Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, Sezione Seconda, costituito da:

Luigi Trivellato - Presidente

Claudio Rovis - Consigliere relatore

Fulvio Rocco - Consigliere

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 3710/97 di _______omissis___________________ e ASSOCIAZIONE QUADRI DIRETTIVI E DIRIGENTI (DIREV), tutti rappresentati e difesi dall'avv. Francesco Volpe, come da mandato a margine del ricorso, con domicilio presso la segreteria di questo Tribunale ai sensi dell'art. 35 del R.D. 26.6.1924 n. 1054;

CONTRO

REGIONE VENETO, in persona del Presidente della Giunta pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Alfredo Bianchini e domiciliato presso lo stesso, in Venezia, p.zzale Roma, 461;

E NEI CONFRONTI di

__________________omissis____________________, non costituiti;

PER

l'annullamento, in via principale, delle deliberazioni giuntali 15.7.1997 n. 2517 e 16.9.1997 n. 3207/97; in via subordinata, per l'annullamento delle predette deliberazioni nella parte in cui hanno conferito un incarico dirigenziale agli epigrafati controinteressati;

Visto il ricorso, notificato il 18.12.1997 e depositato presso la Segreteria il 12.1.1998 con i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Veneto, depositato l’11.12.1997;

Viste le memorie prodotte dalle parti tutte;

Visti gli atti tutti della causa;

Uditi, alla pubblica udienza del 18.11.1999 - relatore il Consigliere Claudio Rovis - l'avv. Francesco Volpe per i ricorrenti e l'avv. Alfredo Bianchini per la Regione del Veneto;

Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue.

Con legge 10.1.1997 n. 1 la Regione Veneto provvedeva a disciplinare le funzioni degli organi di governo, l'organizzazione delle strutture regionali, lo svolgimento dell'attività amministrativa e l'assetto della dirigenza secondo i principi contenuti nello Statuto e nel DLgs n. 29/93. In particolare, per quanto riguarda il conferimento degli incarichi ai dirigenti interni, l'art. 21 della legge stabiliva che l'Amministrazione avrebbe dovuto rispettare i seguenti criteri: "a) formazione culturale adeguata alle funzioni da affidare; b) risultati conseguiti e professionalità acquisita nello svolgimento di attività rilevanti agli effetti degli incarichi da conferire; c) attitudine ad assolvere le responsabilità connesse con le funzioni da attribuire".

Successivamente, con delibera di Giunta 2.7.1997 n. 2440 la Regione, in attuazione della predetta legge, riorganizzava l'intero apparato burocratico individuando una serie di strutture e di posizioni (alcune di maggior spicco e prestigio, appannaggio del c.d. "dirigente regionale", ed altre di minor complessità, prerogativa del "dirigente semplice") ed il correlativo trattamento economico.

La medesima delibera prevedeva, quale requisito per ottenere un incarico di "dirigente regionale" che il candidato avesse, fra l'altro, "il possesso del diploma di laurea o, in alternativa, in via transitoria, un periodo di servizio in posizione dirigenziale presso enti pubblici non inferiore ad anni nove ovvero il possesso di esperienza e adeguata preparazione nello svolgimento di attività a livello dirigenziale presso aziende private o pubbliche, enti pubblici, Regione, Stato, ovvero nell'esercizio della libera professione o in altre attività professionali o scientifiche, riferita all'incarico o ad esso assimilabile, tali da garantire la capacità ad assumere funzioni complesse e delicate equivalenti a quelle proposte".

Con deliberazione 15.7.1997 n. 2517, quindi, la Giunta regionale provvedeva a conferire 32 incarichi di dirigente regionale (26 incarichi di preposizione ad altrettante direzioni regionali e 6 di responsabilità di altrettante "unità di progetto").

Con successiva deliberazione 16.9.1997 n. 3207, poi, venivano nominati un ulteriore dirigente regionale ed altri 4 responsabili di unità di progetto, e venivano attribuiti 16 incarichi dirigenziali "semplici".

