TAR VENETO, SEZ. I – Sentenza 19 settembre 2002 n. 5646 - Pres. Baccarini, Est. Rocco - CO.S.MA. Soc. coop. a r.l. (Avv.ti Masè e Maggiolo) c. Comune di Lavagno (Avv.ti Sardos Albertini, Scaglia e Zambelli) e All Services s.r.l. (Avv.ti Pasetto e Guidoni) - (respinge).

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(1) Cfr. T.A.R. Basilicata, 23 aprile 1997 n. 136 e T.A.R. Sicilia-Palermo, 2 maggio 1984 n. 490, secondo cui l’art. 7 della L. 93 del 1968, novellando il testo dell’art. 3 della L. 57 del 1962 senza prevedere l’obbligatorietà dell’autenticazione della sottoscrizione della dichiarazione temporaneamente sostitutiva, ha in tal senso introdotto una deroga alla disciplina generale contenuta negli artt. 3 e 20 della L. 15 del 1968.

(2) Corte dei Conti, Sez. contr, 5 giugno 1991 n. 66.

(3) Cons. Stato, Sez. IV, 29 maggio 1998 n. 900.

della deliberazione della Giunta Comunale di Lavagno n. 1 dd. 5 gennaio 1994, recante l'aggiudicazione definitiva a favore della All Services S.r.l. dell'appalto delle pulizie degli edifici comunali; nonchè del provvedimento di aggiudicazione provvisoria dell'appalto medesimo contenuto nel processo verbale dd. 5 gennaio 1994 formato dalla commissione giudicatrice costituita presso il medesimo Comune.

1.1. Con deliberazione n. 78 dd. 27 ottobre 1993 la Giunta Comunale di Lavagno (Verona) ha approvato il capitolato di appalto relativo alla pulizia degli edifici comunali per una spesa complessiva di Lire 107.000.000.-, di cui Lire 90.000.000.- a base d’asta e Lire 17.100.000.- per somme a disposizione dell’Amministrazione.

Con susseguente deliberazione deliberazione n. 460 dd. 25 novembre 1993 la medesima Giunta Comunale ha disposto di appaltare i lavori di cui trattasi indicendo una licitazione privata da aggiudicarsi con il metodo di cui all’art. 1, lett. a), della L. 2 febbraio 1973 n. 14, ossia – previo richiamo, ivi contenuto, agli artt. 73, lettera c) e 76 del R.D. 23 maggio 1924, n. 827 – mediante offerte segrete da confrontarsi poi col prezzo base indicato nell'avviso d'asta.

Nel relativo bando di gara (cfr. doc. 2 di parte ricorrente) si disponeva, tra l’altro, che "le imprese interessate potranno chiedere di essere invitate facendo pervenire apposita domanda, stesa su carta legale, al protocollo di questo Comune in via Piazza n. 4, entro e non oltre le ore 12.00 del 18 dicembre 1993 …".

Hanno chiesto di essere invitate la All Service S.r.l., la Co.S.M.A. S.t.l. e la Vivaldi & Cardino S.p.a.

Nella lettera di invito conseguentemente inviata dall’Amministrazione Comunale in esecuzione alla deliberazione giuntale n. 506 dd. 20 dicembre 1993 si afferma, per quanto qui segnatamente interessa, che la licitazione privata si sarebbe tenuta "secondo le norme dell’allegato bando di gara e quelle integrative contenute nel foglio allegato per l’appalto dei lavori in oggetto, che si terrà il giorno 5 gennaio 1994 alle ore 12.00 in questa Residenza Comunale … Il piego dovrà pervenire esclusivamente per posta raccomandata, entro le ore 12.00 del giorno precedente, non festivo, a quello di gara. Si avverte che la mancanza o l'irregolarità anche di un solo dei documenti richiesti potrà portare all’esclusione dalla gara. Si richiama espressamente l’attenzione sulle clausole relative all’osservanza dei contratti collettivi di lavoro, delle norme del bando e dell’allegato foglio integrativo, ed ancora, previste dalla L. 19 marzo 1990 n. 55 e successive modifiche ed integrazioni" (cfr. ibidem, doc. 3).

