del provvedimento con cui si trasferiscono le scuole elementari F. Petrarca di Mirano in un nuovo edificio sito in via C. Battisti, a ridosso dell’elettrodotto a 132 Kv Scorzè-Camposampiero a partire dall’1 settembre 1999;

dei provvedimenti con i quali il Provveditorato agli Studi di Venezia e la Direzione didattica di Mirano II Circolo hanno disposto il trasferimento della scuola elementare F. Petrarca di Mirano in un nuovo edificio sito in via C. Battisti e di ogni altro atto connesso, presupposto e conseguente.

Visto il ricorso notificato il 15 luglio 1999 e depositato in segreteria il 20 luglio 1999 con i relativi allegati;

visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Mirano, depositato il 23 luglio 1999 con i relativi allegati;

visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero della P.I., depositato il 29 luglio 1999 con i relativi allegati;

visto l’intervento ad opponendum depositato il 23 settembre 1999 con i relativi allegati;

viste le memorie presentate dalle parti;

visti gli atti tutti della causa;

uditi all'udienza pubblica del 15 giugno 2000 (relatore il Consigliere De Zotti) l'avv. E. Vettori per i ricorrenti, l'avv. G. Orsoni per il Comune di Mirano e per gli intevenienti e l’avv.to dello Stato Gerardis per le amministrazioni scolastiche intimate;

ritenuto e considerato quanto segue:

F A T T O

I ricorrenti sono tutti genitori di alunni iscritti alle classi delle scuole elementari F. Petrarca di Mirano, che agiscono come singoli e come componenti di un apposito comitato.

Con il ricorso in epigrafe essi impugnano gli atti, sia dell’amministrazione comunale che dell’amministrazione scolastica statale, con i quali le classi del suddetto plesso sono state trasferite dalla sede attuale in P.le Garibaldi in quella di via C. Battisti, in un nuovo edificio costruito a ridosso di un elettrodotto ad alta tensione.

Ritenendo che tale atto esponga il complesso degli allievi agli effetti pericolosi e sicuramente nocivi delle onde elettromagnetiche, essi chiedono l’annullamento degli atti in epigrafe deducendo le seguenti censure:

1) Violazione dell’art. 32 della Costituzione; eccesso di potere per contraddittorietà ed illogicità, per sviamento, erroneità dei presupposti e difetto di istruttoria.

Si sostiene che i provvedimenti impugnati, nella misura in cui espongono la salute degli alunni al rischio indotto dalla esposizione prolungata agli effetti pericolosi e non del tutto conosciuti alle onde elettromagnetiche, violano il principio costituzionale che tutela il diritto primario alla salute e che assegna a quest’ultimo carattere di prevalenza su ogni altro interesse individuale e collettivo; che il Sindaco, prima di decidere lo spostamento del plesso scolastico nei nuovi locali avrebbe dovuto esperire ogni iniziativa volta a valutare l’entità del pericolo derivante dalla prossimità della linea elettrica ad alta tensione; che i rischi di possibili incidenti connessi alla vetustà dell’edificio scolastico attuale, e le responsabilità implicite in tale accettata permanenza nella vecchia struttura scolastica non a norma si sarebbero potuti evitare mediante l'effettuazione, nel periodo estivo, dell'adeguamento alle norme antinfortunistiche ed di ogni necessario intervento di manutenzione; che la decisione di trasferire la popolazione scolastica nel nuovo edificio poggia sull’erroneo presupposto che la situazione sia tale da non determinare alcun rischio per la salute dei soggetti esposti; che tale decisione a sua volta riposa erroneamente sulla convinzione che il valore limite di 0,2 microtesla non fosse operante e che si potessero applicare norme di minore portata protezionistica; che l’atto è inficiato da difetto di istruttoria in quanto le misurazioni effettuate dall’ARPAV non erano idonee ed attendibili, essendo state effettuate con rilevazioni puntuali e non con un monitoraggio esteso a tutta la giornata; che esse erano inoltre sommarie e superficiali poiché mancanti dei dati essenziali quali l’amperaggio massimo ed il potenziale massimo della linea elettrica.