Avverso tali due provvedimenti nella loro interezza e, in particolare, avverso il conferimento della responsabilità di una direzione regionale ai signori ________ e ________, di un'unità di progetto al sig. __________ e di un servizio (il Genio Civile di Padova) all'ing. __________, insorgevano gli odierni ricorrenti - persone fisiche che, coadiuvati dall'associazione sindacale di categoria, lamentavano come essi, che rivestivano da lunga data la qualifica dirigenziale ed avevano svolto in passato incarichi di rilievo all'intemo della Regione, fossero stati ingiustamente pretermessi nell'affidamento di qualsiasi funzione dirigenziale. Secondo i ricorrenti, invero, qualora i posti disponibili siano inferiori al numero degli aspiranti, la scelta non può essere effettuata intuitu personae, bensì, necessariamente, comparando tra di loro i vari candidati in relazione ai requisiti posseduti. Diversamente, se cioè si omettesse di indicare le ragioni che hanno indotto a preferire un candidato anzichè un altro, si sconfinerebbe nell'arbitrio, giacchè un corretto uso della discrezionalità non può prescindere, qualora si debbe effettuare una scelta tra diverse alternative, da una valutazione comparativa delle alternative stesse.

Resisteva in giudizio l'Amministrazione regionale opponendo l'infondatezza del ricorso, del quale, conseguentemente, chiedeva la reiezione: osservava come la normativa vigente non prevedesse alcuna comparazione tra gli aspiranti ai vari incarichi dirigenziali, ma soltanto l'accertamento del possesso dei previsti requisiti: ciò anche in virtù dell'introdotto criterio della rotazione soggettiva, preordinato appunto a soddisfare al principio di imparzialità dell'azione amministrativa.

La causa passava in decisione all'udienza del 30.4.1998: la relativa sentenza, mentre dava atto dell'avvenuta rinuncia al gravame da parte di alcuni ricorrenti, disponeva l’integrazione del contraddittorio nei confronti dei funzionari regionali ai quali era stato attribuito un incarico con le deliberazioni giuntali n.i 2517 e 3207 del 1997, impugnate in via principale.

Espletato tale incombente, la causa passava nuovamente in decisione all'udienza del 18.11.1999.

La LR 10.1.1997 n. 1 prevede che gli incarichi di funzioni dirigenziali possano essere conferiti dalla Giunta regionale sia a propri dipendenti in possesso della qualifica dirigenziale sia, con contratti a tempo determinato, anche a soggetti esterni all'Amministrazione regionale, purchè particolarmente qualificati.

L'art. 21 della legge, in particolare, stabilisce che tali incarichi siano conferiti ai dirigenti interni "sulla base dei seguenti criteri: a) formazione culturale adeguata alle funzioni da affidare; b) risultati conseguiti e professionalità acquisita nello svolgimento di attività rilevanti agli effetti degli incarichi da conferire; c) attitudine ad assolvere le responsabilità connesse con le funzioni da attribuire".

Preminente rispetto all'incarico di "funzioni dirigenziali" è, però, quello di "dirigente regionale", che compete al responsabile di una direzione regionale o di una unità di progetto.

Il conferimento dell'incarico di dirigente regionale rimane, anche nell'assetto normativo previsto dalla LR n. 1/97, sicuramente discrezionale. Nè, in verità, potrebbe essere altrimenti, considerata la particolare caratterizzazione fiduciaria - peraltro espressamente sottolineata dalla deliberazione 2.7.1997 n. 2440 della Giunta regionale (cfr. pag. 9) - dell'incarico in questione riconnessa all'immediata collaborazione dei dirigenti regionali con il vertice politico della Regione.

