamento del settore arbitrale e quello più generale della F.I.G.C. e del C.O.N.I., essendo stabilito che i regolamenti dell’A.I.A. (già sottoposti all’approvazione del Consiglio federale della F.I.G.C., ed ora sottoposti a controllo di conformità, con possibilità di suggerire modifiche sulle quali, ove non consentite, è chiamata a esprimersi la Corte federale) siano conformi, oltre che allo statuto della F.I.G.C. e "…ai principi informatori emanati dal Consiglio federale (anche) allo statuto e agli indirizzi del C.O.N.I. e alla normazione vigente".

1.1.b) Così delineato, in sintesi, il quadro normativo di riferimento, deve ritenersi che le federazioni sportive e le associazioni di settore ad esse affiliate, in quanto svolgano attività direttamente correlate con l’organizzazione e lo svolgimento di manifestazioni sportive, in special modo quando si tratti di manifestazioni agonistiche di larga risonanza, i cui risultati siano oggetto di concorsi pronostici, con afflusso di pubblico ed eventualmente con risonanza radiotelevisiva (assicurata, oltre che da notiziari e trasmissioni dedicate, da riprese televisive in diretta e/o in differita, in chiaro o con segnale criptato, anche nella formula della c.d. pay per view), per gli indubbi, consistenti riflessi che tali manifestazioni assumono nella sfera economico-sociale (si pensi al fenomeno espansivo della quotazione borsistica delle società di calcio; alla rilevanza del mercato pubblicitario connesso a sponsorizzazioni e a messaggi pubblicitari trasmessi nel corso di partite soggette a ripresa televisiva; alla consistenza delle risorse finanziarie mobilizzate dagli abbonamenti alla stagione calcistica e dalla raccolta pubblicitaria, e a quelle assai cospicue impiegate dalle società ai fini dell’ingaggio di allenatori, direttori sportivi, calciatori, etc.) e anche nella sfera dell’ordine pubblico locale (in relazione all’afflusso degli spettatori nei luoghi di svolgimento delle gare e alle connesse esigenze di regolazione, nonché di prevenzione e repressione di scontri tra tifoserie e di atti vandalici compiuti in danno di terzi), concorrono allo svolgimento dei compiti pubblicistici propri del C.O.N.I. nel settore sportivo.

In particolare, non può negarsi il rilievo organizzativo-gestionale, nei suoi riflessi sull’assicurazione del più corretto e regolare svolgimento delle gare calcistiche, degli atti relativi alla formazione e gestione dei ruoli arbitrali, che non possono, pertanto, riguardarsi come meri momenti di regolazione degli interessi degli associati, proprio per i riflessi esterni che dispiegano in ordine allo svolgimento delle gare e dei campionati.

Ciò esclude la fondatezza della più radicale eccezione di difetto assoluto di giurisdizione, come formulata dal difensore della Federazione Italiana Giuoco Calcio.

Nemmeno, però, sembra sostenibile che l’interesse degli associati alla retta applicazione della normativa sulla formazione dei ruoli arbitrali e all’adozione dei relativi atti configuri posizioni di diritto soggettivo.

In effetti, tali atti normativi e gestionali costituiscono estrinsecazione di poteri di supremazia speciale: si tratta quindi di atti che sono oggettivamente (ma non certo soggettivamente) amministrativi, intesi cioè alla cura e regolazione della sfera d’interessi (più ampia e non coincidente con quella dei soli associati, perché involgente anche gli interessi pubblici sui quali quegli atti finiscono per incidere) del settore sportivo, demandati agli organi delle federazioni sportive e delle associazioni che ad esse fanno capo (quale è l’A.I.A.).

A cospetto di tali atti, l’associato può solo vantare l’interesse alla legittima applicazione delle regole ed al corretto esercizio dei poteri gestionali, e quindi è titolare di posizioni di interesse legittimo in senso proprio.

La giurisprudenza, non solo amministrativa, ha com’è noto da tempo sostenuto la giustiziabilità dinanzi al G.A. di tali interessi, sin dalla nota sentenza della Suprema Corte (SS.UU., 9 maggio 1986, n. 3092) che riconobbe la giurisdizione amministrativa sulle norme regolamentari della F.I.G.C. e dell’A.I.A. e sui loro atti applicativi (nella specie di trattava del diniego di iscrizione delle donne ai ruoli arbitrali), precisando che le une e gli altri costituiscono "…espressione di poteri pubblicistici…", in quanto esplicate da soggetti che operano quali organi del C.O.N.I.