L'Amministrazione comunale di Mirano e le amministrazioni scolastiche statali si sono costituite in giudizio per resistere; hanno controdedotto ampiamente ed hanno chiesto ambedue la reiezione del ricorso con vittoria di spese.

Sono intervenuti in giudizio, ad opponendum, anche un gruppo di genitori di alunni che condividono e sostengono la decisione dell'amministrazione comunale per chiedere il rigetto del ricorso.

All'udienza pubblica del 15 giugno 2000, previa audizione dei difensori delle parti, la causa è passata in decisione.

1) Come esposto in fatto, il ricorso investe i provvedimenti con cui l’amministrazione comunale di Mirano ha disposto il trasferimento del plesso scolastico F. Petrarca dal vecchio edificio ubicato in P.le Garibaldi in quello nuovo, appositamente costruito, ubicato in via C. Battisti in prossimità della linea elettrica ad alta tensione (132 kV) Scorzè Camposampiero.

L’amministrazione comunale difende tale scelta ed eccepisce preliminarmente il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sostenendo che con il ricorso viene fatta valere la tutela del diritto alla salute e che pertanto trattasi di materia devoluta all’A.G.O..

Tale eccezione va disattesa.

Il Collegio non ignora che la giurisprudenza tende a ricondurre alla competenza esclusiva del giudice ordinario la conoscenza delle controversie nelle quali il singolo lamenti la lesione del diritto alla salute anche per fatto della pubblica amministrazione (cfr. Cass, civ. un. 20 novembre 1992 n. 12386).

Questa giurisprudenza, tuttavia, non è condivisibile in quanto non distingue tra l’ipotesi in cui tale diritto possa e venga fatto valere come bene tutelato in assoluto, escludendo che sussista il potere dell’amministrazione di degradarlo o comprimerlo nell’esercizio dei poteri autoritativi di cui essa dispone (situazione che si verifica nella forma dell’affievolimento e che investe molti diritti tutelati come tali, come la proprietà, l’iniziativa economica, la libertà di circolazione etc.), e quella in cui la tutela venga azionata in funzione dell’annullamento di atti autoritativi che possono, in qualche misura ed a certe condizioni, comprimere il diritto stesso per assicurare, nella misura ed alle condizioni fissate dal legislatore, il perseguimento di altri interessi ritenuti, anch’essi, con il primo compatibili.

D’altra parte, tale distinzione non solo è consona ai principi costituzionali sul riparto delle giurisdizioni, amministrativa ed ordinaria, ma garantisce una tutela piena alle situazioni giuridiche soggettive che talvolta convivono, in funzione dei poteri diversi e diversamente incisivi che, dove non esista giurisdizione esclusiva spettano all’uno o all’altro ordine di giudici.

Nel caso di specie, anche se nel ricorso si fa riferimento improprio al rimedio dell’art. 700 c.p.c., si tratta di un’azione che non mira ad affermare il generico diritto alla salute quanto ad accertare l’illegittimità degli atti adottati da una pubblica amministrazione per motivi che attengono alla violazione delle norme sia procedimentali che sostanziali che ne disciplinano l’azione con particolare riguardo al tipo di provvedimento adottato e senza alcun disconoscimento, in astratto, del potere dell’amministrazione stessa.

Né è chiaro quale azione di accertamento di diritto i ricorrenti avrebbero potuto esperire utilmente avanti al giudice ordinario a fronte di un atto rientrante nella sfera organizzativa della P.A., a meno di non ritenere, tenuto conto dei limiti posti alla giurisdizione del giudice ordinario dall'art. 4 l. 20 marzo 1865 n. 2248, all. E, che chiedendo la disapplicazione del provvedimento di trasferimento del plesso scolastico nei loro confronti (e loro tramite dei rispettivi figli) essi mirino ad ottenere una pronuncia che, fermo restando il trasferimento di chi non si ritenga leso, obblighi l’amministrazione ad assicurare la permanenza, di essi ed essi soli, nella vecchia scuola.

Per tali ragioni, assorbita la questione sul se la materia possa o meno rientrare anche nella previsione, invero assai poco decifrabile, di cui alla lettera f dell’art. 33 del D.Lgvo n. 80/1998 (attività e prestazioni di ogni genere rese nell’espletamento di pubblici servizi tra cui la pubblica istruzione), la giurisdizione va ritenuta.

