n. 4-2003 - © copyright.

TAR TOSCANA, SEZ. III – Sentenza 11 aprile 2003 n. 1387 – Pres. Lazzeri, Est. Colombari – Baldi (Avv. Lazzarini) c. Ente Parco Regionale Migliarino San Rossore Massaciuccoli (Avv. Francis Dinelli) ed altro (n.c) - (accoglie).

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La sentenza n. 1387/2003 dell’11 aprile 2003 del T.A.R. Toscana sezione III, in materia di conferenza di servizi, è particolarmente significativa.

Nel caso di specie si era verificato quanto segue.

Era stata indetta una conferenza dei servizi da un Comune per il rilascio di diverse autorizzazioni edilizie all’interno del territorio dell’ente Parco.

Alla conferenza dei servizi aveva partecipato il rappresentante dell’ente Parco che aveva votato a favore del progetto presentato dal ricorrente, che doveva realizzare una recinzione.

Dopo un anno dalla data della conferenza dei servizi, e dopo che era stata rilasciata la autorizzazione edilizia ad hoc, l’ente Parco aveva disposto la sospensione dei lavori assentiti sulla base di una presunta illegittimità avvenuta in sede di conferenza dei servizi.

Nel provvedimento di sospensione si esprimevano infatti dubbi sulla conformità delle procedure della conferenza dei servizi dell’anno precedente.

In realtà il Parco, non nell’atto impugnato, ma nel corso del giudizio, rilevava che il Comune aveva portato in discussione alla conferenza dei servizi un progetto, quello del ricorrente, che non risultava nell’ordine del giorno della conferenza, dal che la sua illegittimità.

Nella sentenza il Tar Toscana rileva che l’ente parco aveva partecipato alla conferenza dei servizi, che il suo rappresentante aveva dato il proprio assenso (che il Parco contestava per carenza di delega), e che comunque una volta inviato il verbale della conferenza al Parco, questo nei trenta giorni successivi non aveva impugnato alcunché.

Infatti il Parco, nei successivi trenta giorni dalla comunicazione del verbale non aveva fatto eccezione alcuna, né dichiarato il dissenso, né rilevato alcuna illegittimità.

Come è noto la Conferenza dei Servizi costituisce una forma di cooperazione tra pubbliche amministrazioni con cui l’amministrazione procedente ricorre acquisisce nulla-osta o assensi di diverse amministrazioni, con conseguente adozione di una determinazione che ha l’effetto di sostituirsi ai predetti atti: "Il provvedimento finale conforme alla determinazione conclusiva favorevole della Conferenza di servizi costituisce, a tutti gli effetti, ogni autorizzazione, concessione, nulla osta o atto di assenso comunque denominato di competenza delle amministrazioni partecipanti, o comunque invitate a partecipare, alla predetta conferenza" (art. 14 ter, comma 9, L. 7 agosto 1990 n. 241).

La volontà dei rappresentanti delle singole amministrazioni sono raccolte nel verbale che chiude la Conferenza, il quale ha funzione documentale relativamente alle attività svolte ed agli atti che le determinazioni sostituiscono. La Conferenza dei servizi è "decisoria" perché è volta alla determinazione finale, in via collaborativi e funzionale, da parte delle amministrazioni dotate di poteri decisori.

La partecipazione di ciascun soggetto avviene in rappresentanza delle singole amministrazioni con i poteri corrispondenti all’atto del procedimento spettante alla sfera dell’amministrazione interessata. L’articolo 14 ter, comma 6 L. 241/90 dispone "ogni amministrazione convocata partecipa alla Conferenza di servizi attraverso un unico rappresentante legittimato, dall’organo componente, ad esprimere in modo vincolante la volontà dell’amministrazione su tutte le decisioni di competenza della stessa".

Ai sensi del comma 7, si considera acquisito l’assenso dell’amministrazione, ove, nel termine di trenta giorni dalla data di ricevimento della determinazione, non sia stata proposta impugnativa o, in alternativa, non sia stato manifestato il motivato dissenso chiaramente per mezzo dell’organo deputato ad assumere la determinazione di che trattasi.

Nel caso di specie l’ente Parco contestava il fatto che la delega rilasciata al proprio delegato era solo ed unicamente in relazione agli oggetti indicati nell’ordine del giorno della conferenza e non per altri non indicati.

