n. 12-2002 - © copyright.

TAR PUGLIA-BARI, SEZ. I – Sentenza 18 dicembre 2002 n. 5688 – Pres. Ferrari, Est. Fantini - Medical Centre S.r.l. (Avv.ti F.G. Scoca, M. Vergola, G. e G. Pellegrino) c. A.U.S.L. Ba/4 (Avv. L. Digirolamo) e Regione Puglia (n.c.) – (respinge).

LEONARDO SPAGNOLETTI
(Consigliere del T.A.R. Puglia-Bari)

- quanto al ricorso n. 2227/00 R.G., della deliberazione del Direttore Generale dell’Azienda U.S.L. BA/4 n. 2016 del 4/9/00, di risoluzione del rapporto di transitorio accreditamento per la branca di fisiokinesiterapia con la S.r.l. Medical Centre, nonché per l’annullamento della comunicazione dell’A.U.S.L. BA/4 prot. n. 6190 del 28/7/00 e, per quanto occorrere possa, per l’annullamento della D.G.R. n. 617 del 13/3/1992 e relativa circolare n. 4/92, della D.G.R. n. 184 del 18/2/93 e relativa circolare n. 4/93, nonché di ogni altro provvedimento precedente, conseguente o comunque connesso;

- quanto al ricorso n. 2206/01 R.G., per l’accertamento del diritto della ricorrente al pagamento delle prestazioni erogate dalla struttura ricorrente (nel corso del 1999, con riferimento alle impegnative prese in carico entro la data di comunicazione del tetto di spesa 1999; nel corso del 2000, con riferimento al periodo agosto – dicembre, in virtù della validità ed efficacia del contratto per adesione stipulato con l’A.U.S.L. BA/4 in data 27/3/00; nel corso del 2001, con riferimento al periodo gennaio – marzo, in virtù del medesimo contratto 27/3/00, ancora valido ed efficace sino alla stipula dei contratti 2001, intervenuta a fine marzo) e per la conseguente condanna dell’A.U.S.L. BA/4 al pagamento dei relativi importi, nonché per il risarcimento del danno in parte in forma specifica ed in parte per equivalente, danno derivante dalle illegittime determinazioni impugnate con i ricorsi nn. 2842/99, 2843/99 e 2227/00, od, in via subordinata, per la condanna al pagamento dell’indennizzo ex art. 2041 c.c. con riferimento alle prestazioni suindicate.

Con atto (n. 2227/00 R.G.) notificato in data 21/9/00 e depositato il successivo 22/9 la Medical Centre ha impugnato la deliberazione del D.G. dell’Azienda U.S.L. BA/4 n. 2016/00 di risoluzione del rapporto di transitorio accreditamento per la branca di fisiokinesiterapia, chiedendone l’annullamento.

Premette che con deliberazione n. 6577 del 24/7/92 l’Amministratore Straordinario dell’allora U.S.L. BA/9 deliberava di "prendere atto della istanza presentata in data 24/7/1992 dal prof. Vittorio Patella intesa ad ottenere la trasformazione del rapporto convenzionale da "ad personam" a "forma societaria" confluendola nella Medical Centre S.r.l.".

Con successiva deliberazione n. 1332 in data 1/4/93 lo stesso Amministratore Straordinario della U.S.L. BA/9, rilevato "il venire meno della corresponsabilizzazione del titolare originario della convenzione a titolo individuale", stabiliva di considerare risolto dall’ 1/1/1993 il rapporto convenzionale di specialistica convenzionata esterna per la branca di fisiokinesiterapia in atto fra la U.S.L. BA/9 e la Medical Centre S.r.l..

Precisa che con sentenza 7/3/1994, n. 472 questo T.A.R., in accoglimento del ricorso proposto dalla stessa esponente, annullava la predetta deliberazione n. 1332 dell’1/4/93; tale sentenza veniva peraltro riformata dal Consiglio di Stato, Sez. V, con decisione 13/7/2000, n. 3900.

Con nota prot. n. 6190 del 28/7/2000, pure oggetto del presente gravame, la Azienda sanitaria comunicava alla ricorrente la risoluzione del rapporto a fare tempo dall’1/1/93.

Da ultimo, con deliberazione n. 2016 del 4/9/00 il D.G. dell’A.U.S.L. BA/4, preso atto della sentenza n. 3900/00 del Consiglio di Stato, dichiarava risolto il rapporto convenzionale in regime di transitorio accreditamento con la predetta decorrenza.

Deduce a fondamento del ricorso i seguenti motivi di diritto :

1) Violazione del D.P.R. 16/5/1980, punto 2). Violazione ed errata applicazione della D.G.R. n. 617 del 13/3/1992 e della relativa circolare esplicativa n. 4 del 23/3/1992. Eccesso di potere per sviamento, erronea conoscenza dei fatti e dei presupposti.

La decisione del Consiglio di Stato, posta a fondamento della deliberazione impugnata, ha dichiarato la legittimità del precedente provvedimento di risoluzione di cui alla deliberazione n. 1332 dell’1/4/93, a tenore della quale il titolare della convenzione può organizzarsi in società, come consentito dalla normativa statale vigente, però deve rimanerne componente e corresponsabile, secondo quanto prescritto dall’art. 2 del D.P.R. 16/5/1980.