2) Nel merito, appare opportuno ripercorrere brevemente la vicenda di fatto per sottolineare e dare atto che la decisione di trasferire le classi scolastiche della scuola elementare Petrarca dal vecchio edificio in quello nuovo appositamente realizzato per collocarvi la scuola non costituisce una determinazione assunta inconsapevolmente ma anzi dopo aver valutato –bene o male si dirà- al termine di un non breve iter istruttorio, il problema rappresentato dagli effetti inquinanti della vicina linea ad alto voltaggio.

Va detto, infatti, che tale spostamento, in un primo tempo rinviato per le preoccupazioni generate dalla vicinanza dell’edificio alla linea elettrica ad alta tensione (132 kV) Scorzè Camposampiero e dai valori di campo elettrico riscontrati, è stato attuato dopo che erano stati concordati con l’Enel lavori che sono stati poi eseguiti a spese dell’amministrazione comunale (innalzamento ed avvicinamento dei conduttori) e dopo che l’Arpav, effettuati ulteriori rilevazioni e misurazioni dei valori di campo elettromagnetico, aveva concluso che a seguito degli anzidetti interventi i valori di esposizione erano sensibilmente regrediti pur restando superiori ai valori limite previsti dalla legge regionale n. 27/93, peraltro, non ancora entrata in vigore.

Senza disconoscere quanto sopra, i ricorrenti contestano tuttavia la decisione dell’amministrazione sostenendo che essa viola comunque i limiti di sicurezza imposti dal principio di cautela; che la giustificazione rappresentata dalla inagibilità della vecchia sede scolastica non è persuasiva ed è indice di sviamento di potere; che l’amministrazione ha ritenuto erroneamente inoperante la normativa regionale che fissa il limite di 0,2 microtesla per le esposizioni prolungate ed infine che le misurazioni compiute dagli organismi sanitari competenti sono state effettuate con criteri scorretti che non evidenziano appieno i rischi connessi alla esposizione prolungata degli alunni ai campi prodotti dalla vicina linea elettrica.

La questione verte dunque essenzialmente, in termini generali, sui limiti da applicarsi in materia di emissione di campi elettromagnetici in presenza di edifici destinati alla permanenza prolungata di soggetti c.d. sensibili e, con riguardo al caso specifico, sulla complessiva valutazione dei presupposti di fatto e di diritto che hanno indotto l’amministrazione comunale intimata a ritenere legittimo ed opportuno il contestato trasferimento di sede.

In merito al profilo della violazione delle norme che tutelano le persone dall’esposizione ai campi elettromagnetici (nella specie di bassa frequenza), la Sezione osserva che sul punto, lo stato di incompiuta attuazione delle norme di protezione dai campi a bassa frequenza sembra giustificare la premessa da cui muove la difesa dell'amministrazione comunale di Mirano.

E’ vero, infatti, come sostiene l’amministrazione stessa che, in attesa della prevista e ormai imminente approvazione della legge quadro sull’inquinamento elettromagnetico, l’unica disciplina tuttora vigente ed applicabile nel caso di basse frequenze risale al D.P.C.M. 23 aprile 1992, che ha ad oggetto "Limiti massimi di esposizione ai campi elettrici e magnetici generati alla frequenza industriale nominale (50 Hz) negli ambienti abitativi e negli ambienti esterni" e che alla stregua di tale disciplina i limiti di induzione magnetica (100 microtesla) non verrebbero superati.

E’ vero però, come sostengono i ricorrenti, che quelle norme erano e sono tuttora concepite esclusivamente per la protezione dagli effetti acuti, che derivano dall’interazione con il campo elettromagnetico a bassa frequenza.I limiti massimi fissati dal D.P.C.M. del 1992 (campo elettrico 5 Kv/m ed induzione magnetica 100 microtesla) sono, infatti, assai elevati, perché riferiti alle esposizioni istantanee; dunque si tratta di limiti che non garantiscono alcuna sicurezza nel caso di esposizioni prolungate e dagli effetti a lungo termine.

