TAR PUGLIA-BARI, SEZ. I – Sentenza 12 giugno 2002 n. 2784 - Pres. Ferrari, Est. Fantini - Comune di Putignano (Avv. Cardinale) c. Regione Puglia – Sezione Provinciale di controllo sugli atti degli enti locali (Avv. Iannone).

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(1) Nel senso di ritenere che non è consentito ammettere un’autorizzazione postuma relativa ad una spesa irritualmente impegnata, risultando la relativa obbligazione, mediante una sorta di novazione soggettiva del rapporto, direttamente imputata all’amministratore o funzionario che abbia consentito la fornitura, con connessa estraneità dell’ente al rapporto obbligatorio cfr. Cass., Sez. I, 29 luglio 1997, n. 7085; id., 17 settembre 1997, n. 9248.

Con atto notificato in data 11/4/1991 e depositato il successivo 3/5 il Comune di Putignano ha impugnato la decisione negativa di controllo prot. n. 919 del 5/2/91 adottata dal CO.RE.CO. in ordine alla deliberazione n. 164 in data 22/12/90 del Consiglio comunale, avente ad oggetto "liquidazione fatture a sanatoria".

Premette il Comune esponente che con la delibera consiliare annullata dall’organo tutorio aveva inteso fornire un supporto provvedimentale anche alle piccole spese economali, trovanti copertura nei singoli capitoli di bilancio, accorpandole in un unico atto deliberativo adottato in occasione della chiusura dei conti alla fine dell’anno, nell’incertezza derivante dalla nuova disciplina di contabilità introdotta dalla legge 24/4/1989, n. 144, nonché dalla legge 8/6/1990, n. 142.

La deliberazione è stata approvata all’unanimità dal Consiglio comunale, con l’espressa attestazione di copertura finanziaria della spesa assunta, e con parere di regolarità tecnica e contabile ai sensi dell’art. 53 della legge n. 142/90.

Lamenta parte ricorrente che la decisione negativa di controllo viene a determinare un’anomala situazione di "debiti fuori bilancio", impedendo il regolare pagamento con i fondi presenti in bilancio.

Deduce a fondamento del ricorso i seguenti motivi di diritto :

1) Eccesso di potere (errata e falsa individuazione dei presupposti di fatto e di diritto).

L’organo di controllo non ha compreso che le spese indicate nella delibera consiliare annullata non possono ritenersi fuori bilancio, trovando le medesime integrale copertura finanziaria nei corrispondenti capitoli del bilancio di competenza del 1990, tanto che non vi è stata la necessità di provvedere ad alcuna variazione. Tale erronea presupposizione può verosimilmente discendere dal fatto che all’atto controllato è stata attribuita la qualificazione di "sanatoria", con tale termine intendendosi peraltro solamente evidenziare l’urgenza dell’iscrizione in bilancio della spesa, stante l’imminente chiusura dell’esercizio finanziario in corso.

2) Violazione di legge (errata applicazione ed interpretazione dell’art. 23, III comma, del D.L. 2/3/1989, n. 66). Violazione di legge (mancata applicazione dell’art. 29, lett. d) della L.R. n. 25/1985). Eccesso di potere (difetto di istruttoria).

L’art. 23 del D.L. n. 66/1989 non è applicabile alla presente fattispecie, caratterizzata da un provvedimento di autorizzazione della spesa nei limiti della capienza di bilancio, e non già di pagamento di debiti fuori bilancio.

Va inoltre considerato che le spese indicate nell’allegato alla deliberazione consiliare sono chiaramente assimilabili alle spese economali, pur in mancanza di espressa specificazione da parte del Comune.

Si è costituita in giudizio la Regione Puglia – Sezione Provinciale di controllo di Bari chiedendo la reiezione del ricorso.

All’udienza del 15/5/2002 la causa è stata trattenuta per la decisione.

