TAR PUGLIA-LECCE, SEZ. I – Sentenza 10 maggio 2001 n. 2166 – Pres. Ravalli, Est. Parlotti – Sodero (Avv. Marra) c. Ministero dell’Interno, Commissione Elettorale Circondariale – Sottocommissione di Tricase ed altri (Avv. Stato Colangelo) e Comune di Trifase (n.c.).

Previo accoglimento dell’istanza cautelare

1) del provvedimento 19.04.2001, prot. n. 186, della Sottocommissione elettorale circondariale di Tricase, con il quale è stata comunicata l’esclusione del ricorrente dall’elenco dei candidati della lista Verdi a Consigliere Comunale del Comune di Tricase;

2) del presupposto verbale della stessa Sottocommissione n. 114 del 14.04.2001;

3) di ogni altro atto comunque connesso, presupposto o consequenziale ed, in particolare, ove occorra, della circolare della Prefettura di Lecce, prot. n. 1/2001 S.E. del 24.01.2001.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

visti gli atti tutti della causa;

visto il decreto presidenziale n. 719/2001, in data 28 aprile 2001, con il quale è stata accolta in via d’urgenza la richiesta di tutela cautelare formulata dal ricorrente (il quale, per l’effetto, è stato inserito tra i candidati, della lista dei "Verdi", alla carica di consigliere comunale del Comune di Tricase);

udita nella Camera di Consiglio del 10 maggio 2001 la relazione del Referendario, Gabriele Carlotti, ed uditi altresì l’Avv. Marra nonché l’Avv. Distr. St. Colangelo;

Il ricorrente, iscritto nelle liste elettorali del Comune di Jesolo, decideva di candidarsi, per I "Verdi", alla carica di Consigliere Comunale di Tricase, in vista delle elezioni del giorno 13 p.v.

Costituendo il deposito del certificato di iscrizione nelle liste elettorali del Comune di residenza adempimento necessario ai fini dell’accettazione della candidatura (ai sensi dell’art. 32, VII co., D.P.R. n. 570/1960), il ricorrente provvedeva ad inviare, per posta, al Comune di Tricase, il certificato in parola, rilasciatogli dal Comune di Jesolo in data 6.04.2001.

Accadeva però che il suddetto certificato non proveniva al Comune di Tricase entro il termine ultimo per la presentazione delle candidature.

Il ricorrente allora, nella data del 13 aprile 2001, telefonava al Comune di Jesolo e riusciva ad ottenere il rilascio e la trasmissione a mezzo fax, nello stesso giorno, di un ulteriore certificato, che veniva depositato (in data 14.04.2001) presso la Sottocommissione di Tricase.

Va premesso, in rito, che il procedimento disciplinato dall’art. 26, quarto, quinto e sesto comma dell’art. 26 della legge n. 1034 del 1971, è compatibile con quanto disposto dall’art. 83/11 D.P.R. n. 570 del 16 maggio 1960 a condizione che nella procedura regolata da detto articolo siano rispettate le rigorose scadenze temporali e che la sentenza venga immediatamente pubblicata (tale ultima conclusione discende dalla possibilità di applicare analogicamente al caso in parola l’art. 82/3 D.P.R. n. 570/1960).

Passando al merito, è a dirsi che il ricorso appare manifestamente fondato. Ed invero,

- l’art. 46 DPR n. 445 del 28.12.2000 ("Testo Unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa", di seguito indicato come "Testo Unico") dispone, tra l’altro: "Sono comprovati con dichiarazioni…sottoscritte dall’interessato e prodotte in sostituzione delle normali certificazioni i seguenti stati, qualità e fatti: … 1) iscrizione … in elenchi tenuti da pubbliche amministrazioni";

- il primo ed il terzo comma dell’art. 47 nel medesimo Testo Unico stabiliscono quanto segue: "L’atto di notorietà concernente stati, qualità personali o fatti che siano a diretta conoscenza dell’interessato è sostituito da dichiarazione resa e sottoscritta dal medesimo con la osservanza delle modalità di cui all’art. 38… Fatte salve le eccezioni espressamente previste per legge, nei rapporti con la pubblica amministrazione…, tutti gli stati, le qualità personali ed i fatti non espressamente indicati nell’art. 46 sono comprovati dall’interessato mediante la dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà";