Nello stesso DPCM venivano, infatti, delineati anche obiettivi di protezione dalle esposizioni nel lungo periodo mediante la previsione del rispetto di distanze tra elettrodotti ed edifici destinati alla residenza tali da ridurre i limiti di esposizione da 50 a 200 volte rispetto a quelli fissati dall’art. 4.

Di questa esigenza di maggiore cautela si sono fatte interpreti negli ultimi anni, principalmente, alcune amministrazioni regionali.

In particolare il legislatore veneto, sin dal 1993 ha introdotto una disciplina (si tratta della l.r. 27/93), caratterizzata da esplicite finalità cautelari, che, proprio con riguardo agli effetti a lungo termine dell’esposizione al campo elettrico, prevede limiti di emissione e distanze di rispetto tra linee elettriche ad alto voltaggio ed abitazioni assai superiori a quelle fissate dal DPCM del 1992, uno di questi è il limite di campo magnetico che non può essere superiore a 0,2 microtesla.

Questi limiti, dapprima oggetto di moratoria per decisione dello stesso legislatore regionale, sono stati resi infine operativi dopo che la legge ha superato il vaglio della Corte Costituzionale (sentenza n. 382 del 30 settembre 1999) e sono entrati in vigore l’1 gennaio 2000: essi non erano dunque ancora applicabili vincolativamente all’atto della decisione di trasferire la scuola.

Tuttavia tali limiti erano noti ed era noto anche, che per quanto non sussistano ancora certezze scientifiche in ordine alla soglia di rischio, gli organismi competenti in materia sanitaria suggeriscono (e ciò ha fatto l’ISPEL di Venezia su richiesta del Comune di Mirano) di collocare prudenzialmente: in 0,5 microtesla il massimo livello di esposizione da consentire nelle aree destinate all’infanzia, alle strutture sanitarie e nelle aree residenziali a seguito della costruzione di nuovi elettrodotti e in 0,2 microtesla l’obiettivo di sicurezza da raggiungere con riferimento alle nuove linee elettriche ed alla costruzione di nuovi edifici rispetto a linee elettriche già presenti sul territorio.

Questo indirizzo, ispirato al principio di precauzione, coincide e precorre quello recepito dal Governo negli schemi di decreto che sono stati approntati in attesa dell’approvazione della legge quadro in materia di riduzione e prevenzione dall’inquinamento elettromagnetico che, come noto, è data per imminente, da almeno due anni.

Nella relazione che accompagna la bozza di decreto relativo alla disciplina dei campi a bassa frequenza si legge che il rapporto congiunto ISS-ISPEL del 29 gennaio 1998, in merito alla esposizione prolungata ai campi elettromagnetici a bassa frequenza ha rilevato: che "i livelli per i quali è stato rinvenuto un rischio relativo (per leucemia infantile) maggiore dell’unità sono identificati nella maggior parte degli studi epidemiologici semplicemente nei termini di >0,2 microtesla"; che i risultati delle ultime ricerche epidemiologiche comunicate dalla International Epidemic Association (Firenze 30 agosto –4 settembre 1999) mettono in evidenza che l’insieme delle esposizioni categorizzate in passato per motivi pratici "superiori a 0,2 microtesla comprende una fascia fra 0,2-0,5 microtesla nella quale il rischio di leucemia infantile è invariato rispetto alla fascia inferiore a 0,2 microtesla, ed un fascia superiore a 0,5 microtesla nella quale il rischio è all’incirca raddoppiato.

La conoscenza, ancorché preliminare di questi risultati, ha contribuito all’individuazione di 0,5 microtesla come livello di attenzione.

Nella relazione si aggiunge che "vi è un certo consenso nella comunità scientifica sul fatto che il rischio di leucemia infantile, ancorché da intendersi in termini di probabilità e non di certezza, riguardi coloro che vivono per periodi prolungati in abitazioni nelle quali i livelli di campo elettromagnetico sono costantemente o prevalentemente superiori ad una soglia dell’ordine di 0,5 microtesla.