I due motivi di ricorso possono essere trattati congiuntamente in quanto intimamente connessi, ed in rapporto di derivazione logica, deducendosi con il primo il vizio di eccesso di potere per falsa presupposizione, e con il secondo la violazione di legge (in particolare dell’art. 23, III comma, del D.L. 2/3/1989, n. 66, convertito, con modificazioni, nella legge 24/4/1989, n. 144), nella considerazione che l’erronea qualificazione della deliberazione consiliare, avente ad oggetto "liquidazione fatture a sanatoria", abbia comportato l’applicazione di un regime normativo inconferente, con conseguente annullamento in sede di controllo.

Le censure non sono suscettibili di positiva valutazione, e vanno pertanto disattese.

Con la delibera in data 22/12/90 il Consiglio comunale di Putignano ha inteso autorizzare il pagamento di plurime fatture relative a servizi e forniture di merci, per un importo totale di lire 159.802.700, imputando la spesa agli indicati capitoli di bilancio dell’anno 1990.

Nega il Comune ricorrente che tale adempimento fosse necessario, trattandosi di spese economali, per le quali non risulterebbe necessaria l’autorizzazione ai sensi del già citato art. 23 del D.L. n. 66/89; ad ogni modo il provvedimento annullato non concernerebbe il pagamento di debiti fuori bilancio, fattispecie cui si riferisce la norma da ultimo indicata.

A parere del Collegio, l’assunto non è condivisibile.

Principiando dalla seconda allegazione, che ha portata assorbente, giova precisare che l’art. 23, III comma, del D.L. n. 66/1989 prescriveva che "a tutte le amministrazioni provinciali, ai comuni ed alle comunità montane l’effettuazione di qualsiasi spesa è consentita esclusivamente se sussistano la deliberazione autorizzativa nelle forme previste dalla legge e divenuta o dichiarata esecutiva, nonché l’impegno contabile registrato dal ragioniere o dal segretario … sul competente capitolo di bilancio di previsione, da comunicare ai terzi interessati. Per quanto concerne le spese previste dai regolamenti economali l’ordinazione fatta a terzi deve contenere il riferimento agli stessi regolamenti, al capitolo di bilancio ed all’impegno. Per i lavori di somma urgenza l’ordinazione fatta a terzi deve essere regolarizzata improrogabilmente entro trenta giorni e comunque entro la fine dell’esercizio, a pena di decadenza".

E’ agevole inferire dal contenuto precettivo della norma che nessuna spesa può essere assunta a carico del bilancio degli enti locali se non preventivamente autorizzata, ed in presenza di un regolare impegno contabile, da comunicare ai terzi interessati.

Va conseguentemente ritenuto, in difformità con quanto dedotto da parte ricorrente, che la delibera annullata in sede di controllo aveva ad oggetto una spesa "fuori bilancio", e comunque certamente illegittima; la conseguenza della mancanza di un formale provvedimento autorizzativo (nel caso di specie incontestata), nonché del susseguente impegno di spesa, è che il rapporto obbligatorio intercorre, ai fini della controprestazione e per ogni altro effetto di legge, tra il privato fornitore e l’amministratore o il funzionario che abbiano consentita la fornitura (secondo quanto dispone il quarto comma dell’art. 23 del D.L. n. 66/1989, con norma poi abrogata, ma riprodotta, in termini sostanzialmente analoghi, dall’art. 35 del D.lgs. 25/2/1995, n. 77, e poi ancora dall’art. 191 del D.lgs. 18/8/2000, n. 267).

Né può fondatamente sostenersi, in base alla littera legis, che il dissolvimento del rapporto organico, cui consegue ope legis la diretta responsabilità personale dell’agente pubblico, sia configurabile solamente in caso di obbligazioni assunte senza copertura finanziaria.

Sarebbe questa, ad avviso del Collegio, un’interpretazione sostanzialistica restrittiva che male si conforma alla ratio legis, la quale, nel precostituire una tecnica di imputazione diretta al funzionario ogniqualvolta non vengano rispettate le regole di contabilità per l’assunzione di impegni e per l’effettuazione di spese, mira non solo a prevenire il formarsi del disavanzo, ma anche a realizzare, a scopo preventivo, una corretta gestione della spesa pubblica.

