n. 10-2003 - © copyright.

CONSIGLIO DI STATO – SEZIONE VI – Sentenza 22 agosto 2003 n. 4766
Pres. Giovannini, Est. Salemi – Società G. e G. Immobiliare s.r.l. (avv. E. Follieri) c. Ministero per i beni e le attività culturali (Avv. Stato), Comune di Peschici (n.c.), Associazione nazionale per il WWF (avv. A. Mescia) (conferma T.A.R. della Puglia, Bari, Sez. II, 7 novembre 2002 n. 4854).

1. Ambiente – Vincolo paesaggistico – Annullamento ministeriale di autorizzazione rilasciata dal Comune – In presenza di piano urbanistico territoriale tematico sul paesaggio (PUTT) – Necessità di individuare un contrasto rispetto al piano – esclusione.

2. Ambiente – Vincolo paesaggistico – Annullamento ministeriale di autorizzazione rilasciata dal Comune – Per carenza di istruttoria e di motivazione – legittimità.

1. Deve escludersi che la presenza di un piano paesistico degradi l’intervento autorizzatorio ad un mero controllo di corrispondenza del progetto alle norme costruttive del piano, trasformando l’autorizzazione da atto tecnico-discrezionale in atto vincolato, giacché resta sempre salvo un ampio margine di apprezzamento della situazione concreta, dato che il piano non è suscettivo di assorbire interamente la verifica di garanzia dell’interesse paesaggistico, rimessa il più delle volte a valutazioni di tipo qualitativo, non traducibili in norme generali e riferentesi direttamente ai valori tutelati col vincolo. Pertanto è legittimo un diniego di nulla osta paesaggistico o un suo annullamento anche mancando l’individuazione di uno specifico profilo di non conformità dell’intervento al piano.

2. In sede di esame del nulla osta comunale alla costruzione edilizia realizzata in zona paesisticamente protetta, il Ministero è chiamato ad una verifica dell’assenza di vizi di legittimità, compreso quello di eccesso di potere nelle sue diverse figure sintomatiche. Di conseguenza è legittimo l’annullamento di detto nulla osta ove si evidenzi la carenza assoluta di istruttoria nel procedimento di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica e, conseguentemente, la carenza di motivazione di quest’ultima, non avendo l’Amministrazione comunale adeguatamente chiarito le ragioni della ritenuta compatibilità effettiva della proposta progettuale con gli specifici valori paesistici del luogo. (1).

(1) L’orientamento giurisprudenziale sul punto appare ormai consolidato (cfr. C.d.S., A.P., 14 dicembre 2001, n. 9; Sezione VI, 6 marzo 2002, n. 1354 e 30 aprile 2002 n. 2308).

V. CONSIGLIO DI STATO – SEZIONE VI – Sentenza 22 agosto 2003 n. 4765 sulla necessita’ di tale parere per una richiesta di sanatoria di costruzione antecedente il vincolo