Sempre per quanto qui segnatamente interessa, nelle anzidette "Norme integrative al bando della licitazione privata per l’appalto dei lavori di pulizia edifici scolastici" si disponeva, al punto 2, che "ai sensi e per gli effetti dell’art. 3 della L. 10 febbraio 1962 n. 57 e successive modifiche ed integrazioni dovrà essere presentato ai fini dell’ammissione alla gara: per le Società commerciali, cooperative e loro consorzi … certificato in copia legale della Cancelleria del Tribunale competente, di data non anteriore a due mesi da quella fissata per la gara, dal quale risulti la composizione della Società e che la stessa non si trovi in stato di liquidazione, fallimento, e non abbia presentato domanda di concordato. Dallo stesso deve anche risultare se procedure di fallimento o concordato si siano verificate nel quinquennio anteriore alla data stabilita per la gara. Lo stesso certificato deve essere completato con i nominativi delle persone designate a rappresentare ed impegnare legalmente la società stessa. In sostituzione del certificato della Cancelleria del Tribunale, le società commerciali possono presentare una dichiarazione in carta legale sottoscritta dal loro legale rappresentante di data non anteriore a quella dell’invito di gara dalla quale risultino i medesimi dati richiesti dal certificato stesso …" (cfr. ibidem, doc. 4).

Al susseguente punto 4 delle anzidette "Norme integrative" si specificava, sempre per quanto qui interessa, che "… non sarà ammessa alla gara l’offerta nel caso manchi o risulti incompleto od irregolare alcuno dei documenti richiesti …" (cfr. ibidem).

Le anzidette tre imprese hanno presentato in termini le proprie offerte.

Peraltro, nella seduta del 5 gennaio 1994 la Commissione giudicatrice della gara ha disposto l’esclusione dal procedimento di Vivaldi & Cardino a causa della mancata presentazione del certificato del casellario giudiziale relativo al legale rappresentante di tale concorrente.

La Commissione giudicatrice ha quindi dichiarato vincitrice della gara All Service, in ragione dell’offerta di Lire 69.819.300.- da essa presentata, e la relativa aggiudicazione è stata disposta dalla Giunta Comunale con deliberazione n. 1 dd. 5 gennaio 1994 (cfr. doc. 1 di parte ricorrente).

1.2. Ciò posto, Co.S.M.A. rileva che All Service è stata ammessa alla gara e ha ottenuto l’aggiudicazione pur avendo presentato, in luogo del Certificato della Cancelleria del Tribunale contemplato dal punto 2 delle anzidette "Norme integrative", una dichiarazione sostitutiva ivi parimenti contemplata ma priva dell’autenticazione della firma del dichiarante.

Pertanto, con il ricorso in epigrafe la medesima Co.S.M.A. chiede l’annullamento sia dell’anzidetta deliberazione della Giunta Comunale di Lavagno n. 1 dd. 5 gennaio 1994, recante l'aggiudicazione definitiva a favore della All Services S.r.l. dell'appalto delle pulizie degli edifici comunali, sia del provvedimento di aggiudicazione provvisoria dell'appalto medesimo contenuto nel processo verbale dd. 5 gennaio 1994 formato dalla commissione giudicatrice costituita presso il medesimo Comune.

La ricorrente deduce al riguardo l’avvenuta violazione dell’art. 3 della L. 10 febbraio 1962 n. 57, dell’all. III, punto 2, § 3, lett. b) e punto 3 al D.P.C.M. 10 gennaio 1991 n. 55 e dell’all. III (recte: all. E) al D.L.vo 19 dicembre 1991 n. 406 in relazione agli artt. 3 e 20 della L. 4 gennaio 1968 n. 15 e all’art. 1 del D.M. 28 febbraio 1992 n. 303.

2. Si sono costituiti in giudizio il Comune di Lavagno e la controinteressata All Service, replicando puntualmente alle censure avversarie e concludendo per la reiezione del ricorso.

3. Con ordinanza n. 206 dd. 16 marzo 1994 la Sezione ha respinto la domanda di sospensione cautelare dei provvedimenti impugnati, avanzata dalla ricorrente.

4. Alla pubblica udienza dell’11 aprile 2002 la causa è stata trattenuta per la decisione.

5.1. Tutto ciò premesso, il ricorso va respinto.

5.2. A sostegno della propria tesi la difesa di Co.S.M.A. ha innanzitutto evidenziato che a’ sensi dell’art. 3 della L. 10 febbraio 1962 n. 57, così come modificato dall’art. 7 della L. 17 febbraio 1968 n. 93 e in vigore all’epoca dei fatti di causa, "l'ammissione agli appalti dello Stato e degli Enti pubblici degli iscritti nell'Albo ha luogo senza bisogno di altre attestazioni oltre al certificato generale del casellario giudiziale per le persone per le quali esso è richiesto dai successivi articoli 13 e 15 e, per le società commerciali, al certificato della cancelleria del tribunale di cui al successivo art. 15, secondo comma" (dal quale, per l’appunto, doveva risultare che la società non si trovasse in stato di liquidazione o di fallimento e non ha presentato domanda di concordato). "In luogo del certificato della cancelleria del tribunale di cui all'ultima parte del precedente comma, le società commerciali possono presentare una dichiarazione sottoscritta dal loro legale rappresentante, dalla quale risulti che la società non si trovi in stato di liquidazione o di fallimento o non ha presentato domanda di concordato; in tal caso, il certificato è presentato dalla ditta aggiudicataria all'atto della stipulazione del contratto".