In verità, peraltro, sia la Azienda Sanitaria, sia il Consiglio di Stato hanno completamente disatteso il D.P.R. 16/5/1980, erroneamente applicando anche le disposizioni regionali contenute nella D.G.R. n. 617/92 e nella circolare n. 4/92. Detti atti regionali, come correttamente aveva ritenuto il T.A.R. Puglia con sentenza n. 472/94, non richiedono la permanenza, a pena di decadenza dalla convenzione, della titolarità, anche dopo il passaggio alla società, perché ciò non è previsto dal punto n. 2 del citato D.P.R. 16/5/1980 (di approvazione dell’accordo nazionale per l’erogazione di prestazioni ambulatoriali in regime di convenzionamento esterno).

Va infatti rilevato che il punto 2 del predetto D.P.R. 16/5/1980 (disciplinante la possibilità di trasformazione della gestione da individuale a societaria) ha richiesto che "il titolare originario rimanga corresponsabile nella nuova gestione" societaria, ma ha altresì disposto che, nelle more del procedimento di trasferimento dalla gestione individuale a quella societaria, "il trasferimento automatico della convenzione alla nuova struttura è comunque assicurato nei casi di decesso, di invalidità permanente e di insorgenti incompatibilità o limitazioni professionali del titolare originario della convenzione, imposte dalla legge".

Traendo proprio argomento da tale disposto, è stato affermato in giurisprudenza che in presenza delle cause ostative previste dalla norma, non è necessario che l’originario titolare rimanga corresponsabilizzato nella nuova gestione, e, di conseguenza, deve ritenersi possibile anche la continuazione della convenzione in capo alla struttura societaria se i casi di impedimento si verifichino dopo il trapasso della convenzione.

Occorre altresì considerare che, nonostante la riconosciuta ultrattività delle disposizioni contenute nel D.P.R. 16/5/80 anche al sopraggiungere del nuovo accordo di categoria, approvato con D.P.R. 23/3/1988, n. 120, la Regione Puglia ha emanato la L.R. 25/6/1991, n. 5, il cui art. 6, V comma, ha vietato temporaneamente "mutamenti di titolarità delle convenzioni attualmente in atto".

E’ peraltro successivamente intervenuta la legge 30/12/1991, n. 412, che, all’art. 4, II comma, ha espressamente previsto le convenzioni anche con istituzioni sanitarie private gestite da società.

In presenza di questa nuova normativa, ed utilizzando la deroga espressamente prevista dall’art. 6, VI comma, della citata L.R. n. 5/91, la G.R. ha approvato la delibera n. 617 del 13/3/92, riaffermando con la relativa circolare esplicativa n. 4/92, la validità della trasformazione societaria secondo la disciplina già contenuta nel D.P.R. 16/5/1980.

Si desume dall’excursus normativo che precede come l’espresso richiamo, da parte della Regione Puglia, alle norme del D.P.R. 16/5/1980, se da un lato conferma la necessità della corresponsabilizzazione del precedente titolare per il passaggio della convenzione, dall’altro assicura la convenzione alla nuova struttura nei casi di decesso, invalidità permanente, insorgenti incompatibilità o limitazioni professionali del titolare originario della convenzione, imposte dalla legge.

E’ dunque evidente che la disciplina della trasformazione societaria debba essere applicata al caso in esame anche facendo riferimento alle disposizioni che salvaguardano la convenzione in presenza di impedimenti del precedente titolare che prescindono dalla sua volontà e che derivano direttamente dalla legge. Una diversa interpretazione della D.G.R. n. 617/92 sarebbe illegittima per contrasto con il D.P.R. 16/5/1980 e con l’art. 4, II comma, della legge n. 412/91.

2) Violazione del D.P.R. 16/5/1980 e dell’art. 4, II comma, della legge 30/12/1991, n. 412. Violazione del principio generale sulla irretroattività delle statuizioni amministrative.

Risulta dunque da quanto premesso che la decadenza è stata adottata dalla U.S.L. esclusivamente sulla base di una presunta quanto inesistente violazione della D.G.R. n. 617/92 e della relativa circolare n. 4/92, che, in realtà, hanno fatto doverosa applicazione alla disciplina delle trasformazioni societarie già contenuta nel D.P.R. 16/5/1980.

Va inoltre considerato che il provvedimento impugnato ha disposto la decadenza dalla convenzione della Medical Centre con effetto retroattivo dalla data dell’1/1/93. In tale modo peraltro l’Amministrazione ha non solo risolto il rapporto convenzionale, ma ha anche stabilito la risoluzione del rapporto di accreditamento transitorio con la Medical Centre, che, in base a quanto disposto dall’art. 6, VI comma, della legge 23/12/1974, n. 724, è operativo nella fase di prima applicazione esclusivamente nei confronti delle strutture convenzionate alla data dell’1/1/93. Ciò determina una violazione del principio generale di irretroattività delle statuizioni amministrative incidenti in modo sfavorevole nella sfera soggettiva dei destinatari.

Si è costituita in giudizio l’Azienda U.S.L. BA/4, eccependo l’inammissibilità e comunque l’infondatezza del ricorso, nella considerazione che gli atti gravati sono strettamente esecutivi della decisione del Consiglio di Stato, Sez. V, n. 3900/00, e debbono dunque ritenersi quali atti dovuti.