In tale contesto, è stata addirittura affermata la giurisdizione amministrativa per i provvedimenti di carattere disciplinare e sanzionatorio che implichino la estromissione dell’associato dall’organizzazione (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 20 dicembre 1993, n. 996, in fattispecie relativa a radiazione di arbitro di calcio; vedi anche, T.A.R. Lazio, Roma, Sez. 3, 25 maggio 1989, n. 1079, con la valorizzazione del profilo dei poteri di supremazia speciale riconosciuti agli organi delle federazioni e associazioni sportive, sempre con riguardo a radiazione di arbitro di calcio; id., 8 febbraio 1988, n. 135 e 29 dicembre 1984, n. 1072) nonché in generale per provvedimenti che dispongano l’esclusione in via definitiva dalle funzioni di giudice di gara (T.A.R. Lazio, Roma, Sez. 3, 23 agosto 1985, n. 1286).

Il criterio fondamentale di riconoscimento dell’azionabilità della tutela giurisdizionale dinanzi al G.A. resta comunque la distinzione tra atti e regole strettamente inerenti "…alla vita interna delle federazioni e ai rapporti tra le società sportive e tra le società sportive stesse e gli sportivi professionisti" (nel qual caso le federazioni sportive "…operano come associazioni di diritto privato") ed atti e regole che rispecchiano una "…attività finalizzata alla realizzazione di interessi fondamentali ed istituzionali dell’attività sportiva…", con la conseguente qualificazione delle federazioni e associazioni sportive come "…organi del C.O.N.I."; e le regole normative e gli atti che assumono la segnalata rilevanza esterna non possono, pertanto, sottrarsi al sindacato giurisdizionale di legittimità del G.A. (cfr. in tal senso, tra le più recenti, Cons. Stato, Sez. VI, 27 aprile 2001, n. 2549).

Orbene, appare davvero arduo negare che atti e norme regolamentari che attengono ad aspetti rilevanti dell’organizzazione e gestione di un settore essenziale per l’organizzazione e lo svolgimento delle competizioni sportive agonistiche, esplicando sulle medesime una decisiva incidenza in funzione della garanzia della regolarità e correttezza delle gare -quali sono gli atti di organizzazione intesi alla selezione degli arbitri nelle diverse categorie (direttori di gara, assistenti arbitrali, osservatori arbitrali, osservatori tecnici) che saranno designati, volta a volta, per l’intera stagione sportiva a svolgere i diversi compiti concorrenti ad assicurare in ciascuna gara il rispetto delle regole di giuoco, con tutti i connessi riflessi diretti e indiretti (sul risultato della gara, sulle classifiche, sui concorsi pronostici, sull’ordine pubblico)-, non integrino profili di quella "…disciplina procedimentale…attraverso atti amministrativi emessi dai competenti organi (dell’ordinamento settoriale sportivo, la cui violazione)…concreta la lesione degli interessi legittimi dei soggetti destinatari di tali provvedimenti, la cui conoscenza è riservata al giudice amministrativo" (Cons. Stato, Sez. VI, 12 dicembre 2000, n. 6564).

Né persuadono gli scarni e assertivi rilievi di un orientamento giurisprudenziale affatto minoritario (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, Sez. 1, Sez. 3, 15 novembre 1999, n. 3458) che negano che la violazione del regolamento e delle norme tecniche (nella specie dell’A.I.A. e in fattispecie di restituzione dell’arbitro al ruolo regionale) rientrino nella giurisdizione del G.A. perché esse sarebbero "…intese a tutelare il rispetto delle regole interne, prive di rilevanza esterna, in quanto attinenti alla vita associativa e al corretto svolgimento della relativa attività…".

In conclusione, quindi, deve affermarsi la giurisdizione amministrativa nel caso di specie.

1.2) Del tutto inammissibile, siccome irritualmente dedotta con memoria difensiva, anziché con specifica istanza di regolamento di competenza notificata, è l’eccezione di incompetenza di questo Tribunale in funzione dell’invocata competenza del T.A.R. per il Lazio - Sede di Roma.

1.3) Infondata è, da ultimo, l’eccezione di improcedibilità del ricorso in relazione al mancato esperimento della procedura conciliativa prevista per i tesserati della F.I.G.C.

Sotto un primo, già decisivo, profilo deve rilevarsi che la proposizione del ricorso è anteriore all’approvazione, con il ricordato decreto ministeriale del 22 dicembre 2000, del nuovo statuto della federazione, al cui art. 27 comma terzo fa riferimento il difensore della F.I.G.C.

In disparte tale considerazione, deve poi recisamente negarsi che la disposizione dello statuto della F.I.G.C. (recante impegno dei tesserati "…ad accettare la piena e definitiva efficacia di tutti i provvedimenti generali e di tutte le decisioni particolari adottati dalla F.I.G.C., da suoi organi e soggetti delegati nelle materie comunque attinenti all’attività sportiva e nelle relative vertenze di carattere tecnico, disciplinare ed economico": art. 24 comma secondo del previgente statuto e art. 27 comma secondo del nuovo statuto) possa dispiegare alcuna efficacia preclusiva in ordine all’esercizio del diritto di difesa, costituzionalmente garantito contro tutti gli atti e provvedimenti amministrativi, salvo l’eventuale rilievo disciplinare interno della violazione del predetto "impegno" (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, Sez. 3, 25 maggio 1989, n. 1079).