In tale contesto non sembra consentito dunque ammettere un’autorizzazione postuma all’effettuazione della spesa irritualmente impegnata, risultando la relativa obbligazione, mediante una sorta di novazione soggettiva del rapporto, direttamente imputata all’amministratore o funzionario che abbia consentito la fornitura, con connessa estraneità dell’ente al rapporto obbligatorio, attraverso l’applicazione di una tecnica di responsabilità speciale rispetto allo schema ordinario (sostanzialmente in termini Cass., Sez. I, 29/7/1997, n. 7085; Cass., Sez. I, 17/9/1997, n. 9248).

A conferma di ciò va ulteriormente considerato che la norma in esame consente una regolarizzazione dell’ordine a posteriori solamente in caso di lavori di somma urgenza; in proposito, anche a prescindere dal fatto che detta regolarizzazione deve avvenire nel termine perentorio di 30 giorni (e comunque entro la fine dell’esercizio finanziario), nella fattispecie in esame non è certamente evocabile, né è stata motivatamente addotta, la ricorrenza dell’ordinazione urgente senza previa delibera ed impegno, onde deve ritenersi che si verta in presenza di spese ordinarie.

E’ opportuno ancora precisare, con riguardo a quanto allegato, in verità in modo non perspicuo, da parte ricorrente, con la memoria del 3/5/02, che nel caso di specie non è configurabile l’ipotesi del riconoscimento di legittimità di debiti fuori bilancio, oggi prevista in via generale dall’art. 194 del T.U.E.L., ma, con riferimento ai fatti di causa, già astrattamente consentito dall’art. 24 del D.L. n. 66/89.

Ed infatti nella deliberazione consiliare annullata mancano i requisiti legali (sia di ordine temporale, che di natura contenutistica) perché possa correttamente parlarsi di riconoscimento del debito, con conseguente ricostituzione del rapporto organico.

Per quanto concerne infine la configurabilità degli importi autorizzati con la delibera annullata in termini di spese economali, osserva il Collegio come anche tale eventualità non varrebbe ad escludere la necessità di un previo procedimento contabile. Ed infatti l’art. 23, III comma, del D.L. n. 66/89 prescriveva, con norma poi riprodotta dall’art. 35, II comma, del D.lgs. n. 77/1995, e di nuovo dall’art. 191, II comma, del D.lgs. n. 267/00, che "per quanto concerne le spese previste dai regolamenti economali l’ordinazione fatta a terzi deve contenere il riferimento agli stessi regolamenti, al capitolo di bilancio ed all’impegno".

Le spese economali si differenziano dunque dalle altre per il fatto che non richiedono una preventiva autorizzazione, ma non dispensano dall’adozione del provvedimento contabile dell’impegno di spesa, che nel caso di specie è invece dichiaratamente mancante, con conseguente imputazione legale del rapporto obbligatorio non più all’Amministrazione, ma direttamente all’autore dell’atto (negoziale).

Dalle considerazioni che precedono emerge la sostanziale legittimità dell’impugnata decisione negativa di controllo adottata dalla Sezione provinciale del CO.RE.CO..

In conclusione, il ricorso deve essere respinto per infondatezza dei motivi dedotti, con conseguente cessazione dell’efficacia interinale della sospensione cautelare disposta con ordinanza 15/5/1991, n. 348 della Sezione.

Sussistono giusti motivi per disporre tra le parti la compensazione delle spese di giudizio.

Deve altresì essere disposta la trasmissione della sentenza, per le valutazioni di competenza, alla Procura presso la competente Sezione regionale della Corte dei Conti.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia - Sezione I, definitivamente pronunciando, respinge il ricorso.

Compensa tra le parti le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa e che a cura della Segreteria venga trasmessa alla competente Procura presso la Sezione regionale della Corte dei Conti.

Così deciso in Bari, nella camera di consiglio del 15.05.2002, con l’intervento dei Magistrati:

Depositata il 12 giugno 2002.