Con successivo ricorso (n. 2206/2001 R.G.), notificato in data 4/12/01 e depositato il successivo 19/12, la Medical Centre S.r.l. ha chiesto l’accertamento del proprio diritto al pagamento delle prestazioni erogate nel corso del 1999 (fino al 7/10/99, data di comunicazione del tetto di spesa), nel 2000, relativamente al periodo agosto – dicembre, ed ancora nel periodo gennaio – marzo, in virtù dell’efficacia del contratto per adesione stipulato con l’A.U.S.L. BA/4 in data 27/3/00, con conseguente condanna dell’Azienda , eventualmente a titolo di indennizzo ex art. 2041 c.c..

Premette la struttura ricorrente di avere svolto, nei periodi suindicati, attività sanitaria nella branca di fisiokinesiterapia in rapporto con il servizio sanitario nazionale.

In particolare, con riguardo all’anno 1999, rappresenta che il tetto di spesa le veniva comunicato solamente in data 7/10/99, così violandosi l’affidamento ingenerato; onde, a seguito di ricorso giurisdizionale, questo T.A.R., con sentenza n. 286/01, annullava lo stesso tetto di spesa, nonché gli atti conseguenziali, nella misura in cui determinavano un illegittimo effetto retroattivo. Disattendendo la portata della sentenza, le prestazioni erogate dalla ricorrente, connesse ad impegnative antecedenti al 7/10/99, non sono state remunerate per un ammontare di lire 40.276.000.

Con riferimento poi all’anno 2000, la Medical Centre ha concluso con l’A.U.S.L. BA/4, in data 27/3/00, un accordo contrattuale, convenendo l’erogazione di prestazioni a tariffa ministeriale fino alla concorrenza di lire 1.654.000.000; sennonché non le sono state remunerate prestazioni, pur effettuate nel limite del tetto di spesa, per lire 317.517.400, riferite al periodo agosto – dicembre 2000. Ciò è avvenuto in quanto il Consiglio di stato, Sez. V, con la già indicata decisione n. 3900/00, in riforma della sentenza del T.A.R. Bari n. 472/94, ha ritenuto legittimo un provvedimento che nel lontano 1993 aveva statuito la risoluzione del rapporto di convenzionamento con la ex U.S.L. BA/9. A seguito di tale pronuncia la Azienda U.S.L. BA/4 ha adottato la delibera n. 2016/00 (oggetto del ricorso n. 2227/00 R.G.), dichiarando la ricorrente nuovamente decaduta dal rapporto di provvisorio accreditamento. Deve peraltro sottolinearsi che il contratto 27/3/00 non è mai stato risolto, sicchè alla ricorrente devono comunque essere remunerate le prestazioni erogate sulla base del contratto medesimo, e cioè sino alla concorrenza di lire 1.654.000.000 per l’anno 2000.

Per le stesse ragioni è dovuto il pagamento delle prestazioni erogate nel periodo gennaio – marzo 2001 (epoca di stipulazione dei nuovi contratti), mentre le stesse non risultano remunerate per un importo di lire 224.028.832.

Ad ogni modo, le suindicate prestazioni devono essere remunerate a titolo risarcitorio, stante l’illegittimità delle determinazioni impugnate (quanto al 1999 con i ricorsi nn. 2843/99 e 2842/99 R.G., e quanto al 2001 con il ricorso n. 2227/00 R.G.).

In via ulteriormente subordinata, tutte le prestazioni erogate e non compensate dall’A.U.S.L. BA/4 devono essere dalla stessa indennizzate ai sensi dell’art. 2041 c.c..

Si è costituita anche in questo giudizio l’Azienda U.S.L. BA/4, argomentatamene contestando in fatto le allegazioni ed i conteggi di parte ricorrente e concludendo per la declaratoria di inammissibilità e comunque per il rigetto del gravame.

All’udienza del 6/11/2002 le cause sono state trattenute in decisione.

1. – Per motivi di ordine processuale va preliminarmente disposta la riunione dei ricorsi nn. 2227/00 e 2206/01 del R.G., a norma dell’art. 52 del R.D. 17/8/1907, n. 642 (Reg. proc. Cons. Stato), risultando gli stessi in rapporto di connessione sia oggettiva, che soggettiva.

2. – Principiando dall’esame del ricorso n. 2227/00 R.G., va anzitutto dichiarata l’inammissibilità della prima censura, con cui si deduce l’illegittimità degli impugnati provvedimenti, che hanno disposto la risoluzione del rapporto convenzionale e poi del rapporto di transitorio accreditamento della Medical Centre S.r.l., per violazione del punto 2 del D.P.R. 16/5/1980, della D.G.R. 13/3/1992, n. 617 e della circolare esplicativa n. 4 del 23/3/92 dell’Assessorato regionale alla Sanità, nonché per eccesso di potere.

Come infatti correttamente eccepito dall’Azienda resistente, almeno l’atto di comunicazione prot. n. 6190 in data 28/7/00 si configura con evidenza come meramente attuativo della decisione del Consiglio di Stato, Sez. V, n. 3900/00, che, in riforma della sentenza di questa Sezione n. 472/94, ha respinto il ricorso originario della Medical Centre avverso il provvedimento dell’Amministratore Straordinario della (allora) U.S.L. BA/9 n. 1332 dell’1/4/93, il quale dichiarava la risoluzione, a fare tempo dall’1/1/93, del rapporto convenzionale di fisiokinesiterapia con la stessa società, a causa dell’uscita dalla medesima del prof. Patella, precedente titolare del rapporto convenzionale.