Secondo la dottrina la norma, di cui al comma 7, è peraltro da riferirsi "…al caso della mancata partecipazione alla conferenza di servizi da parte del rappresentante, alla partecipazione di rappresentante che non si sia pronunciato o non sia stato munito del potere di rappresentare l’ente ovvero all’ipotesi di deliberazione della conferenza esorbitante rispetto all’ordine del giorno ed alla conseguente investitura rappresentativa…" (cfr. F. Caringella, Corso di Diritto amministrativo, tomo II, Milano 2001, pag. 1348) ed è da ricondursi al principio generale che ogni amministrazione conserva la sua soggettività e, quindi, può reagire alla lesione subita da una determinazione non assentita purché l’impugnazione venga eseguita nel termine di trenta giorni.

In altri termini, se anche vi fosse stata una qualche illegittimità nella conferenza dei servizi, che peraltro il provvedimento impugnato enunciava in maniera criptica, ogni impugnazione ed ogni dissenso dovevano essere manifestati entro trenta giorni dal ricevimento della determinazione.

La sentenza del Tar Toscana fa propria la posizione dottrinale richiamata, affermando che l’ente Parco entro trenta giorni dal ricevimento del verbale della conferenza dei servizi avrebbe dovuto, se lo riteneva, rilevare le eventuali illegittimità sia di convocazione che di adozione della determinazione finale.

- dell’ordinanza di sospensione lavori n. 14 del 16 marzo 2002 dell’Ente Parco Regionale Migliarino San Rossore Massaciuccoli, a firma del Direttore, notificata il 16 marzo 2003, relativa ai lavori interni per la recinzione dello stabilimento Rossella nel tratto fronte mare e nel tratto a confine con la spiaggia libera;

- del rapporto informativo di accertamento edilizio/urbanistico del 14 marzo 2002, effettuato dal corpo di vigilanza del Parco Migliarino San Rossore Massaciuccoli e, per quanto occorrer possa, in parte qua, della decisione n. 75/02 dell’Ente Parco e della nota del 5 marzo 2001 del Direttore dell’Ente Parco, dei quali si chiede comunque la disapplicazione;

Con ricorso notificato il 14 maggio 2002 il sig. Gianfranco Baldi, in qualità di titolare dello Stabilimento balneare Rossella, sito in Viareggio, ha chiesto l’annullamento dell’ordinanza di sospensione di lavori n. 14 del 16 marzo 2002 a firma del Direttore dell’Ente Parco regionale Migliarino San Rossore, relativa ai lavori inerenti la recinzione dello stabilimento nel tratto fronte mare e nel tratto di confine con la spiaggia libera, nonché del rapporto informativo di accertamento edilizio-urbanistico del 14 marzo 2002 effettuato dal corpo di vigilanza del Parco richiamato nell’ordine di sospensione, della decisione n. 75/2001 dell’Ente Parco e della nota 5 marzo 2001 del Direttore dell’ente.

Riferisce di essere stato autorizzato nel 1975 e nel 1987 dal Ministero della Marina mercantile a realizzazione una recinzione al confine con la spiaggia libera (lato sud); di aver realizzato nel 1997 un campo da bocce di fronte al mare (lato ovest) con recinzione assentita dall’Ente Parco con decisione del Presidente n. 162 del 29 marzo 1999 e autorizzata dal Comune di Viareggio con concessione n. 494 del 20 ottobre 1999; di aver chiesto nel 2000 al Parco di poter completare la recinzione verso la strada (lato est) e al confine con altro stabilimento (lato nord) e provvedere alla manutenzione di quella già realizzata (lati sud ed ovest); di aver avuto il nulla osta del parco (decisione n. 75/2001) e la conseguente concessione edilizia del Comune (n. 118) soltanto per i lavori ai lati nord ed est, mentre veniva negata l’autorizzazione e la concessione per i lavori sugli altri lati sud ed ovest; di aver per questi due lati presentato il 12 aprile 2001 una nuova domanda, con diverso progetto per la recinzione ormai fatiscente, che fu portata dal Comune alla Conferenza di servizi del 18 aprile 2001, ottenendo il parere favorevole dei partecipanti tra i quali il rappresentante della Sovrintendenza di Pisa e quello dell’Ente Parco; di avere infine ottenuta l’autorizzazione del Comune n. 734 del 25 ottobre 2001 per sostituire la recinzione dei lati sud e ovest alla luce del parere favorevole espresso dalla Conferenza di servizi e in assenza di osservazioni sul verbale della conferenza stessa da parte dei predetti soggetti (Sovrintendenza e Ente Parco); di avere il 26 ottobre 2001 presentata altra domanda per realizzare le altre due recinzioni a nord e ad est (in modo identico alla parte già assentita con l’autorizzazione comunale n. 734/2001) e di aver ottenuto la necessaria autorizzazione il 30 novembre 2001 n. 839 che faceva riferimento al nulla-osta già concesso per questa parte, dall’Ente Parco (note 5 marzo 2001 e 29 novembre 2001).