Peraltro, la selezione dei dirigenti regionali deve comunque rispettare taluni criteri, espressamente indicati dal combinato disposto dagli artt. 22, I comma e 11, II comma della LR n. 1/97 e dalla deliberazione giuntale 2.7.1997 n. 2440. Quest'ultima, in particolare, prevede che i soggetti prescelti siano in possesso, oltre che della cittadinanza italiana, anche del diploma di laurea o, in alternativa, in via transitoria, [di] un periodo di servizio in posizione dirigenziale presso enti pubblici non inferiore ad anni nove ovvero [in] possesso di esperienza e adeguata preparazione nello svolgimento di attività a livello dirigenziale [acquisita] presso aziende private o pubbliche, enti pubblici, Regione, Stato, ovvero nell'esercizio della libera professione o in altre attività professionali o scientifiche, riferita all'incarico o ad esso assimilabile, tali da garantire la capacità ad assumere funzioni complesse e delicate equivalenti a quelle proposte".

E' di tutta evidenza come le richiamate norme, nel porre i requisiti per l'attribuzione degli incarichi di funzioni dirigenziali e di dirigente regionale, mirino al raggiungimento effettivo dell'obiettivo di rendere maggiormente trasparenti e controllabili le delicate procedure di nomina dei più alti vertici burocratici dell'Amministrazione regionale: i predetti requisiti, che si pongono quali indici dei possesso di una qualificazione professionale adeguata alla rilevanza delle funzioni da disimpegnare, assurgono, per ciò stesso, al rango di parametri di riferimento della legittimità dell'azione amministrativa volta al conferimento degli incarichi di cui trattasi.

In tanto, cioè, gli incarichi dirigenziali possono dirsi correttamente affidati, in quanto risulti verificato il possesso, da parte degli aspiranti alle relative funzioni, di un'adeguata qualificazione professionale.

Ma allora, è chiaro che l'attribuzione di tali incarichi non può prescindere da una motivazione che dia conto, in maniera specifica ed approfondita, del possesso dei prescritti requisiti in capo ai nominandi: tanto più che detti requisiti non sono - ad eccezione della cittadinanza, del diploma di laurea e degli anni di servizio svolti - apprezzabili con immediatezza, ma, facendo riferimento ad un'indeterminata "adeguatezza" della professionalità che gli aspiranti dovrebbero possedere in rapporto alle funzioni da svolgere, presuppongono un giudizio di valore che abbia concretamente accertato - ed i passaggi essenziali del ragionamento dell'autorità che provvede debbono essere resi ostensibili - la capacità dei soggetti prescelti.

D'altro canto, è appena il caso di rilevare che, a seguito dell'introduzione nell'ordinamento dei principi di trasparenza recati dalla legge n. 241/90, si è ulteriormente accentuata la tendenza al restringimento degli spazi di lata discrezionalità nelle nomine agli alti incarichi nelle pubbliche amministrazioni: l'art. 3 di tale legge assoggetta, infatti, all'obbligo di un'adeguata motivazione - la quale deve dar conto dei "presupposti di fatto" e delle "ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell'amministrazione, in relazione alle risultanze dell'istruttoria" - ogni provvedimento amministrativo, compresi quelli concernenti l'organizzazione amministrativa ed il personale.

Peraltro, anche prima dell'emanazione della legge sul procedimento amministrativo la giurisprudenza non dubitava che, quando il provvedimento consistesse in una scelta discrezionale disposta per fini di interesse pubblico e diretta all'attribuzione di un beneficio di carriera a talune persone facenti parte di un numero limitato di candidati, l'Amministrazione dovesse, anche in caso di mancata indicazione legislativa della necessità di motivare, indicare egualmente le ragioni della preferenza accordata.

Ed invero, mentre in una graduatoria (ove le singole posizioni sono conseguenza di un preventivo, motivato giudizio) le persone sono già collocate secondo un ordine di precedenza, appare ovvio che, qualora si debba scegliere al di fuori di una graduatoria, la scelta, proprio per non cadere nell'arbitrarietà e nella parzialità, debba essere opportunamente giustificata indicandosi le ragioni dell'accordata priorità.