Ne discende l’inammissibilità del gravame nella parte in cui si impugnano provvedimenti il cui contenuto risulta vincolato da una precedente pronuncia giurisdizionale, resa nel contraddittorio delle parti, anche a prescindere dalla reale efficacia di giudicato della sentenza di rigetto del ricorso, in generale, e con specifico riguardo al caso controverso.

Deve in proposito ricordarsi il consolidato indirizzo giurisprudenziale, formatosi sul collegamento tra provvedimenti, ma estensibile anche al rapporto tra sentenza ed atto amministrativo (in termini T.A.R. Puglia - Bari, Sez. I, 1/8/2001, n. 3205), che sancisce l’inammissibilità del ricorso proposto avverso il provvedimento che adempie la funzione di esecuzione di un altro atto, che ne costituisce la base giuridica, e che risulti inoppugnabile, atteso che non può essere rimessa in discussione la validità dell’atto che lo stesso esegue.

E’ opportuno del resto sottolineare ancora come nel caso di specie particolarmente evidente è la natura dichiarativa della nota prot. n. 6190/00, che comunica l’intervenuta risoluzione del rapporto intercorrente tra la Medical Centre S.r.l. e la A.U.S.L. BA/4 con decorrenza 1/1/93, essendo detto provvedimento privo di contenuto anche solo parzialmente discrezionale, in quanto riproduttivo di quello n. 1332/93, poi impugnato in sede giurisdizionale.

Appare peraltro opportuno per completezza ricordare come, in ordine alla suscettibilità della sentenza di rigetto di acquisire l’autorità di giudicato, ad un orientamento volto ad escludere questa possibilità, nel presupposto che tale sentenza, non producendo effetti costitutivi od innovativi rispetto al precedente assetto di rapporti sostanziali, ha il solo effetto di dichiarare infondate le censure proposte dal ricorrente, a tutela dei suoi esclusivi interessi sostanziali, e non anche quello di dichiarare legittimo l’atto impugnato (così Cons. Stato, Sez. VI, 21/2/1997, n. 305), ha fatto poi seguito un indirizzo che, basandosi su di una valutazione maggiormente contenutistica della pronuncia di accertamento, ha affermato che la sentenza di rigetto dell’impugnazione esclude la possibilità per la parte ricorrente di far valere in altro giudizio l’illegittimità dell’atto sia per i vizi dedotti con l’impugnazione, sia per i vizi deducibili (ma non dedotti), salvo che ricorra un’ipotesi di nullità del provvedimento adottato in situazioni di carenza di potere, che non sia stata già prospettata in giudizio (così Cass., Sez. Un., 6/5/1998, n. 4573).

3. – Per quanto concerne poi la deliberazione direttoriale n. 2016 del 4/9/00, sulla quale principalmente si appunta il secondo motivo di ricorso, e, con argomentazioni ulteriori, anche la memoria difensiva prodotta in data 25/10/02, va in sintesi precisato che, a parere della deducente, la stessa, disponente la risoluzione del rapporto di transitorio accreditamento della Medical Centre, sarebbe illegittima in ragione dell’illegittima retroattività della disposta decadenza dal rapporto convenzionale (con effetto dall’1/1/93), e comunque nella considerazione che il sistema dell’accreditamento provvisorio ex art. 6, VI comma, della legge 23/12/1994, n. 724 risulterebbe del tutto svincolato dalla formale esistenza di un rapporto convenzionale, trovando il suo presupposto non già nell’istituto giuridico della convenzione, quanto piuttosto nella situazione fattuale fondata sulla convenzione stessa.

L’assunto, a parere del Collegio, non è meritevole di positiva valutazione.

Sotto il primo profilo, appare assolutamente evidente come nella fattispecie in esame non sia configurabile un provvedimento volontariamente retroattivo, in quanto la declaratoria di risoluzione del rapporto convenzionale dall’1/1/93 consegue esclusivamente all’annullamento, da parte del Consiglio di Stato, della sentenza n. 472/94 di questo T.A.R., che aveva annullato l’originaria deliberazione di risoluzione n. 1332/93, con conseguente reviviscenza di quest’ultimo provvedimento.

Si ha dunque la naturale consolidazione dell’originario provvedimento di risoluzione del rapporto convenzionale, in connessione dell’effetto demolitorio e ripristinatorio proprio della decisione n. 3900/00 del Consiglio di Stato.

Quanto poi all’incidenza della risoluzione del rapporto convenzionale sul nuovo rapporto di accreditamento provvisorio, osserva il Collegio come la citata norma di cui all’art. 6, VI comma, della legge n. 724/94 si limita a prescrivere che "… per il biennio 1995 – 1996 l’accreditamento opera comunque nei confronti dei soggetti convenzionati … che accettino il sistema della remunerazione a prestazione sulla base delle citate tariffe".

Già sul piano dell’esegesi letterale della norma appare evidente che l’accreditamento provvisorio, espressione di un regime transitorio, richiede, contrariamente a quanto dedotto da parte ricorrente, l’esistenza, in capo alla struttura sanitaria, di un formale rapporto convenzionale. Questo era, antecedentemente alla riforma attuata con il D.lgs. 30/12/1992, n. 502, e successive modifiche, il nesso organizzativo attraverso il quale venivano individuati i gestori del servizio pubblico; di qui la necessità della sua sussistenza per realizzare quella forma di conversione del rapporto in atto, che è l’accreditamento provvisorio previsto dalla legge n. 724/94, la cui ratio è appunto quella di garantire la prosecuzione nel nuovo sistema.

