n. 4-2003.

GIACINTO LOMBARDI
(Professore a contratto nell’Università di Ferrara)

Dal controllo sostitutivo attribuito allo Stato
sulla attività degli Enti locali, al controllo della Regione

(nota a TAR Abruzzo, sez. Pescara, 6 marzo 2003, n. 302)

1) Francamente dopo l’entrata in vigore della L. Cost. 18.10.2001 n. 3 di riforma del Titolo V della Costituzione e la conseguente eliminazione dei controlli sugli atti degli enti locali previsti dall’abrogato art. 130 Cost. [1], credo che la lettura della sentenza annotata del TAR Abruzzo abbia colto di sorpresa anche il lettore più legato al ricordo del vecchio sistema di controlli.

In particolare, il Giudice abruzzese, partendo dall’assunto che, nel nuovo quadro costituzionale delineato dalla riforma in senso fortemente regionalista [2] operata dalla citata L. Cost. n. 3/2001, sia rinvenibile una norma quale il novellato art. 120 co. 2 il quale espressamente prevede “inalterato il potere di controllo sostitutivo della Stato nei confronti degli organi della regione” e questo al fine di “garantire gli interessi fondamentali della Repubblica italiana”, ha ritenuto che “da ciò, peraltro, non si può trarre una ulteriore conseguenza e cioè che il potere di controllo sugli organi, attraverso l’intervento sostitutivo, sia oggi solo una attribuzione dello Stato, perché ciò si porrebbe in netto contrasto con i principi di autonomia regionale, ai quali, in fondo, si è ispirata la riforma; in questo caso, infatti, la regione non avrebbe alcuno strumento per un controllo delle attività nelle materie nelle quali le è riservata la facoltà legislativa”.

In conclusione, il Collegio ha sancito che “sia tuttora esistente il controllo della regione sulle attività degli organi locali e, di conseguenza, la facoltà di usare del potere sostitutivo nell’ambito delle leggi regionali che ne dispongano le modalità”.

Ebbene, la conclusione avanzata dalla sentenza annotata, nella sua perentorietà affermante l’esistenza tout court di un controllo sostitutivo della regione sugli organi di comuni e province, non può essere condivisa per più ragioni, anche se -a parziale ‘discolpa’ dell’atteggiamento assunto dal Giudice- deve evidenziarsi la particolare delicatezza della materia oggetto del giudizio de quo. Infatti, da quanto si evince dal testo della sentenza, si tratta della difficoltà di un consorzio di comuni di individuare un sito per la costruzione di una discarica di rifiuti [3]. Ma, in ogni caso anche innanzi ad evidenti difficoltà materiali nella attuazione di determinate scelte amministrative, nell’ambito di un ordinamento giuridico - quale quello della Repubblica Italiana- retto dal principio di legalità, l’unico elemento fondante i poteri dell’Amministrazione deve rinvenirsi nelle norme espressamente poste dal legislatore ed, in particolare, da quello costituzionale.

2) Come noto, è bene ricordare che nel previgente sistema costituzionale, il controllo sostitutivo sugli organi degli enti locali era stato ricompreso nel più generale concetto del controllo sugli atti previsto dall’art. 130 Cost., in quanto si era ritenuto che questa fattispecie potesse ricollegarsi alla legittimità della omessa emanazione di un atto obbligatorio per legge. Ed, infatti, in tal senso la Corte Costituzionale aveva precisato che “il controllo sugli atti comprende anche quello che si esercita sulla legittimità della omessa emanazione di uno di essi quando sarebbe stato obbligatorio effettuarla, e comporti la conseguente sostituzione nell’esercizio del potere corrispondente da parte dell’organo di controllo a quello dell’ente rimasto inattivo”(Corte Cost. 21-28 novembre 1972 n.164, in G. Cost., 1972, p. 2059).

Orbene, nell’ambito del riformulato Titolo V, abrogato l’art. 130 Cost., solo il vigente art. 120 Cost. delinea i tratti di un ridisegnato potere sostitutivo. Infatti, il comma 2 del predetto art. 120 Cost., prevede che “il Governo possa sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei comuni”, ma tale controllo sostitutivo può essere esercitato solamente “nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali” [4].