Con ricorso notificato il 4 febbraio 2000, l’Edil Partners s.r.l. con sede in Bari, proprietaria di suolo nel territorio del Comune di Peschici, oggetto di convenzione di lottizzazione edilizia con atti notarili del 20 maggio 1991 e del 5 ottobre 1992, adiva il Tribunale Amministrativo Regionale della Puglia, chiedendo l’annullamento del decreto del 21 novembre 2001 con cui il Soprintendente per i Beni Ambientali, Architettonici, Artistici e Storici della Puglia aveva annullato l’autorizzazione paesaggistica del 15 maggio 2001, rilasciata dal Comune di Peschici.
Con sentenza n. 4854 del 7 novembre 2002, la Sezione seconda del T.A.R. adito respingeva il gravame.
In relazione al primo motivo di censura, il T.A.R. osservava che non v’era traccia in atti di documentazione regionale che attestasse la coerenza della delibera comunale relativa a riparametrazione del territorio “costruito” secondo le norme del piano paesistico regionale e che il nulla osta comunale nulla aveva osservato in relazione al piano paesistico sul presupposto errato che il progetto edilizio riguardasse areee ricadenti in ambiti territoriali “costruiti”.
Respingeva, poi, il secondo, terzo e quarto motivo di censura.
Richiamava, in proposito, l’art. 16 u.c. del R.D. 3 giugno 1940, n. 1357, - concernente il regolamento per l’applicazione della legge sulla protezione delle bellezze naturali e panoramiche – che prescrive la validità quinquennale dell’autorizzazione paesaggistica, la cui scadenza comporta la sottoposizione per l’esecuzione dei lavori a nuova autorizzazione, referente normativo che, ad avviso del T.A.R., trovava applicazione alla fattispecie in esame per effetto dell’espresso richiamo fattone dall’art. 161, comma 2, del D.Leg.vo 29.10.1999, n. 490.
Reputava, altresì, infondato il profilo della seconda censura con cui si si deduceva che l’Autorità statale, nell’esercizio del potere di controllo di legittimità, non potesse attingere a criteri di valutazione diversi da quelli di compatibilità rivenienti dal piano paesistico (PUTT), costituendo l’annullamento dell’autorizzazione espressione del potere di cogestione del vincolo, rimasto nella titolarità dello Stato, e di tutela degli interessi nazionali correlati al carattere di bellezza naturale del sito al fine di evitare che la valutazione di compatibilità si traduca in una oggettiva deroga del vincolo.
Respingeva anche il quinto motivo di censura (tardività del decreto impugnato) per la considerazione che nel computo del termine di 60 giorni, legislativamente previsto, doveva farsi riferimento alla data di ricevimento, quale dies a quo, di tutta la documentazione, ivi compresa quella ottenuta a seguito del supplemento di istruttoria disposta.
Reputava, altresì, infondato il sesto motivo per la considerazione che l’attualità dell’interesse pubblico che giustificava il provvedimento di annullamento del nulla osta comunale era in re ipsa, configurandosi l’atto statale quale espressione di un potere di difesa permanente del vincolo alla cui salvaguardia era sotteso.
Respingeva, infine, il settimo motivo, in quanto la Soprintendenza, lungi dal sovrapporre una propria valutazione di merito a quella espressa dall’oegano tecnico locale, aveva esercitato poteri di legittimità.
Con atto notificato il 17 dicembre 2002, la società “G. e G.” Immobiliare s.r.l., avente causa dalla Edil Partners s.r.l., ha proposto appello avverso la summenzionata sentenza.
Resiste al ricorso l’appellata Associazione Italiana per il World Fund for Nature (WWF Italia).
Alla pubblica udienza del 27 maggio 2003, il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

D I R I T T O

1. Forma oggetto del ricorso in appello la sentenza n. 4854 del 7 novembre 2002 con cui il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sezione II, ha respinto il ricorso proposto dalla Edil Partners s.r.l. per l’annullamento del decreto del Soprintendente per i Beni Ambientali, Architettonici, Artistici e Storici della Puglia in data 21 novembre 2001, concernente l’annullamento del provvedimento n. 13 del 15 maggio 2001, a firma del direttore dell’Ufficio tecnico del Comune di peschici (FG), recante l’autorizzazione alla realizzazione di un insediamento turistico in località Procinisco.

2. In via pregiudiziale, occorre esaminare l’eccezione di inammissibilità del gravame per difetto di interesse concreto ed attuale a ricorrere, che è stata proposta dall’appellata Associazione italiana per il World Wide fund for Nature.
La difesa dell’Associazione appellata ha richiamato il principio giurisprudenziale secondo cui la perdita di efficacia della lottizzazione convenzionata per scadenza del termine decennale determina il venir meno, sul piano oppositivo, dei presupposti dello jus aedificandi e, su quello pretensivo, dell’affidamento circa l’intangibilità della destinazione urbanistica e, su questo presupposto, ha opposto che l’intervenuta inefficacia della convenzione edilizia di lottizzazione, stipulata il 20 maggio 1991, precluderebbe al Comune di Peschici di rilasciare la concessione edilizia in variante richiesta dalla società ricorrente.
L’eccezione è infondata.
Come già osservato dalla giurisprudenza (cfr. C.d.S, Sez. V, 11 novembre 1977, n. 938), alla stregua della l. 17 agosto 1942 n. 1150 e successive modifiche l’attuazione del piano regolatore generale, quale programma di disciplina dell’uso dell’intero territorio comunale (art. 7), è rimessa soltanto in via di principio ai piani particolareggiati di esecuzione (artt. 13 ss.) oppure ai piani di lottizzazione (art. 28), cioè, rispettivamente a strumenti di autonomia normativa, nei quali predomina l’iniziativa pubblica, e a strumenti convenzionali, la cui formazione deriva dall’iniziativa privata. Ne consegue che la mancanza o, come nel caso di specie, l’intervenuta inefficacia di detti strumenti operativi non impedisce – salvo contraria ed espressa previsione della normativa vigente – il rilascio di autorizzazioni a costruire per singoli fabbricati, purché vengano rispettati gli allineamenti e le prescrizioni di zona stabiliti dal piano regolatore (art. 11, l. n. 1150). 3. Può, quindi, procedersi all’esame del merito della controversia.