L’allegato III al D.P.C.M. 10 gennaio 1991 n. 55, recante disposizioni per garantire omogeneità di comportamenti delle stazioni committenti relativamente ai contenuti dei bandi, avvisi di gara e capitolati speciali, nonché disposizioni per la qualificazione dei soggetti partecipanti alle gare per l'esecuzione di opere pubbliche, dispone, tra l’altro, a sua volta – per gli appalti di importo inferiore al milione di E.c.u. e per quanto qui segnatamente interessa – che il bando di gara deve contenere "le indicazioni da includere nella domanda di partecipazione, sotto forma di dichiarazioni successivamente verificabili, riguardanti i requisiti soggettivi dei concorrenti", con rinvio a tale riguardo all’art. 13 della L. 8 agosto 1977 n. 584, poi sostituito dall’art. 16 del D.L.vo 19 dicembre 1991 n. 406.

Analogamente, all’all. E, § III, n. 3 del medesimo D.L.vo si afferma che "gli inviti a presentare offerta debbono specificare … i documenti prescritti dalla vigente normativa da presentare per l'ammissione alle gare, nonché i documenti che l'aggiudicatario è tenuto a presentare a riprova delle dichiarazioni concernenti i requisiti di cui agli articoli 20 e 21 e a completamento delle informazioni fornite".

Secondo Co.S.M.A., per dare peraltro esistenza alla dichiarazione di cui trattasi necessita autenticare la relativa dichiarazione a’ sensi degli artt. 3 e 20 della l. 4 gennaio 1968 n. 15, all’epoca vigenti nel loro testo originario.

In forza del primo di tali articoli, come è ben noto, "i regolamenti ministeriali e degli enti pubblici stabiliscono per quali fatti, stati e qualità personali, oltre quelli indicati nell'art. 2" della legge medesima "è ammessa, in luogo della prescritta documentazione, una dichiarazione sostitutiva sottoscritta dall'interessato e autenticata con le modalità di cui all’art. 20. In tali casi la normale documentazione sarà successivamente esibita dall'interessato a richiesta dell'amministrazione, prima che sia emesso il provvedimento a lui favorevole".

La parte ricorrente evidenzia in proposito che, ancor prima dell’entrata in vigore del D.M. 28 febbraio 1992 n. 303, recante la "determinazione dei fatti, stati e qualità personali per i quali è ammessa la dichiarazione dell'interessato, temporaneamente sostitutiva della prescritta documentazione, in attuazione dell'art. 3 della L. 4 gennaio 1968 n. 15", la giurisprudenza aveva ritenuto l’inderogabilità, al fine della stessa esistenza della dichiarazione temporaneamente sostitutiva, dell’autenticazione anzidetta, posto che la L.17 febbraio 1968 n. 93, recante la predetta modifica al testo dell’art. 3 della L. 10 febbraio 1962 n. 57, non reca – di per sé – disposizioni derogatorie rispetto all’ordinaria disciplina sull’autenticazione e sulla legalizzazione di firme contenuta nell’anzidetta L. 15 del 1968 (cfr. puntualmente, in tali termini, T.A.R. Calabria, Sez. Catanzaro, 21 aprile 1978 n. 70).

Sempre secondo la ricorrente, non sussisterebbero dubbi al riguardo dopo l’entrata in vigore del predetto D.M. 303 del 1992, in quanto l’art. 1 dello stesso afferma, al suo comma 1, che "i soggetti, persone fisiche o legali rappresentanti di persone giuridiche, che presentino all'amministrazione istanze tendenti ad ottenere provvedimenti che presuppongono l'accertamento o l'assenza di stati, fatti o qualità … in luogo della esibizione della prescritta documentazione, possono rendere una dichiarazione temporanea sostitutiva, anche nel testo dell'istanza, purché quest'ultima, o la dichiarazione separata, rechino la sottoscrizione autenticata da un notaio, cancelliere, segretario comunale o altro funzionario incaricato dal sindaco" e al comma 2, lett. e), che la dichiarazione sostitutiva anzidetta "può riguardare… l'assenza, sia a carico di imprenditori individuali che di società commerciali, di procedure esecutive concorsuali o di procedure equivalenti secondo legislazioni straniere".