L’infondatezza dell’assunto di parte ricorrente, che guarda invece alla sola situazione fattuale fondata sulla convenzione, oltre ad essere intrinsecamente contraddittoria, intendendo dare rilievo ad una situazione di fatto che deriva però da un atto giuridico, risulta ancora più evidente ove si consideri l’altrimenti inevitabile disparità di trattamento che verrebbe a determinarsi tra la situazione della struttura che, già titolare di una convenzione, alla data di entrata in vigore del regime di transitorio accreditamento, non lo sia più, e la condizione di quelle strutture che, ancorché non ancora convenzionate al momento dell’entrata in vigore del nuovo sistema, avevano tuttavia presentato la domanda di convenzionamento.

Deve dunque ritenersi, in conformità, del resto, con il prevalente orientamento giurisprudenziale, che l’art. 6, VI comma, della legge n. 724/94, nel disciplinare il passaggio dal previgente regime di convenzionamento a quello nuovo fondato sul criterio dell’accreditamento delle strutture sanitarie, ha previsto un regime transitorio di accreditamento provvisorio, applicabile esclusivamente a quelle strutture convenzionate alla data di entrata in vigore dello stesso (così, tra le tante, Cons. Stato, Sez. V, 9/12/1997, n. 1486; T.A.R. Campania, Sez. Salerno, 12/10/1999, n. 382).

Dalla risoluzione del rapporto convenzionale con effetto dall’1/1/93 discende dunque, in via derivata, la risoluzione anche del rapporto di transitorio accreditamento, come correttamente ritenuto nella parte motiva dell’impugnata deliberazione direttoriale n. 2016/00, ove expressis verbis viene giustificata la declaratoria di risoluzione del rapporto di accreditamento (provvisorio) "… tenuto conto che ai sensi dell’art. 6 comma 6 della legge n. 724/94, il regime di accreditamento provvisorio opera nei confronti di quelle strutture già convenzionate alla data del 1° gennaio 1993, tra cui per effetto della sentenza n. 3900/2000 non rientra la S.r.l. Medical Centre".

In conclusione, il ricorso n. 2227/00 del R.G. deve essere in parte dichiarato inammissibile ed in parte respinto.

4. – Procedendo ora all’esame del ricorso n. 2206/01 R.G., appare necessario distinguere tra le pretese, tutte di contenuto patrimoniale, azionate in giudizio dalla Medical Centre.

In particolare, per quanto riguarda la richiesta di pagamento di lire 40.276.000 per le prestazioni rese nel 1999 entro il 7/10/99 (data di comunicazione del tetto di spesa), trattandosi di epoca antecedente a quella di adozione della decisione del Consiglio di Stato, Sez. V, n. 3900/00, che ha fatto rivivere il provvedimento dell’Azienda Sanitaria di risoluzione del rapporto convenzionale, la fondatezza va valutata essenzialmente con riferimento a quanto statuito da questo Tribunale, Sez. I, con sentenza 7/2/01, n. 286, che risulta poi essere stata confermata, in sede di appello, dal Consiglio di Stato, Sez. V, con decisione 25/1/02, n. 418.

Osserva in proposito il Collegio come, con riferimento alle prestazioni rese nell’anno ’99, le allegazioni difensive delle parti non sono concettualmente incompatibili, ed anzi convergono sull’astratta affermazione che risulta dovuta la remunerazione delle prestazioni sanitarie prese in carico fino al 7/10/99 (data di comunicazione dello specifico tetto di spesa alla struttura ricorrente).

Le divergenze concernono dunque il quantum debeatur, sostenendo l’A.U.S.L. BA/4 che l’importo di lire 59.571.800, residuante al settembre ’99, era sufficiente a garantire il pagamento delle predette prestazioni; di contro, la ricorrente assume che risultano inevase impegnative per il già indicato ammontare di lire 40.276.000, senza peraltro "supportare" tale allegazione con idonea documentazione, nonostante quanto affermato negli scritti defensionali, e nonostante che nell’"indice" (del fascicolo di parte) siano erroneamente indicati, al n. 5, "specchietti riepilogativi delle prestazioni erogate dalla Medical Centre S.r.l. nel 1999".

Ciò comporta che la pretesa della ricorrente deve essere respinta in quanto non provata.

Occorre infatti ribadire che, seppure il processo amministrativo, in materia di prova, è tradizionalmente caratterizzato, a differenza del processo civile, da un "sistema dispositivo con metodo acquisitivo", fondato cioè sul principio non dell’onere della prova, ma dell’onere del principio di prova, tale temperamento dell’onus probandi non può peraltro applicarsi con riferimento al materiale probatorio la cui produzione in giudizio rientra nella piena disponibilità della parte interessata; in tale caso infatti il principio dispositivo, secondo il condiviso indirizzo giurisprudenziale, opera incondizionatamente (così, tra le tante, Cons. giust. amm. Sicilia, 29/6/1989, n. 239; Cons. Stato, Sez. V, 23/11/1994, n. 1360; Cons. Stato, Sez. V, 24/4/2000,n. 2429).