- tanto precisato, occorre rilevare in primo luogo la sufficienza, alla stregua delle prefate disposizioni del Testo Unico, nella documentazione prodotta dal ricorrente (a dire, il vero tale circostanza nemmeno risulta contestata) alla Sottocommissione Elettorale di Tricase (atteso che la dichiarazione sottoscritta dal Sodero deve intendersi o come autocertificazione, essendo le liste elettorali un elenco tenuto da una Pubblica Amministrazione, ovvero, quanto meno, come dichiarazione sostitutiva di un atto di notorietà, presentata rispettando le formalità previste dall’art. 38 del citato Testo Unico, considerata l’ampia formulazione del terzo comma dell’art. 47 sopra citato);

- venendo, quindi, alla questione centrale del ricorso relativa all’applicabilità (o meno) al procedimento elettorale degli istituti di semplificazione, giova osservare come più di un argomento (sia di ordine testuale che sistematico) militi in senso favorevole; ciò in quanto unitamente ad una dichiarazione (accompagnata dalla copia fotostatica di un documento di identità), nella quale il Sodero affermava la propria iscrizione nelle liste elettorali del Comune di Jesolo.

Il successivo 17 aprile 2001 il ricorrente provvedeva, infine, a depositare il certificato originariamente spedito per posta.

Con gli atti impugnati la Sottocommissione elettorale di Tricase disponeva tuttavia l’esclusione del ricorrente dalla lista dei candidati al Consiglio Comunale, richiamando un parere (in data 13/12/2000 della Prima Sezione) del Consiglio di Stato (relativo però al procedimento per l’elezione alla Camera dei Deputati; cfr. art. 20 del relativo testo unico, D.P.R. n. 361 del 30.03.1957) e ritenendo non consentito, nell’ambito del procedimento elettorale, la produzione di documenti a mezzo fax.

Il Sodero si tutelava allora davanti al Tribunale in intestazione, lamentando l’illegittimità degli atti gravati e chiedendone l’annullamento per i seguenti motivi:

1) violazione di legge, falsa ed erronea interpretazione ed applicazione degli artt. 46, 47 e 38, III Co., 18, I Co. e 19 D.P.R. n. 445 del 28.12.2000, dell’art. 32 D.P.R. n. 570 del 16.05.1960 (si sostiene che non vi sarebbero ragioni, in assenza di un espresso divieto legislativo, per escludere la materia elettorale dall’ambito di applicazione delle misure di semplificazione introdotte dalla normativa richiamata, non ravvisandosi, sotto tale limitato aspetto, alcuna specialità del procedimento elettorale; che, comunque la documentazione prodotta dal ricorrente, in data 13.04.2001, doveva considerarsi sufficiente, secondo le disposizioni sopra richiamate, ai fini della presentazione della candidatura);

2) falsa ed erronea presupposizione in fatto ed in diritto – violazione di legge ed eccesso di potere (per le medesime considerazioni sopra svolte si ritiene altresì l’illegittimità della circolare della Prefettura di Lecce di cui in epigrafe).

Con decreto presidenziale n. 719 del 2001 la tutela cautelare veniva accolta in via provvisoria e, per l’effetto, si disponeva l’ammissione del ricorrente quale candidato, della lista "Verdi", a consigliere comunale per il Comune di Tricase.

Nella Camera di Consiglio del 10 maggio 2001 il ricorso veniva ritenuto per la decisione ai sensi dell’art. 26 della legge n. 1034/1971, siccome modificato dall’art. 9 della legge n. 205/2000.

a) Con il citato terzo comma dell’art. 47 Testo Unico il Legislatore ha stabilito chiaramente che le eccezioni alla possibilità di presentare dichiarazioni sostitutive di atti di notorietà devono essere previste espressamente dalla legge (e, dunque, non si ritiene ricavabile una tale esclusione, in via d’interpretazione, del carattere di specialità del procedimento elettorale; del resto, una siffatta specialità del procedimento elettorale – che indubbiamente sussiste – perviene piuttosto alla celerità di svolgimento di esso che non alle esigenze di accertamento di stati e qualità personali degli amministrati, esigenze proprie di ogni campo di svolgimento dell’attività amministrativa);

b) il citato Testo Unico offre inoltre strumenti (ripresi dal D.P.R. n. 403/1998, attuativo della legge n. 127/1997) idonei a scongiurare il pericolo derivante dall’ipotetica falsità delle dichiarazioni sostitutive eventualmente prodotte dai candidati (art. 71 Testo Unico: "1. Le amministrazioni procedenti sono tenute ad effettuare idonei controlli, anche a campione e in tutti i casi in cui sorgono fondati dubbi, sulla veridicità delle dichiarazioni sostitutive di cui agli artt. 46 e 47).