Per analoghe ragioni non potrebbe riconoscersi rilievo preclusivo nemmeno all’art. 31 comma primo lettera c) del regolamento dell’A.I.A. (che obbliga gli arbitri ad "…astenersi, a pena di esclusione dai ruoli e da qualsiasi rango o categoria della F.I.G.C., dall’adire vie legali contro appartenenti all’organizzazione federale, salvo il caso di espressa autorizzazione concessa dal competente organo federale…").

Più in generale, poi, deve negarsi efficacia alla clausola compromissoria contenuta nello statuto approvato col decreto ministeriale del 22 dicembre 2000 (art. 27 comma terzo, che prevede, esauriti i "…gradi interni di giustizia federale…" e previa procedura conciliativa dinanzi alla camera di conciliazione e arbitrato per lo sport istituita presso il C.O.N.I., la risoluzione delle controversie mediante arbitrato ai sensi degli art. 806 ss. cod. civ.) perché nella specie non si tratta di posizioni di diritto soggettivo, compromittibili per arbitri, sebbene di interessi legittimi.

2.) Nel merito il ricorso in epigrafe è infondato per le ragioni di seguito esposte.

2.1) Il ricorrente ha impugnato, in via cumulativa, gli atti in epigrafe meglio indicati in funzione di una duplice e distinta efficacia lesiva: in quanto egli è stato escluso dal ruolo degli assistenti arbitrali a disposizione della C.A.N. C ai sensi dell’art. 15 lett. b) delle norme di funzionamento degli organi tecnici; ed in quanto non è stato considerato ai fini della promozione quale assistente arbitrale a disposizione della C.A.N.

2.1.a) Quanto all’esclusione dai ruoli arbitrali, dall’istruttoria svolta in sede cautelare ad impulso del Consiglio di Stato è risultato che essa è stata disposta (nei confronti del ricorrente e di altri assistenti arbitrali) in funzione del superamento del limite di età di cui all’art. 15 lettera b) delle norme per il funzionamento degli organi tecnici dell’A.I.A.

Tale disposizione prevede che per gli assistenti arbitrali "…l’attività è consentita in base all’efficienza fisica ed alla validità del rendimento dell’interessato purché questi, di norma, non abbia compiuto alla data del 30 giugno: - il 45° anno per coloro che operano a disposizione della C.A.N., compresi gli internazionali; - il 37° anno per coloro che operano a disposizione della C.A.N. C oppure siano stati per un massimo di cinque stagioni sportive in forza allo stesso O.T." (organo tecnico: vale a dire la stessa C.A.N. C).

E’ incontestato che il ricorrente, alla data del 30 giugno 2000 (e quindi in vista della stagione agonistica 2000-2001, cui si riferiscono gli impugnati ruoli arbitrali) avesse superato il detto limite di età, per essere nato, secondo la nota informativa del commissario Maurizio Mattei del 20 novembre 2000, pure gravata ma non confutata sul punto, l’8 agosto del 1961, ed essendo quindi prossimo, al momento della formazione dei ruoli arbitrali, al compimento del trentanovesimo anno.

Il ricorrente sostiene, però, che tale disposizione avrebbe carattere elastico, tanto che ne era stata prevista deroga espressa per la stagione sportiva 1999/2000.

Orbene, a prescindere dal rilievo che proprio la suddetta normativa transitoria, che circoscriveva la deroga alla sola stagione 1999/2000, contraddice la prospettazione relativa ad una ulteriore derogabilità; è comunque evidente che l’applicazione puntuale e pedissequa della regola non richiede, al contrario della sua deroga, alcuna specifica motivazione.

Il ricorrente ha, altresì, lamentato, coi motivi aggiunti, che per sette assistenti arbitrali che pure avevano superato il limite di età sia stato disposto il mantenimento nei ruoli arbitrali a disposizione della C.A.N. C.

Tale circostanza risulta dalla documentazione in atti e viene spiegata nella documentazione allegata a nota del commissario Mattei del 24 ottobre 2000, pure gravata, col rilievo che la C.A.N. C avrebbe adottato il criterio di "…avvicendare quanti avevano compiuto alla data del 30 giugno 2000 il 38° anno di età e fossero al 5° anno di appartenenza nello stesso organo tecnico"; ed infatti dall’elenco allegato alla nota si evince che i sette assistenti arbitrali mantenuti nei ruoli e con età ivi riportata di anni trentasette avevano periodi infraquinquennali (da due a quattro anni) di "anzianità" presso i ruoli arbitrali della C.A.N. C.