Va ad ogni buon conto precisato che nel caso di specie non è stato fornito neppure un principio di prova con riguardo alla richiesta di pagamento delle prestazioni erogate nell’anno ’99 (le distinte delle prestazioni specialistiche effettivamente prodotte in giudizio riguardano solamente gli anni 2000 e 2001), tale da poter giustificare l’esercizio dei poteri istruttori dell’organo giudicante.

5. – Per quanto concerne poi la domanda di accertamento del diritto al pagamento delle prestazioni erogate nel corso del 2000 e del 2001, ritiene il Collegio che sia anzitutto necessario enucleare il rapporto intercorrente tra l’accreditamento (istituzionale), che costituisce il nesso organizzativo del servizio pubblico sanitario intercorrente tra Regione e soggetti erogatori, e l’accordo contrattuale.

Ciò in quanto il petitum è rappresentato, più specificamente, dalla domanda di pagamento delle prestazioni erogate dopo la declaratoria di decadenza dal rapporto di provvisorio accreditamento (periodo agosto – dicembre 2000, ed ancora sino al marzo 2001, per un importo rispettivamente di lire 317.517.400 e di lire 224.028.832), nella vigenza peraltro dell’accordo contrattuale stipulato in data 27/3/00 con l’A.U.S.L. BA/4.

Al riguardo, sembra inferibile dall’attuale assetto ordinamentale del sistema sanitario, ed in particolare dagli artt. 8 bis e ss. del D.lgs. 30/11/1992, n. 502, che, per esercitare attività sanitarie per conto del servizio pubblico, le strutture, una volta autorizzate, devono essere accreditate dalla Regione. A norma dell’art. 8 quater del citato D.lgs. n. 502/92 presupposti per l’accreditamento sono la "rispondenza a requisiti ulteriori di qualificazione" (rispetto all’autorizzazione, che garantisce standards minimi di sicurezza e qualità), "la funzionalità rispetto agli indirizzi di programmazione regionale", e "la verifica positiva dell’attività svolta e dei risultati raggiunti".

L’accreditamento è dunque un atto espressione insieme di discrezionalità tecnica (nella misura in cui accerta il possesso dei requisiti di qualificazione) ed amministrativa (nella parte in cui contiene una ponderazione della funzionalità della struttura rispetto alla programmazione sanitaria, e dunque, in definitiva, circa la sua stessa necessarietà in relazione al fabbisogno assistenziale).

Se l’accreditamento attribuisce dunque la qualifica di potenziale gestore del servizio pubblico, l’effettiva erogazione di prestazioni a carico del Servizio sanitario richiede anche la stipulazione degli accordi contrattuali, di cui al successivo art. 8 quinquies, i quali definiscono da un lato i programmi di attività, con l’indicazione dei volumi e delle tipologie di prestazioni erogabili, e la remunerazione globale corrispettiva dall’altro lato.

Emerge dunque da quanto precede che il momento conclusivo del procedimento di individuazione dei soggetti erogatori dei servizi a carico del sistema sanitario è rappresentato dagli accordi contrattuali, la cui stipulazione è condizione necessaria per le strutture accreditate ed autorizzate per passare da potenziali erogatori a soggetti esercenti il servizio pubblico.

Si desume al contempo con chiarezza il nesso di connessione giuridica, rectius di presupposizione, che la normativa vigente descrive tra accordo contrattuale ed accreditamento istituzionale.

Muovendo dalla considerazione della reiezione del ricorso n. 2227/00 R.G., avente ad oggetto l’impugnativa del provvedimento dichiarativo della risoluzione del rapporto di accreditamento, occorre ora verificare l’incidenza di questo provvedimento, o, per meglio dire, dell’annullamento della sentenza di questo T.A.R. (che aveva annullato un precedente provvedimento di risoluzione) da parte del Consiglio di Stato, sull’accordo contrattuale, che, come precedentemente evidenziato, è atto consequenziale rispetto all’accreditamento.

Sembra corretto affermare che si verte in presenza di un’ipotesi di inefficacia derivata dell’accordo contrattuale per effetto dell’inefficacia (od ineseguibilità) sopravvenuta (o successiva) del presupposto atto di accreditamento.

Trattasi dunque di situazione differente, dal punto di vista giuridico, rispetto all’illegittimità derivata, enucleabile nel caso in cui l’atto presupposto, in quanto illegittimo, sia stato oggetto di annullamento giurisdizionale, atteso che l’inefficacia agisce sugli effetti del provvedimento, e non su quest’ultimo, ma compatibile con il vario atteggiarsi del nesso di presupposizione.

Un siffatto legame (di presupposizione) fondato sull’interdipendenza tra l’atto ed i suoi effetti, può dunque sussistere anche nel caso in cui, anziché ricorrere il classico schema dell’atto presupposto annullato, con conseguente effetto di ripristinazione dello stato di fatto e di diritto preesistente, sia configurabile la declaratoria di risoluzione – decadenza del presupposto atto di accreditamento, che priva di base giuridica, per il futuro, e cioè ex nunc, l’accordo contrattuale.