Ed è movendo da queste considerazioni, ispirate al principio di precauzione, che la bozza di decreto prevede al punto 2 dell’art. 3 (intitolato: limiti di esposizione, valori di attenzione) che, al fine di tenere conto anche dei possibili effetti a lungo termine connessi con l’esposizione continua ai campi generati da sorgenti operanti alla frequenza industriale di rete, in corrispondenza di edifici adibiti a permanenze non inferiori a quattro ore giornaliere non deve essere superato, come misura di cautela, il valore di 0,5 microtesla per l’induzione magnetica, da intendersi come valore medio annuale di esposizione. Non deve essere superato in ogni caso il valore di 2 microtesla per ogni intervallo di 0,1 secondi.

Si prevede poi all’art 4 (intitolato: obiettivi di qualità) che "nella progettazione di nuove linee ed installazioni elettriche e nella costruzione di nuovi edifici in prossimità di linee ed installazioni elettriche già presenti nel territorio, nonché in corrispondenza di spazi dedicati all’infanzia quali scuole, asili nido e parchi giochi, l’obiettivo di qualità per il valore dell’induzione magnetica alla frequenza nominale di 50 Hz è fissato in 0,2 microtesla, da intendersi come valore medio annuale di esposizione".

Le conclusioni che si possono trarre sono dunque le seguenti: che il valore di 0,5 microtesla, come media, rappresenta il valore di attenzione che non può essere superato in alcun caso di esposizione continua in edifici adibiti a permanenza non inferiore a quattro ore giornaliere; che il valore di 0,2 microtesla, da intendersi come valore medio annuale di esposizione, non potrà essere superato in tutti i nuovi insediamenti che presentano caratteristiche corrispondenti a quelle sopradelineate, tra cui le scuole.

Nel caso del trasferimento della scuola elementare di Mirano i rilevamenti effettuati dall’ARPAV evidenziavano che i valori di campo elettrico erano inferiori alle norme del D.P.C.M. del 1992, ma che i valori di induzione magnetica erano uguali o superiori al limite di 0,2 microtesla in tutte le posizioni di misura, eccettuando un solo punto.

In sostanza nei locali della nuova scuola la situazione avrebbe implicato una sottoposizione dei soggetti esposti, per tutto il periodo di permanenza giornaliero, a campi elettromagnetici il cui valore, riferito a misurazione istantanea, oscillava tra 0,2 e 0,5 microtesla.

Si trattava dunque di valori ricompresi in quella fascia grigia che separa il valore di attenzione dall’obiettivo di qualità e che segna il passaggio tra la condizione di ritenuta assenza di effetti apprezzabili anche in caso di esposizione a lungo termine ai campi elettromagnetici da quella che, in base agli studi sin qui condotti, rappresenta già una condizione di rischio quantificabile, che in prospettiva deve essere eliminata partendo dalle aree e dai soggetti più sensibili.

Ebbene in una situazione come quella sopradescritta, la Sezione ritiene che trattandosi di trasferire una scuola elementare (ossia una popolazione di soggetti particolarmente esposti al tipo di patologia maggiormente temuta e scientificamente correlata al rischio di emissioni elettromagnetiche) creando di fatto un nuovo insediamento, il principio di precauzione correttamente inteso avrebbe imposto di considerare l’opzione del trasferimento da sede a sede solo avendo presente il limite di sicurezza più rigoroso, vale a dire quello di 0,2 microtesla, previsto per i nuovi insediamenti ed in particolare per gli edifici e gli spazi dedicati all’infanzia, quali scuole, asili nido e parchi gioco.

Né ritiene la Sezione che l’amministrazione fosse costretta ad accettare un limite diverso e meno rigoroso perché il trasloco era assolutamente necessitato.

Dagli atti emerge che, per quanto le condizioni della vecchia scuola fossero fatiscenti e ne fosse previsto da tempo l’abbandono, erano stati effettuati lavori di parziale restauro e, perciò, sarebbe stato possibile prolungare la permanenza sino al previsto completamento di ulteriori opere di riduzione del campo magnetico relativamente alla nuova sede.

L’elemento della necessità assoluta di trasferire la scuola, anche a prescindere dal rilievo che l’amministrazione intenda annettervi, non è stato peraltro mai evidenziato negli atti impugnati ed è stato rappresentato solo nelle difese e negli atti degli intervenienti, vale a dire dei genitori favorevoli al trasferimento.