Il provvedimento dell’Ente Parco, ora impugnato, sospende i lavori nei lati sud ed ovest in quanto asseritamene in difformità alla decisione dell’ente n. 75/2001 (che riguardava invece altri progetti di recinzione).

Avverso l’ordinanza di sospensione il ricorrente formula i seguenti motivi:

1) eccesso di potere per totale carenza di presupposti in fatto e in diritto, travisamento dei fatti, contraddittorietà fra più atti della p.a., eccesso di potere per violazione del parere favorevole espresso dalla Conferenza dei servizi del 18 aprile 2001 con conseguente violazione degli artt. 1 e 14 ter, comma 9, della legge n. 241/90, violazione dell’art. 31 della legge regionale n. 24/94, eccesso di potere per contraddittorietà e perplessità relativamente alla logica del coordinamento proprio della Conferenza dei servizi ai sensi dell’art. 14, comma 2, e dell’art. 14 ter, commi 7 e 9, della legge n. 241 cit., sviamento: la decisione n. 75/91, richiamata nell’atto impugnato, si riferisce a un progetto diverso da quello esaminato nella Conferenza dei servizi del 18 aprile 2001, anch’essa richiamata nell’ordine di sospensione lavori; qualsiasi dubbio circa le modalità di convocazione e le procedure seguite dalla Conferenza doveva essere rilevato dall’Ente Parco, che vi ha partecipato con proprio rappresentante, entro 30 giorni dalla ricezione del relativo verbale, con impugnazione o motivato dissenso, il che non è avvenuto;

2) eccesso di potere per travisamento dei fatti, violazione del giusto procedimento e dell’art. 31 della legge regionale n. 24/94, dell’art. 1 e 14 della legge n. 241/90, sviamento, disparità di trattamento, ingiustizia manifesta: si tenta illegittimamente di fermare i lavori che sono stati autorizzati e un altro stabilimento balneare ha avuto il nulla-osta per una recinzione del tutto simile.

Si è costituito in giudizio l’Ente Parco, opponendosi al ricorso.

Con ordinanza n. 659/02 è stata respinta l’istanza cautelare.

All’udienza del 9 gennaio il ricorso è passato in decisione.

E’ impugnato l’ordine di sospensione di lavori di recinzione in uno stabilimento balneare, emanato dall’Ente Parco Migliarino San Rossore a seguito di un sopralluogo nel corso del quale era accertata la realizzazione di due tratti di recinzione, al lato sud (confine con la spiaggia libera) e al lato ovest (fronte mare), in difformità dal nulla-osta rilasciato con decisione dell’ente n. 75/2001 con la quale si autorizzava la recinzione soltanto ai lati nord ed est. Nello stesso provvedimento si esprimono "dubbi sulla conformità delle procedure della Conferenza" dei servizi del 18 gennaio 2001 (recte: 18 aprile 2001).

Nella memoria di udienza l’Ente Parco chiarisce che la Conferenza sarebbe stata illegittimamente convocata dal Comune che avrebbe inviato un ordine del giorno nel quale non compariva la pratica del Bagno Rossella; che alla Conferenza ha partecipato un funzionario dell’Ente non responsabile del servizio e senza alcuna delega in quanto l’argomento non risultava all’ordine del giorno; che la Conferenza non è un organo della p.a,, ma un modulo procedimentale, cosicché l’amministrazione competente ad emanare l’atto (nella specie, il nulla-osta paesaggistico) è legittimata a revocare o ritirare in via di autotutela l’atto espresso nella conferenza, che deve comunque considerarsi tanquam non esset in mancanza di delega specifica.