5.1.- Nel descritto contesto di inefficacia derivata dell’accordo contrattuale, prima ancora di valutare la fondatezza della pretesa dedotta in giudizio, occorre interrogarsi sull’esistenza della giurisdizione amministrativa nella presente controversia, la cui causa petendi è costituita dall’asserito inadempimento parziale di un accordo contrattuale (più precisamente, l’art. 8 quinquies, II comma, del D.lgs. n. 502/92 definisce "accordi" quelli che intervengono con le strutture pubbliche ed equiparate, e "contratti" quelli che vengono stipulati con le strutture private e con i professionisti accreditati, senza che peraltro a tale distinzione nominalistica sia collegato un differente profilo contenutistico).

Ritiene il Collegio che debba ammettersi la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in quanto, pur sussistendo qualche perplessità al riguardo con riferimento alla contigua materia della cognizione sulla sorte del contratto a seguito dell’annullamento dell’aggiudicazione della gara (va peralto detto che due recenti e pregevoli decisioni hanno ritenuto sussistere anche in tale caso la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo : T.A.R. Campania – Napoli, Sez. I, 29/5/2002, n. 3177 e T.A.R. Sicilia – Catania, Sez. I, 25/11/2002, n. 2261), nel caso di specie risolutiva appare la riconduzione della vicenda nella previsione dell’art. 33, lett. e) del D.lgs. 31/3/1998, n. 80 (come successivamente riformato dalla legge 21/7/2000, n. 205), anziché dell’art. 6, I comma, della da ultimo citata legge di riforma del processo amministrativo.

Il suddetto art. 33, lett. e), devolve infatti alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie "riguardanti le attività e le prestazioni di ogni genere, anche di natura patrimoniale, rese nell’espletamento di pubblici servizi, ivi comprese quelle rese nell’ambito del Servizio sanitario nazionale e della pubblica istruzione, con esclusione dei rapporti individuali di utenza con soggetti privati, delle controversie meramente risarcitorie che riguardano il danno alla persona o a cose e delle controversie in materia di invalidità".

Sembra inferibile dalla (peraltro indubbiamente problematica) norma in esame che nella materia dei servizi pubblici almeno le controversie tra Amministrazione e gestore, quand’anche di origine contrattuale, debbano essere conosciute dal giudice amministrativo (in termini T.A.R. Lazio, Sez. III, 17/12/1999, n. 3955).

E dunque anche la presente domanda di pagamento delle prestazioni effettuate da una struttura sanitaria, nei limiti dell’accordo contrattuale intercorso con la A.S.L., rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (in fattispecie similare la nota ordinanza del Consiglio di Stato, Ad. Plen., 30/3/2000, n. 1 ha ritenuto appartenere alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo la controversia, riguardante il mancato pagamento di somme, intercorrente tra il titolare di una farmacia ed una A.S.L.).

Appare infatti chiaro che il rapporto tra la Regione (e la Azienda sanitaria) ed il soggetto erogatore, fondato sull’accreditamento e l’accordo contrattuale, non è configurabile come appalto di servizi, ma è invece riconducibile alle relazioni di servizio pubblico tra Amministrazione titolare e soggetto gestore del servizio stesso.

5.2. – Nel merito ritiene il Collegio che deriva dalla configurazione della condizione in cui verte l’accordo contrattuale stipulato dalla ricorrente con l’A.U.S.L. BA/4 in termini di inefficacia derivata l’infondatezza della pretesa volta ad ottenere il pagamento delle prestazioni erogate nel periodo agosto – dicembre 2000, e poi ancora nel periodo gennaio – marzo 2001, riflettendosi l’effetto estintivo (od interruttivo) dell’accreditamento e dell’accordo sul sinallagma funzionale, rendendo dunque priva di giustificazione causale la prestazione sanitaria e, corrispettivamente, la remunerazione.

Ciò risulta tanto più evidente ove si consideri che con la definizione del programma di attività nell’accordo contrattuale l’Amministrazione sanitaria non acquista un determinato volume di prestazioni dalla struttura (privata) accreditata, ma autorizza la medesima ad erogare il servizio pubblico agli utenti; conseguentemente l’Amministrazione non è tenuta a versare un corrispettivo per le prestazioni pattuite, ma si impegna solamente a corrispondere a consuntivo quanto dovuto per le prestazioni effettivamente erogate.

Né può essere condiviso l’assunto, esposto in via subordinata, della ricorrente, secondo cui il compenso sarebbe dovuto almeno per le prestazioni erogate sino alla data di comunicazione della deliberazione del D.G. dell’A.U.S.L. BA/4 n. 2016 del 4/9/00, trasmessa con nota prot. n. 7098 dell’11/9/00.

Ed infatti, anche a prescindere dalla questione relativa all’automatica efficacia estintiva del rapporto di servizio pubblico derivante dalla decisione del Consiglio di Stato, Sez. V, n. 3900/00 ed al carattere meramente ricognitivo del provvedimento che dichiara la decadenza, occorre ricordare come nel caso di specie l’A.U.S.L. BA/4, già con nota prot. n. 6190 del 28/7/00 aveva comunicato alla Medical Centre S.r.l. l’intervenuta risoluzione del rapporto con effetto dall’1/1/1993, precisando altresì che, "di conseguenza, codesta Società non può considerarsi struttura provvisoriamente accreditata ai sensi dell’art. 6, comma VI, della legge n. 724/94, e pertanto non è legittimata ad erogare prestazioni in regime ambulatoriale a favore degli assistiti dell’A.U.S.L. BA/4, ovvero di Unità Sanitarie Locali regionali".