2. I controlli riguardanti dichiarazioni sostitutive di certificazione sono effettuati dall’amministrazione procedente con le modalità di cui all’art. 43 consultando direttamente gli archivi dell’amministrazione e certificante ovvero richiedendo alla medesima, anche attraverso strumenti informatici o telematici, conferma scritta della corrispondenza di quanto dichiarato con le risultanze dei registri da questa custoditi) mediante semplici e celeri accertamenti d’ufficio);

c) l’art. 49 Testo Unico indica espressamente alcuni dei casi di limiti all’utilizzo delle misure di semplificazione e tra essi non è compresa la materia elettorale;

d) l’art. 43 del Testo Unico, inoltre , stabilisce che le amministrazioni pubbliche, ove non accettino la dichiarazione sostitutiva prodotta dall’interessato, debbano provvedere d’ufficio (adempimento che non sembra esser stato compiuto nel caso in esame) all’accertamento ("anche per fax e via telematica") di stati, qualità personali e fatti che risultino elencati dall’art. 46 e detta disposizione contempla, alla lett. d) del primo comma, anche il "godimento dei diritti civili e politici";

e) apparirebbe poi insolito, ragionando sui principi generali dell’ordinamento, che il Legislatore abbia inteso procedere (e, per di più, senza nemmeno stabilirlo in modo espresso, non ostante la rilevanza degli interessi coinvolti) la piena efficacia delle semplificazioni documentali proprio in una materia come quella elettorale, in cui il prevalente fine di tutela dei diritti politici, di norma, orienta l’interprete a preferire quei criteri di giudizio che agevolino, piuttosto che ostacolare, l’esercizio del diritto di elettorato (sia attivo sia passivo) di ogni cittadino, fondamento di ogni democraticità;

- il prefato autorevole parere del Consiglio di Stato (reso, del resto, prima dell’entrata in vigore del Testo Unico) segnalava all’attenzione dell’Amministrazione richiedente come la normativa (ovvero, il Testo Unico più volte citato) in via di approvazione fosse suscettibile di cambiare il quadro di riferimento ed, in tale prospettiva, non possono essere obliterate alcune significative innovazioni introdotte dal Testo Unico, tutte inequivocamente destinate ad esaltare il favor legislativo per gli istituti di semplificazione;

a) in primo luogo, non può passare inosservata la disposizione di apertura del Testo Unico che, nell’offrire una completa nomenclatura dei termini legislativi, stabilisce, condizione vincolante per l’interprete, cosa debba intendersi per certificato ("…il documento rilasciato da una amministrazione pubblica avente funzione di ricognizione, riproduzione e partecipazione a terzi stati, qualità personali e fatti contenuti in albi, elenchi o registri pubblici o comunque accertati da soggetti titolari di funzioni pubbliche"; art. 1 lett. f) e per dichiarazione sostitutiva di certificazione ("… il documento, sottoscritto dall’interessato, prodotto in sostituzione dei certificati di cui alla lettera f)"; art. 1 lett. g)). Appare allora evidente come il richiamo ad "albi, elenchi o registri pubblici o comunque accertati da soggetti titolari di funzioni pubbliche", da ritenersi riprodotto per relationem nella prefata lett. g) del medesimo articolo, denoti il chiaro intento legislativo di conferire massima estensione semantica all’indicazione contenuta nella lett. i) dell’art. 46; non può, dunque, residuare alcun dubbio sul fatto che il richiamo valga anche per le liste di cui all’art. 5 del D.P.R. n. 223 del 20 marzo 1967;

b) in ragione di quanto testè rilevato alla precedente lettera a), assumono poi massimo rilievo le novità in materia di acquisizione diretta di documenti da parte delle amministrazioni pubbliche di cui al già ricordato art. 43 (commi 1 e 3) e, precipuamente, il divieto – la cui violazione è sanzionata financo da un’espressa previsione di responsabilità disciplinare del dipendente pubblico (art. 74 Testo Unico) – di richiedere, omettendo sia l’accertamento d’ufficio sia l’accettazione della dichiarazione sostitutiva, prodotta dall’interessato, certificati "concernenti stati, qualità personali e fatti che risultino elencati all’art. 46";

c) certamente innovativo è poi, nel contenuto testuale, il successivo art. 71 Testo Unico che, sebbene echeggiante l’art. 11 del D.P.R. n. 403/1998, prevede la possibilità (non contemplata dall’art. 11) di effettuare controlli in tutti i casi in cui sorgano fondati dubbi e consente, richiamando le "nuove" disposizioni dell’art. 43 Testo Unico, di accelerare significativamente dette procedure di verifica attraverso l’uso di strumenti informativi e telematici;

d) infine, deve essere valorizzato quanto stabilito dal quarto comma dell’art. 47 del Testo Unico – norma che, sebbene non direttamente afferente il caso in esame, è anch’essa espressione di quel favor per gli istituti di semplificazione – in base al quale può esser comprovato, mediante dichiarazione sostitutiva, anche lo smarrimento di documento di riconoscimento o comunque attestante stati e qualità personali dell’interessato.