In ogni caso, anche se si fosse ritenuto che le norme sui limiti di esposizione consentissero una tolleranza sino a 0,5 microtesla, nell’accettare consapevolmente, per gli alunni della scuola, un livello di rischio superiore a quello suggerito dal principio di minima esposizione e dalle norme di imminente applicazione, l’amministrazione avrebbe dovuto verificare se alla luce dei valori rilevati, il trasferimento fosse una soluzione pienamente supportata dalla valutazione tecnica dell’ARPAV che, invece, sul punto, come emerge dagli atti, si è limitata a certificare la situazione riscontrata in seguito alle misurazioni effettuate ma non ha fornito alcuna indicazione, né di segno positivo né di segno negativo.

Il fatto è, ritiene la Sezione, che come sostengono i ricorrenti, la stessa ARPAV non ha mostrato di esprimere un parere convinto sulla attendibilità delle misurazioni effettuate, posto che con la nota del 9 luglio 1999 indirizzata anche al Comune di Mirano afferma quanto segue: "Per valutare davvero la variabilità del campo presso gli edifici scolastici è necessario condurre un'analisi statistica della corrente transitante nell’elettrodotto in un arco di tempo significativo (almeno un semestre) che è del resto già pianificata secondo quanto concordato con il Comune di Mirano e che si prevede venga realizzata non prima dell’ottobre c.a.

La valutazione del campo magnetico che sarà effettuata verrà considerata rappresentativa della effettiva esposizione di scolari e personale nell’arco orario di permanenza all’interno degli edifici scolastici".

La stessa discussione intervenuta in Consiglio comunale, e in esito alla quale è stato votato l'ordine del giorno che approva il trasferimento, è rappresentativa della confusa percezione, sia di fatto che di diritto che sono emersi in seno ad una assemblea dubbiosa e disorientata: elementi che avrebbero giustificato una istruttoria più approfondita ed un parere, come già rilevato, più esplicitamente assertivo e non solo ricognitivo, dell’ARPAV.

A quest’ultima, che rappresentava come opportuna una misurazione prolungata dei valori di campo si sarebbe dovuto chiedere infatti di valutare espressamente anche due dati, su cui in realtà nessuno ha posto visibilmente l’accento, vale a dire quello relativo al tempo medio di permanenza giornaliera degli alunni (e degli altri soggetti esposti al campo elettromagnetico) e quello del tempo stimato necessario dall'amministrazione per riportare a norma, con gli ulteriori interventi previsti, i valori di campo esistenti.

Trattandosi di valutare gli effetti di lungo periodo, questi dati rappresentavano sicuramente un elemento essenziale per applicare correttamente il principio di precauzione.

Ed eventualmente, vale a dire solo dopo che fosse stata stimata l’incidenza di quegli elementi, per stabilire se fosse o meno prudente, in assenza dei dati sul valore medio annuale di esposizione, accettare transitoriamente una modesta ma pur sempre apprezzabile percentuale di scostamento, quale quella rappresentata dei valori istantanei rilevati dall’ARPAV nei diversi punti del nuovo fabbricato, dal limite altrimenti inderogabile di 0,2 microtesla.

Per le anzidette ragioni il ricorso va accolto e per l’effetto vanno annullati gli atti, sospesi in sede cautelare, che dispongono, in forza della situazione come sopra accertata, il trasferimento della sede scolastica nell’edificio di via C. Battisti.

Va dato atto invece che non sussistono provvedimenti imputabili all’amministrazione scolastica statale, che nondimeno si è costituita ed ha svolto difese finalizzate alla reiezione del ricorso.

Le spese e le competenze di causa meritano, tenuto conto della oggettiva problematicità delle questioni dedotte, di essere compensate tra tutte le parti in causa.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, seconda sezione, accoglie il ricorso e per l'effetto annulla gli atti in epigrafe.

Spese e competenze di causa compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia, addì 15 giugno 2000 e 8 novembre 2000.

Il Presidente l'Estensore

Il Segretario

Depositata il 13 febbraio 2001.