6. - Deve poi essere respinta la domanda finalizzata ad ottenere, a titolo di risarcimento del danno, il pagamento delle prestazioni erogate, nonché, con riguardo all’anno 1999, l’ulteriore importo di lire 394.077.000 per le prestazioni erogate oltre il tetto di spesa.

L’infondatezza di tale pretesa deriva, con riguardo all’anno ’99, dal mancato assolvimento dell’onere della prova, già precedentemente evidenziato al punto sub 4, oltre che dai limiti oggettivi del giudicato formatosi sui ricorsi nn. 2843/99 e 2842/99 del R.G. (non automaticamente comprensivi della reviviscenza della deliberazione n. 3777 del 31/12/99).

Per quanto concerne poi gli anni 2000/01, la palese infondatezza della domanda risarcitoria discende dall’inesistenza dell’illegittimità provvedimentale, comprovata dalla reiezione del ricorso, al presente riunito, n. 2227/00 del R.G..

7. – Residua dunque da esaminare la richiesta, posta in via ulteriormente subordinata, di condanna ex art. 2041 c.c. al pagamento di un indennizzo a titolo di ingiustificato arricchimento.

Anche tale domanda deve essere disattesa perché infondata.

Nega l’A.U.S.L. BA/4 di non essere attrezzata per erogare prestazioni di fisiokinesiterapia, disconoscendo espressamente, anche mediante la produzione di attestazione in data 14/12/01, l’utilità della prestazione effettuata dalla Medical Centre S.r.l..

E’ noto come, secondo il consolidato insegnamento giurisprudenziale, l’azione di indebito arricchimento nei confronti della P.A. presuppone non solo il fatto materiale dell’esecuzione dell’opera o della prestazione vantaggiosa per l’ente pubblico, ma anche (in luogo del mero incremento patrimoniale) il riconoscimento da parte di questo dell’utilità dell’opera realizzata o del servizio prestato (in termini, per tutte, Cass., Sez. II, 2/4/1999, n. 3222).

E’ pur vero che tale riconoscimento può anche essere implicito, purchè sia desumibile dalla prova specifica ed inequivoca di comportamenti imputabili non a qualsiasi soggetto che faccia parte della struttura dell’ente, bensì solo agli organi rappresentativi dell’Amministrazione interessata, od a coloro cui è rimessa la formazione della volontà dell’ente stesso, ma nel caso di specie l’A.U.S.L. BA/4, soggetto che dovrebbe risultare beneficiato dell’attività svolta dalla Medical Centre, ha, come già evidenziato, sostanzialmente disconosciuto l’utilitas del servizio prestato, confermando, anche nel controricorso (pag. 7), che le prestazioni erogate dalla ricorrente potevano essere soddisfatte direttamente dall’Azienda sanitaria, la quale svolge l’attività di fisiokinesiterapia nei propri presidi ospedalieri, sia nel Centro Traumatologico Ortopedico sito in Bari, alla via Starita, sia nel presidio ospedaliero di Triggiano.

Ora, posto che il riconoscimento o meno dell’utilità dell’opera o del servizio per la collettività costituisce apprezzamento non sindacabile nel merito, e che soprattutto l’A.U.S.L. BA/4, con la già ricordata nota direttoriale n. 6190 del 28/7/00, aveva tempestivamente segnalato alla Medical Centre di non essere "legittimata ad erogare prestazioni in regime ambulatoriale a favore degli assistiti …", ritiene il Collegio che non possa trovare accoglimento la domanda di condanna per arricchimento senza causa.

Né può essere condiviso l’assunto della ricorrente, sviluppato nella memoria depositata in data 25/10/02, secondo cui il riconoscimento dell’utilitas sarebbe rinvenibile, a monte, nel fatto stesso della richiesta di prestazioni (c.d. impegnative) proveniente dall’Amministrazione sanitaria.

Ed infatti, secondo quanto già premesso, il riconoscimento implicito della prestazione implica la consapevole utilizzazione della stessa da parte degli organi rappresentativi dell’ente; non può di conseguenza ravvisarsi detto requisito nell’inoltro delle impegnative di prestazione da parte di impiegati della A.S.L. (sostanzialmente in termini, di recente, Cass., Sez. I, 17/7/2001, n. 9694), mancando, in definitiva, il requisito dell’imputabilità del vantaggio all’Amministrazione stessa.

Alla stregua di quanto precede anche il ricorso n. 2206/01 del R.G. deve essere respinto perché infondato.

8. – In conclusione, il ricorso n. 2227/00 R.G. deve essere in parte dichiarato inammissibile ed in parte respinto; il ricorso n. 2206/01 R.G. deve essere respinto.

Sussistono peraltro giusti motivi per disporre tra le parti la compensazione delle spese di giudizio.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia - Sezione I, definitivamente pronunciando sui ricorsi in epigrafe, così decide : a) li riunisce; b) dichiara in parte inammissibile ed in parte respinge il ricorso n. 2227/00 R.G.; c) respinge il ricorso n. 2206/01 R.G..

Compensa tra le parti le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Bari, nella camera di consiglio del 6.11.2002, con l’intervento dei Magistrati:

Gennaro Ferrari Presidente

Leonardo Spagnoletti Componente

Stefano Fantini Componente, Est.