Si è detto, dunque, che l'affidamento degli incarichi dirigenziali (compreso quello di dirigente regionale) presuppone, ai sensi della normativa regionale, il riscontro di una formazione culturale e di una professionalità adeguate alle responsabilità connesse con le funzioni da attribuire: pertanto, qualora non si ritenga di collocare gli aspiranti in una graduatoria di merito, dalla motivazione correlata alla scelta deve emergere il possesso dei predetti requisiti in modo eminente, in relazione alle funzioni da esercitare.

Quest'ultimo aspetto del possesso dei requisiti per il conferimento dell'incarico implica indubbiamente un giudizio di relazione. Si richiede all'Amministrazione, cui spetta la responsabilità della nomina, di operare una valutazione delle qualità e dei requisiti del funzionario che tenga conto delle professionalità ed esperienze espresse da tutti i colleghi valutabili. Peraltro, mentre non è necessario attribuire un giudizio a tutti i funzionari aventi astrattamente titolo, per quelli nominati deve invece emergere la ragione del giudizio di eminenza rispetto al complesso dei funzionari non prescelti, con riferimento alle categorie normative di valutazione.

Ciò non implica, dunque, una esplicita comparazione con gli altri funzionari pretermessi, o dei nominati tra di loro, ma implica la valutazione da parte dell'Amministrazione dei requisiti previsti dalla legge nel generale contesto delle esperienze e professionalità dei candidati. L'Amministrazione, cioè, dovrà dare contezza, nella motivazione, da un lato, dei criteri di valutazione adottati per accertare l'esperienza e la professionalità degli aspiranti (motivazione generale) e, dall'altro, dei criteri di valutazione della particolare eminenza di detti requisiti (motivazione specifica).

Nè in tale contesto può assumere rilievo la previsione, contenuta nell'art. 21, II comma della LR n. 1/97, che "gli incarichi dirigenziali sono assoggettabili a rotazione". Tale disposizione, invero mutuata, peraltro, dall'art. 19, I comma della legge n. 29/93 costituisce, tutt'al più, in ragione della sua specifica formulazione (che esprime la teorica assoggettabilità, e non già la concreta soggezione degli incarichi a rotazione), mera petizione di principio ed è, per ciò stesso, sprovvista di qualsiasi contenuto precettivo. La predetta enunciazione, peraltro, va comunque graduata con la regola della rinnovabilità degli incarichi, regola, questa, che assume, in concreto, posizione poziore, in virtù delle aspettative che crea in capo all'incaricato (nei cui confronti la mancata rinnovazione assume, in caso di giudizio non negativo dell'incarico svolto, valenza di deminutio) nonchè delle stesse norme in materia di conferimento degli incarichi (alla stregua delle quali, l'esperienza e la professionalità ulteriormente acquisite nello svolgimento dell'attività dirigenziale - che sono parametri di giudizio per l'affidamento delle funzioni stesse - costituiscono, in caso di esito non negativo della relativa valutazione, ampliamento dei requisiti per l'ulteriore concorso all'incarico dirigenziale).

Orbene, nelle deliberazioni impugnate non si fa alcun accenno all'eminenza dell'attitudine e della capacità professionale dei singoli incaricati, nè ai criteri di valutazione adottati per accertare tali requisiti. Al di là, invero, della considerazione che "si è posta l'esigenza di valutare molto attentamente - anche mediante l'esame dei singoli certificati di servizio - i dirigenti cui affidare l'incarico di dirigente regionale in rapporto sia al possesso dei requisiti e dei criteri fissati dalla normativa regionale, sia alla nuova configurazione che assumerà, per effetto della riorganizzazione, la struttura regionale" che peraltro costituisce mera clausola di stile (in quanto si limita a riprodurre i criteri di valutazione indicati dall'ordinamento), manca una congrua motivazione che dia conto delle ragioni dell'attuata scelta.

Il ricorso è, conseguentemente, fondato e va accolto.

Le spese possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, Seconda Sezione, accoglie il ricorso in epigrafe e, per l'effetto, annulla gli impugnati atti.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Cosi deciso in Venezia, in Camera di Consiglio, il 18.11.1999.

Il Presidente L'Estensore

Il Segretario