4. Col primo motivo di appello è riproposta la censura formulata in primo grado secondo cui, avendo la Regione Puglia, con delibera di G.R. n. 1749 del 15 dicembre 2000, approvato un piano urbanistico territoriale tematico sul paesaggio, il dinego del nulla osta paesaggistico o il suo annullamento sarebbe legittimo solo nell’ipotesi in cui il progettato intervento edilizio non fosse conforme allo stesso P.U.T.T.
La doglianza è priva di fondamento, perché si basa su di una obiettiva confusione tra vincolo di particolare interesse sotto il profilo paesaggistico e disciplina dei piani territoriali paesistici.
Questi ultimi, come, del resto, i piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori paesistici ed ambientali, previsti alternativamente ai primi dall’art. 1 bis della legge n. 413 del 1985, non soltanto non fanno venir meno, ma anzi suppongono l’esistenza del vincolo paesaggistico, sia che lo stesso sia stato imposto dalla Regione nell’esercizio delle funzioni delegate con l’art. 82 del D.P.R. n. 616 del 1977, sia che esso sia stato imposto dall’Amministrazione statale nelll’esercizio del potere di cui all’art. 82, secondo comma, lett. a), del medesimo D.P.R., sia che, infine, discenda direttamente dalla previsione contenuta nell’art. 82, quinto comma, del medesimo D.P.R., nel testo introdotto dall’art. 1 del D.L. n. 312 del 1985.
Ed infatti, l’imposizione del vincolo di particolare interesse sotto il profilo paesaggistico comporta semplicemente la sottoposizione del bene vincolato – del quale è stata, appunto, accertata la qualità di bellezza naturale – al particolare regime previsto dalla legge n. 1497 del 1939.
Il piano paesistico-territoriale, già previsto dall’art. 5 della legge n. 1497 e successivamente richiamato dall’art. 1 bis della legge n. 431 del 1985, attiene, invece, ad una fase successiva rispetto a quella di imposizione del vincolo paesaggistico, e più precisamente alla fase di pianificazione della tutela delle zone dichiarate di particolare interesse sotto il profilo paesaggistico, al fine di programmare la salvaguardia dei valori paesistico-ambientali di tali zone con strumenti idonei ad assicurare il superamento dell’episodicità inevitabilmente connessa ai semplici interventi autorizzatori (cfr. Corte cost., 13 luglio 1990, n. 327; C.d.S., Sez. VI, 14 novembre 1992 n. 873, 14 gennaio 1993 n. 29 e 20 gennaio 1998, n. 106). Esso, però, non fa venir meno l’efficacia del vincolo che permane integra anche dopo l’approvazione paesistica, sia come elemento di riscontro tra prescrizione di piano e valori protetti, sia quale presupposto dell’autorizzazione prevista dall’art. 7 della legge n. 1497/1939.
La presupposizione del vincolo rispetto al piano paesistico non è solo temporale, bensì esprime anche una relazione di tipo gerarchico tra vincolo e piano e tra piano e autorizzazione, non senso che il piano non può in alcun modo derogare ai contenuto del vincolo, ma deve avere un contenuto precettivo che consenta l’integrale protezione di quei valori che l’atto impositivo ha inteso salvaguardare, mediante una preventiva e integrale considerazione della sostenibilità delle future trasformazioni.
Il piano, infatti, contribuisce a definire il contenuto precettivo del vincolo e, come espressione dell’autoregolamentazione preventiva e generale di alcuni elementi della discrezionalità tecnica, orienta, essenzialmente in negativo, il giudizio di compatibilità che presiede le autorizzazioni: l’autorizzazione, pertanto, vieterà quegli interventi ritenuto incompatibili e, potrà consentire, previa valutazione specifica del progetto, solo quello per i quali non è prevista alcuna incompatibilità (cfr. C.d.S., Sez. II, parere 20 maggio 1998, n. 548).
E’, inoltre, consentito che il piano contenga anche delle prescrizioni derogabili, che quindi assumono valore di direttive per l’organo competente al rilascio dell’autorizzazione.
Ciò posto, deve, peraltro, escludersi che la presenza di un piano paesistico degradi l’intervento autorizzatorio ad un mero controllo di corrispondenza del progetto alle norme costruttive del piano, trasformando l’autorizzazione da atto tecnico-discrezionale in atto vincolato, giacché, come rilevato da autorevole dottrina, resta sempre salvo un ampio margine di apprezzamento della situazione concreta, dato che il piano non è suscettivo di assorbire interamente la verifica di garanzia dell’interesse paesaggistico, rimessa il più delle volte a valutazioni di tipo qualitativo, non traducibili in norme generali e riferentesi direttamente ai valori tutelati col vincolo.