Tale iter argomentativo – che peraltro non risulta dalla motivazione dell’ordinanza di sospensione dei lavori, ma si ricava dalle difese svolte nella presente sede giudiziaria, e quindi, come tale non è idoneo a sorreggere il provvedimento impugnato – non può essere condiviso, mentre appare fondato il primo motivo del ricorso nella parte in cui evidenzia che eventuali vizi della convocazione o dell’atto conclusivo della Conferenza dei servizi avrebbero dovuto essere o impugnati o contrastati dall’ente con un motivato dissenso o con impugnazione entro un termine prestabilito.

Dispone infatti l’art. 14 ter, commi 6 e 7, che ogni amministrazione convocata partecipa alla conferenza attraverso un unico rappresentante legittimato ad esprimere in modo vincolante la volontà della p.a. il cui rappresentante non abbia espresso definitivamente la volontà della amministrazione e tale p.a. non abbia notificato alla amministrazione procedente (nella specie, il Comune) il proprio motivato dissenso entro il termine di trenta giorni dalla data di ricevimento della determinazione conclusiva del procedimento (espressa nel verbale della riunione) ovvero non abbia impugnato sempre entro trenta giorni tale determinazione.

Dalla documentazione prodotta dall’Ente Parco e depositata il 5 dicembre 2002 (doc. 3) effettivamente risulta che l’argomento del Bagno Rossella non era contemplato nella lettera di convocazione della Conferenza di servizi per il 13 aprile 2001 (poi rinviata al 18 aprile 2001), come non era indicato altro argomento (pratica Benedetti Alessandro) che invece è stato trattato dalla stessa Conferenza. Va precisato che il doc. 4 relativo alla delega dal parte dell’Ente Parco al geom. Che lotti – che l’Ente produce a fondamento delle proprie difese – si riferisce ad altra conferenza di servizi convocata per il 4 aprile 2001 ed avente ad oggetto argomenti del tutto diversi rispetto a quelli indicati nella convocazione per il 13 aprile 2001 e poi trattati nella seduta del 18 aprile 2001.

Nonostante il mancato inserimento all’ordine del giorno dell’argomento interessante il ricorrente, risulta dal verbale del 18 aprile 2001 (doc. 5) che il geom. Che lotti – che è il tecnico del Parco che solitamente partecipa alle conferenze di servizi indette dal Comune di Viareggio in rappresentanza dell’ente di appartenenza (cfr. nota del Comune del 21 maggio 2002 depositata in udienza e non contestata) – ha espresso parere favorevole alla pratica del Bagno Rossella, senza osservare alcunché. Tale verbale è stato trasmesso all’Ente Parco il 19 aprile 2001 (v. doc. depositato dal ricorrente il 4 giugno 2002), ma nei successivi trenta giorni non è pervenuto nessun motivato dissenso e nessuna impugnazione è stata attivata da parte dell’ente che avrebbe dovuto accorgersi dell’oggetto (tutto) del verbale, rilevare le eventuali illegittimità sia di convocazione che di adozione della determinazione finale ed utilizzare gli strumenti offerti dall’ordinamento per la tutela delle proprie prerogative, mentre soltanto un anno dopo emana l’impugnato provvedimento di sospensione dei lavori che risultano legittimamente autorizzati con atto del Comune n. 734 del 25 ottobre 2001 (recinzione dei lati sud ed ovest) emanato a seguito dell’assenso ottenuto nella ricordata Conferenza dei servizi del 18 aprile 2001.

Per la fondatezza dell’esaminato profilo, di carattere assorbente, il ricorso va accolto e, per l’effetto, va annullata l’ordinanza dell’Ente Parco impugnata.

L’annullamento non può estendersi al rapporto informativo del corpo di vigilanza dell’Ente Parco, in quanto atto endoprocedimentale che non ha effetti lesivi diretti, e nemmeno alla delibera n. 75/2001 dell’Ente comunicata al ricorrente il 5 marzo 2001 e a quest’ultima nota, in quanto in relazione a tali ultimi atti il ricorso è tardivo.

Le spese, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione III, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, accoglie il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla l’ordinanza dell’Ente Parco Migliarino San Rossore n. 14/02;

Condanna l’Ente Parco al pagamento in favore del ricorrente delle spese processuali liquidate in complessivi € 2.000,00 (duemila,00).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze, il 9 gennaio 2003, dal Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana, in Camera di Consiglio, con l’intervento dei signori:

Dott. Eugenio LEZZERI - Presidente

Dott. Adolfo METRO - Consigliere

D.ssa Marcella COLOMBATI - Consigliere, est.

Depositata in segreteria l’11 aprile 2003.