Passando allora a sindacare la motivazione del provvedimento impugnato, non può omettersi di rilevare come essa risulti del tutto illegittima per manifesta contrarietà rispetto al primo comma dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990 ("Ogni provvedimento amministrativo, compresi quelli concernenti l’organizzazione amministrativa, lo svolgimento dei pubblici concorsi ed il personale, deve essere motivato, salvo che nelle ipotesi previste dal comma ". La motivazione deve indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell’amministrazione, in relazione alle risultanze dell’istruttoria") risultando palese come la Commissione Elettorale di Tricase:

i) non si sia minimamente peritata di approfondire, in diritto, il "monito" de futuro chiaramente espresso nella parte finale del citato parere del Consiglio di Stato (pure espressamente richiamato nel corpo del provvedimento);

II) evidentemente non abbia svolto, in merito alla vicenda, alcuna istruttoria (che, peraltro, si presentava agevole, potendo essa consistere in una mera telefonata di verifica, considerato che la copia del certificato prodotta dal ricorrente, recava stampato, in cima al documento, perfino il recapito dell’Ufficio Servizi Demografici del Comune di Jesolo);

III) abbia completamente omesso di valorizzare il richiamo espresso, contenuto nel più volte richiamato parere del Supremo Connesso Amministrativo, ad un significativo e specifico precedente dell’Adunanza Plenaria n. 23 del 30.11.1999), nel quale si era stabilito che, ai sensi degli artt. 32 e 33 D.P.R. 16 maggio 1960 n. 570, il mancato deposito insieme con la lista dei candidati di certificati elettorali dei sottoscrittori non comporta ex se l’esclusione della lista, potendo tali certificati essere acquisiti dal segretario comunale, anche oltre le ore 12 del ventinovesimo giorno antecedente la data delle votazioni e fino al momento in cui egli abbia rimesso la documentazione alla Commissione elettorale circondariale, o essere consegnati direttamente alla medesima Commissione, o esserne disposta l’acquisizione dalla Commissione stessa fissando, a tal fine un termine per l’adempimento;

iv) abbia errato nell’interpretare quanto disposto dall’art. 32 D.P.R. n. 570 de 16.05.1960, dandone una lettura logica – perché non evolutiva (il D.P.R. in parola è, infatti, addirittura antecedente la legge n. 15 del 1968 e, sul punto, non risulta esser stato modificato né dalla legge 11 gennaio 1992, n. 16 né da altri provvedimenti normativi successivi alla legge n. 127 del 1997, di talchè non p possibile trarne argomenti circa una pretensiva volontà implicita del Legislatore di escludere la materia de qua dal campo di applicazione della semplificazione documentale) – che l’ha indotta a ravvisare il requisito necessario per il mantenimento del candidato in lista non nell’effettiva titolarità del diritto di elettorato (benché detta titolarità fosse stata, peraltro, adeguatamente comprovata dal richiedente), ma soltanto il possesso materiale di un supporto cartaceo contenente un’attestazione amministrativa di quella titolarità (il cui mancato tempestivo deposito doveva, per di più, attribuirsi a presumibili disfunzioni di altro servizio pubblico).

In conclusione, il ricorso è fondato perché l’amministrazione, in alternativa:

- avrebbe dovuto ritenere sufficiente la documentazione offerta dal Sodero, o

- avrebbe dovuto invitare sollecitamente il Sodero a regolarizzare quella documentazione,

- o avrebbe dovuto provvedere, in relazione ai documenti prodotti dal ricorrente, ad accertare d’ufficio il requisito allegato (ovvero l’iscrizione del candidato nelle liste elettorali del Comune di residenza);

mentre nulla di tutto ciò è accaduto.

Il Collegio ritiene, però, di dover attribuire rilievo alla novità della questione trattata e alla circostanza che la condotta della Sottocommissione Elettorale di Tricase sia stata, in buona misura, condizionata da una circolare prefettizia, di talchè si ritiene doveroso disporre l’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti da stimarsi irripetibili nei confronti di quelle non costituite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia – Prima Sezione di LECCE – accoglie il ricorso (n. 1487 del 2001) e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati.

Dichiara integralmente compensate tra le parti le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Lecce, nella Camera di Consiglio del 10 maggio 2001.

Aldo Ravalli Presidente

Gabriele Parlotti Estensore

Depositata il 10 maggio 2001.