5. Col secondo motivo di appello si deduce l’illegittimità del decreto impugnato muovendo dalla considerazione che l’intervento assentito dall’Amministrazione comunale era attuativo del piano di lottizzazione; che sul piano di lottizzzazione la Soprintendenza si era già espressa ai fini della tutela paesaggistica con parere favorevole del 1977; che quest’ultimo nulla osta era stato rinnovato con atto del luglio 2000 (non annullato dalla Sovrintendenza).
Il motivo è infondato.
L’intervento assentito dall’Ufficio tecnico comunale di Peschici con l’annullata autorizzazione paesaggistica è del tutto diverso rispetto all’originario progetto di lottizzazione autorizzato nel 1977, giacché, come evidenziato nella relazione tecnica allegata al progetto di variante, la nuova proposta progettuale prevede una diversa distribuzione delle unità abitative, un nuovo disegno architettonico del complesso turistico e una nuova localizzazione dei passaggi pedonali di accesso alle residenze.
Deve, quindi, escludersi che il decreto impugnato sia inficiato dal vizio di eccesso di potere sotto il profilo della contraddittorietà, tenuto anche conto, come si è detto, del margine di apprezzamento della situazione concreta che ha l’Amministrazione in sede di esame della concessione edilizia.

6. E’, infine, infondato l’ultimo motivo di appello con cui si assume l’illegittimità del provvedimento di annullamento del nulla osta comunale perché disposto in assenza di vizi di legittimità.
Secondo un orientamento giurisprudenziale ormai consolidato (cfr. C.d.S., A.P., 14 dicembre 2001, n. 9; questa Sezione 6 marzo 2002, n. 1354 e 30 aprile 2002 n. 2308), in sede di esame del nulla osta comunale alla costruzione edilizia realizzata in zona paesisticamente protetta, il Ministero è chiamato ad una verifica dell’assenza di vizi di legittimità, compreso quello di eccesso di potere nelle sue diverse figure sintomatiche.
Nella fattispecie in esame, il Sovrintendente ha motivato l’impugnato provvedimento, evidenziando la carenza assoluta di istruttoria nel procedimento di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica e, conseguentemente, la carenza di motivazione di quest’ultima, non avendo l’Amministrazione comunale adeguatamente chiarito le ragioni della ritenuta compatibilità effettiva della nuova proposta progettuale della società appellante con gli specifici valori paesistici del luogo.

6. La reiezione delle suesposte censure consente al Collegio di non esaminare le ulteriori doglianze, ivi compresa quella relativa al “percorso pedonale di raccordo”, ritenuto dalla Soprintendenza in contrasto con una norma tecnica di attuazione del P.U.T.T., trattandosi di doglianze attinenti ad aspetti che esercitano una funzione marginale nella motivazione del decreto di annullamento.

7. In conclusione, per le suesposte considerazioni, l’appello deve essere respinto.
Circa le spese e gli altri oneri processuali si ravvisano giusti motivi per compensarli tra le parti anche in questo grado di giudizio.