Conseguentemente, allo stato può ritenersi che in base al vigente testo costituzionale, il potere sostitutivo sugli organi degli enti locali è attribuito esclusivamente al Governo che lo può esercitare non in occasione di una qualsiasi omissione da parte dell’ente locale stesso, ma solo innanzi ad una situazione di pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedano la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica ed, in particolare, la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali.

E’ sì vero che una tale ricostruzione è stata criticata da parte della dottrina che valuta favorevolmente l’attribuzione del potere sostitutivo anche in capo all’ente immediatamente superiore, con l’applicazione evidente della sussidiarietà anche per l’esercizio del potere sostitutivo [5], ma anche tale dottrina ha ritenuto che per giungere ad un tale sperato effetto vi sia la necessità che sul punto “la legge prevista dall’ultimo comma dell’art. 120 Cost., sia chiamata ad introdurre importanti elementi di chiarificazione, introducendo, auspicabilmente, tutte le volte in cui ciò sia possibile, la previsione di interventi sostitutivi del livello territoriale di governo immediatamente superiore a quello rimasto inerte e, solo nel caso d’inattività anche di questo, del livello superiore, prevedendo l’intervento del Governo come ipotesi di chiusura del sistema” [6].

Ed, aggiungiamo noi, che considerata la circostanza che tale potere sostitutivo incede direttamente sugli “organi di governo” e sulle “funzioni fondamentali di comuni province e città metropolitane”, la predetta competenza legislativa esclusiva appartiene allo Stato ai sensi dell’art. 117 co. 2 lett. p) Cost.

Tale appare, seppur molto sinteticamente, l’attuale quadro di riferimento dei poteri sostitutivi oggi previsti dal nuovo Titolo V della Costituzione.

3) La lettura del potere sostitutivo eventualmente spettante alla Regione sugli enti locali, invece, posta dalla annotata sentenza potrebbe apparire slegata da un puntale riscontro normativo-costitutzionale.

Infatti, il Giudice ritiene sussistente il potere sostitutivo della Regione sugli organi degli enti locali nel caso di inerzie o omissioni in materie attribuite alla propria competenza legislativa sulla affermazione che, in caso contrario, la Regione non possederebbe strumenti per superare eventuali inattività degli enti locali stessi. Tutto ciò, inoltre, in stridente contrasto di quanto previsto a favore lo Stato avverso eventuali inerzie regionali. Come a dire: visto che le Regione è soggetta al potere sostitutivo dell’Organo superiore Governo, anche la Regione deve essere titolare - specularmente - del potere sostitutivo nei confronti dei minori enti locali.

La previsione di una ‘sorta di potere implicito di controllo’ delle regioni su comuni e province francamente non convince e ciò per un duplice ordine di ragioni. In primo luogo, per l’assenza di una puntuale disposizione costituzionale direttamente attributiva di un siffatto potere [7]; in secondo luogo, in considerazione del ruolo che il nuovo Titolo V ha riconosciuto chiaramente, non solo alle regioni, ma anche a comuni, province ed città metropolitane. Inequivoca, appare, in tal senso la formulazione del già richiamato art.114 co.2 Cost. “I Comuni, le Province, Le Città Metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione”.

Altro aspetto della annotata sentenza che non appare pienamente convincente è l’affermazione della sussistenza del potere sostitutivo della Regione sugli organi degli enti locali in presenza di una espressa previsione legislativa regionale che non abbia alla base una disposizione statale. Ciò in quanto diversamente (sostiene il Giudice), “queste ultime (le regioni) non avrebbero alcuna possibilità di controllare la corretta applicazione delle proprie norme nelle materie di competenza da parte degli enti deputati a disporne l’applicazione”. Ritiene, quindi, il Collegio che - nelle materie di competenza regionale - quest’ultima ha il potere di introdurre autonomamente controlli sostitutivi sugli enti locali.