Orbene, evidenziato che di tale criterio non vi è traccia nella deliberazione del Comitato nazionale dell’A.I.A. del 24 giugno 2000 che ha approvato i ruoli arbitrali (e che fa riferimento a relazioni delle due commissioni, C.A.N. e C.A.N. C, di cui pure non vi è traccia nella documentazione depositata dal difensore della F.I.G.C. in esecuzione dell’incombente istruttorio disposto dal Consiglio di Stato); e rilevato che, in astratto, ed in relazione al chiaro tenore dell’art. 15 lett. b) delle norme di funzionamento degli organi tecnici dell’A.I.A. -che pongono come alternativi i due limiti di anzianità, riferiti all’età e all’attività, attraverso la disgiuntiva "oppure"- deve senz’altro dubitarsi della legittimità del mantenimento dei sette assistenti ultratrentasettenni nei ruoli arbitrali; nondimeno, non può porsi la segnalata illegittimità a sostegno di una pretesa giuridicamente tutelabile alla conservazione del ricorrente, a sua volta, nei ruoli arbitrali in presenza del superamento del duplice limite di anzianità, d’età e di attività.

2.1.b) Quanto alla obliterazione del ricorrente rispetto agli assistenti arbitrali promossi nei ruoli a disposizione della C.A.N., del pari assume rilievo assorbente il superamento del limite d’età stabilito per il passaggio dall’art. 22 comma primo lettera c) delle norme tecniche più volte richiamate, che sancisce che gli assistenti arbitrali da inquadrare nei ruoli a disposizione della C.A.N. "…alla data del 30 giugno non devono aver compiuto, di norma, i 38 anni".

Valgono, quanto alla ribadita "elasticità" di tale disposizione ed al suo rapporto con la norma transitoria di deroga per la stagione sportiva 1999/2000, i rilievi già svolti sub 2.1.a).

Deve aggiungersi, per completezza, che dalla documentazione acquisita in atti non risulta che alcuno tra i sette assistenti proposti per il passaggio e poi inquadrati nei ruoli arbitrali a disposizione della C.A.N. avesse superato il detto limite d’età (avendo essi età variabile dai trentadue ai trentasette anni), e che essi sono tutti comunque collocati in posizione potiore rispetto al ricorrente nella graduatoria relativa ai voti riportati nella stagione agonistica (trattasi dei primi sette, l’ultimo dei quali con voto di 8,262, laddove il ricorrente è collocato al diciottesimo posto con voti 8,190).

In funzione del rilievo che precede è, peraltro, evidente che il ricorrente non ha interesse alle censure relative alla copertura di un minor numero di posti di assistente arbitrate (sette) rispetto alle cessazioni (dodici) perché, ove anche tutti i residui cinque posti fossero coperti con assistenti arbitrali e non anche con direttori di gara delle serie calcistiche inferiori, comunque egli non si troverebbe in posizione utile per la promozione.

2.2) Alla stregua dei rilievi che precedono, le censure dedotte risultano in parte inammissibili per carenza di interesse (motivi sub 1.) prima parte, sub 4.), sub 5.) e sub 6.), ancorché quelle relative al rapporto tra contenuto degli atti presidenziali e poteri del Comitato siano tutt’altro che infondate) e parte infondate (motivi sub 1.) seconda parte, sub 2.), sub 3.) e sub 7.), salvo per quest’ultimo il rilievo, di per sé non invalidante della esclusione dai ruoli del ricorrente, dell’illegittimità del mantenimento nei ruoli degli assistenti arbitrali che del pari avevano superato il limite d’anzianità per età).

Peraltro, il Tribunale non ritiene inutile evidenziare, più in generale, che una gestione razionale, trasparente ed efficace dei ruoli arbitrali, per la delicatezza e rilevanza dei riflessi che i medesimi assumono nell’ambito dell’organizzazione e dello svolgimento delle competizioni agonistiche, esige rigore di forme e rigida applicazione delle norme tecniche di settore non soltanto a tutela degli interessati sebbene in vista dell’interesse più generale al miglior "governo" del settore arbitrale.

3.) In conclusione, il ricorso in epigrafe deve essere rigettato.

4.) Sussistono giusti motivi per dichiarare compensate per intero, tra le parti intimate, le spese ed onorari del giudizio, mentre non vi è luogo a provvedere in ordine alle parti intimate non costituite.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Sede di Bari – Sezione I, rigetta il ricorso in epigrafe n. 1772 del 2000.

Spese compensate tra le parti costituite.

Nulla per le spese delle parti intimate non costituite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità Amministrativa.

Così deciso in Bari nella Camera di Consiglio del 30 maggio 2001, con l’intervento dei magistrati:

Gennaro FERRARI Presidente

Leonardo SPAGNOLETTI Componente est.

Stefano FANTINI Componente

Pubblicata l’11 settembre 2001

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