La ricorrente evidenzia, altresì, che la sopradescritta carenza, ravvisata nella dichiarazione resa da All Service, avrebbe dovuto comportare l’esclusione della stessa dalla gara, stante l’evidente perentorietà a tale proposito della disposizione contenuta nell’art. 3 delle anzidette "Norme integrative" e in considerazione dell’assunto giurisprudenziale secondo il quale "se l'Amministrazione ha stabilito nella lettera di invito norme regolatrici che dettano prescrizioni o adempimenti a pena di esclusione, ciò vuol dire che il problema della completezza e dell'efficacia dell'offerta è stato già affrontato e risolto dall'amministrazione con una serie di prescrizioni inderogabili. In presenza di una specifica e incontestata disciplina della gara al giudice amministrativo non è consentito sovrapporre le sue valutazioni sulla adeguatezza dell'offerta a quelle fissate ex ante dall'Amministrazione medesima. Soltanto nel caso in cui le norme regolatrici di una licitazione privata … non contengono prescrizioni a pena di esclusione, è possibile valutare sia da parte dell'Amministrazione che da parte del giudice amministrativo la completezza e l'efficacia dell'offerta. In questa ipotesi è possibile distinguere tra condizioni essenziali e inderogabili allo svolgimento della gara e condizioni non inderogabili e pertanto sanabili con diversi adempimenti (così T.A.R. Piemonte, Sez. II, 28 gennaio 1993 n. 17, con richiamo a Cons. Stato, V Sez., 16 gennaio 1992 n. 47).

5.3. Il Collegio, per parte propria, rileva che, nel caso di specie, l’obbligo dell’autenticazione della sottoscrizione della dichiarazione temporaneamente sostitutiva del certificato non può discendere dalle surriportate disposizioni contenute nel D.M. 303 del 1992, in quanto il relativo regolamento è stato adottato, a’ sensi dell’art. 3 della L. 15 del 1968 (che, come si è visto innanzi, presupponeva un’autonoma potestà normativa di attuazione della disciplina legislativa in tema di dichiarazioni temporaneamente sostitutive da parte di ciascun ministero o ente pubblico) dal Ministro del Tesoro, e trova dunque esclusiva applicazione per i procedimenti amministrativi di competenza dell’omonimo Ministero.

Ma va, soprattutto, rimarcato – in via del tutto assorbente – che "in tema di gara d'appalto, l'art. 7 della legge 17 febbraio 1968 n. 93 non prescrive che le firme apposte sulla dichiarazione sostitutiva dei certificati della cancelleria commerciale del tribunale siano autenticate; pertanto, la mancata autenticazione deve considerarsi irrilevante, tenuto anche conto che l'inclusione del documento nel plico suggellato prova la provenienza della dichiarazione" (Corte dei Conti, Sez. contr, 5 giugno 1991 n. 66, Presidente del Magistrato per il Po) e in considerazione della circostanza che l’anzidetto art. 7 della L. 93 del 1968, novellando il testo dell’art. 3 della L. 57 del 1962 senza prevedere l’obbligatorietà dell’autenticazione della sottoscrizione della dichiarazione temporaneamente sostitutiva, ha in tal senso introdotto una deroga alla disciplina generale contenuta negli artt. 3 e 20 della L. 15 del 1968 (così, puntualmente, T.A.R. Basilicata, 23 aprile 1997 n. 136 e T.A.R. Sicilia, Palermo, 2 maggio 1984 n. 490).

Detto altrimenti, "in carenza di espressa e contraria previsione del bando di gara o della lettera di invito (come, per l’appunto, nel caso di specie, posto che i surriportati brani della lex specialis nulla prevedevano in ordine all’autenticazione della sottoscrizione della dichiarazione sostitutiva), non è richiesto alle imprese che presentano una dichiarazione sostitutiva dei certificati della Cancelleria commerciale del Tribunale l'autenticazione della relativa firma, essendo all'uopo sufficiente, ai sensi dell'art. 7 L. 17 febbraio 1968 n. 93, la dichiarazione sottoscritta dal legale rappresentante dell'impresa stessa" (Cons. Stato, Sez. IV, 29 maggio 1998 n. 900), e non potendo "indurre a diverse conclusioni il richiamo agli artt. 2 e 3 della L. 4 gennaio 1968 n. 15, normativa di carattere generale che ha prescritto l'autenticazione delle dichiarazioni temporaneamente sostitutive comprovanti fatti, stati e qualità personali: e ciò in quanto le richiamate disposizioni operano su un piano diverso rispetto a quello della citata L. 93 del 1968, che ha un carattere di specialità" (cfr. ibidem).

6. Le spese e gli onorari del giudizio possono, peraltro, essere integralmente compensate tra tutte le parti.

il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, prima sezione, definitivamente pronunziando sul ricorso in premessa, respinta ogni contraria istanza ed eccezione, lo rigetta.

Compensa integralmente tra le parti le spese e gli onorari del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia, nella camera di consiglio dell'11 aprile 2002.

Il Presidente L'Estensore

Depositata in segreteria in data 19 settembre 2002.