Ebbene, anche tale conclusione va’ attentamente ponderata.

Infatti, una tale interpretazione comporterebbe il riconoscimento di una sorta di potere ordinamentale conferito alle regioni sugli enti locali, potere questo legato non ad una espressa attribuzione compiuta dalla Carta costituzionale ma da un “implicito riferimento trasversale” ricollegabile a tutte quelle materie che sono attribuite alla disciplina legislativa regionale; ovvero, la legge regionale può incidere sul funzionamento degli organi degli enti locali quando questi ultimi omettano o ritardino di esercitare una competenza loro attribuita dalla regione stessa. Tale assunto non può essere condiviso, in quanto in questo modo si viene a porre nel nulla la riserva di legislazione esclusiva in materia di ordinamento locale attribuita alla legge dello Stato al già richiamato art. 117 co. 2 lett. p) Cost.

In vero, un potere sostitutivo così delineato può riconoscersi alla regione solo con riferimento a quegli enti rispetto ai quali sia riconosciuto alla regione stessa un vero e proprio potere ordinamentale [8].

Inoltre, l’argomento utilizzato dal Collegio prova troppo.

Infatti, per evitare possibili omissioni o inerzie degli enti locali in materie di competenza regionale il Giudice individua uno strumento, quello del controllo sostitutivo, che l’attuale testo costituzionale puntualmente attribuisce al Governo -quale espressione massima del potere esecutivo ed, evidentemente, in ossequio al principio di unità ed unicità della Repubblica posto dall’art.5 Cost.- ma al solo e dichiarato fine di tutelare fondamendalissime esigenze dell’Ordinamento puntualmente individuate nel grave pericolo per l’incolumità e la sicurezza, nella tutela della unità giuridica o economica ovvero nella tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali.

L’interpretazione posta dal Giudice nella sentenza annotata -pertanto- riconosce, in linea di principio, un potere di ingerenza della Regione sugli organi degli enti locali addirittura maggiore di quello costituzionalmente riconosciuto al Governo nei confronti degli stessi enti territoriali, in quanto non ricollega l’intervento sostitutivo regionale alla tutela di alcuno dei fondamentalissimi interessi puntualmente detteti dal citato art. 120 per l’intervento Governativo ma solo ad una previsione contenuta nella legge regionale di riferimento.

4) Conclusivamente, deve quindi ritenersi che la sentenza annotata evidenzia principi in materia di controllo sostitutivo sugli enti locali che devono essere meglio valutati nel mutato quadro costituzionale ed istituzionale.

Certamente, la sentenza annotata pone con chiarezza il difficile tema della effettività e della necessità di condurre a compimento importanti ed a volte improcastinabili scelte amministrative. Ma, per giungere a tale risultato, appare necessario prestare attenzione al problema della individuazione di meccanismi e procedure che pongano rimedio alle predette inerzie ed omissioni che potrebbero perpetrare gli enti locali specie nel caso siano ad essi imposte scelte anche particolarmente invise alle popolazioni residenti.

In ogni modo, anche per superare tali evenienze, è doveroso che la legislazione statale attuativa del nuovo disegno costituzionale tracci le procedure atte a conseguire i risultati ed i fini posti dall’Amministrazione individuando gli strumenti più opportuni. Inoltre, in ossequio al costituzionalizzato principio di sussidiarietà potrà attribuirsi un potere sostitutivo non solo al Governo ma anche ad altri livelli del governo territoriale quali per l’appunto le Regioni; questo in piena attuazione del già richiamato art. 120 co. 2 Cost, che espressamente sancisce che “i poteri sostituitivi siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio della leale collaborazione”.

In ogni caso, in tale rinnovato contesto di ‘leale collaborazione’ fra tutti i livelli del governo territoriale, non potranno ritenersi costituzionalmente legittime norme regionali che portino alla sostituzione degli organi locali in assenza addirittura di una previa diffida all’organo inadempiente (come, per esempio, nel caso della Legge regionale abruzzese vagliata nella sentenza che qui si annota).