CONSIGLIO DI STATO, SEZ. II - Parere 6 febbraio 2002 n. 2457/2001 - Pres. Iannotta, Est. Borea - Oggetto: Ministero per i beni e le attività culturali - Quesito sulle competenze paesistico-ambientali da parte degli organi periferici del Ministero in conferenza dei servizi, ed in particolare sui rapporti tra il procedimento previsto dagli artt. 14 e ss. della L. 7 agosto 1990 n. 241 e quello delineato dall'art. 151 T.U. delle disposizioni in materia di beni culturali e ambientali (D.l.vo 29 ottobre 1999 n. 490).

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(1) Nella motivazione del parere si richiama la recente decisione dell'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato 14 dicembre 2001, n. 9 (in questa Rivista, pag. http://www.giustamm.it/private/cds/cdsadplen_2001-9.htm, con commento di G. BACOSI, Limiti del potere statale di annullamento del nulla osta paesaggistico rilasciato in sede regionale); con tale decisione, pur ribadendosi la precedente, costante giurisprudenza secondo la quale va escluso che il Ministero possa annullare le autorizzazioni paesistiche rilasciate dalle regioni o dagli enti locali subdelegati sulla base di proprie considerazioni tecnico-discrezionali, contrarie a quelle operate a monte, si prende posizione anche sulla partecipazione delle Sovrintendenze alle conferenze dei servizi, nel quadro di una serie di argomentazioni volte a dichiarare manifestamente infondate le questioni di costituzionalità sollevate dal Ministero nel corso del giudizio nei confronti di una interpretazione "riduttiva" dell'art. 82, comma 9 DPR n. 616/77, come tale capace, a causa della sostanziale prevalenza delle valutazioni dell'autorità delegata, di indebolire la salvaguardia dei beni ambientali.

Ha osservato in proposito l'Adunanza Plenaria:

- che il combinato disposto degli artt. 14 ss L. n. 241/90, nel testo modificato dalla L. n. 340/200, e dell'art. 20 comma 6 del testo unico in materia di edilizia 6 giugno 2001 n. 380 (procedura per il rilascio del permesso di costruire) che prevede una conferenza di servizi e rimanda agli artt. 14 bis, ter e quater della citata L. n. 241/90, dà vita a una normativa la quale, mirando a semplificare l'azione amministrativa, ha previsto un istituto (volto alla contestuale valutazione di un progetto o di una domanda di permesso di costruire da parte di più amministrazioni) che può concludersi con un "provvedimento finale conforme alla determinazione conclusiva favorevole", che "sostituisce, a tutti gli effetti, ogni autorizzazione, concessione, nulla osta o atto di assenso comunque denominato delle amministrazioni partecipanti, o comunque invitate a partecipare alla conferenza" (art. 14 ter comma 9);

- che il richiamo ad ogni "atto di assenso comunque denominato" si riferisce anche ai casi di modifica di un bene sottoposto a vincolo paesistico e al potere autorizzativo regionale ed a quello statale di riesame dell'autorizzazione, che possono manifestarsi con il consenso o con il dissenso;

- che rispetto al potere esercitabile prima della conclusione del procedimento ai sensi del nono comma dell'art. 82 del DPR n. 616/77 e dell'art. 151 T.U. n. 490/99, nell'ambito della conferenza di servizi il Ministero è titolare del più ampio potere di veto, che può basarsi su valutazioni di salvaguardia diverse e opposte da quelle formulate dalla Regione o dall'ente titolare del potere di rilasciare l'autorizzazione;

- che peraltro il dissenso (eventualmente) manifestato in sede di conferenza dal Ministero non si sovrappone ex se e definitivamente alle valutazioni difformi dell'autorità competente al rilascio della autorizzazione paesistica, poiché in tal caso si attiva l'ulteriore competenza del Consiglio dei Ministri, la cui motivata determinazione finale comporta la conclusione del procedimento, in sede di alta amministrazione (art. 14 quater comma 3).

Dalle sopra ricordate considerazioni svolte dall'Ad.Plen., come si legge nel parere in rassegna, risultano configurati con chiarezza i poteri che il Ministero, e per esso le Sovrintendenze, può esercitare nell'ambito delle conferenze di servizi nelle quali, tra gli altri, viene coinvolto l'interesse pubblico alla tutela paesistico-ambientale; con la precisazione che, in ogni caso, nella relativa procedura resta assorbito l'esercizio del potere di riesame e di annullamento ex art. 151 T.U. n. 490/99.

(2) Nella motivazione del parere, per giustificare la soluzione esegetica prescelta, si ricorda che la Corte Costituzionale ha più volte avuto occasione di sottolineare che il paesaggio costituisce, nel nostro sistema costituzionale, un valore etico-culturale che trascende le competenze della Regione e coinvolge tutte le amministrazioni, e in primo luogo lo Stato e le Regioni, ordinarie e speciali, in un vincolo reciproco di leale cooperazione, e che i poteri ministeriali di cui alla L. n. 431/85 sono posti "ad estrema difesa" dei vincoli paesaggistici, e, come tali, costituiscono parte di una disciplina qualificabile, per la diretta connessione con il valore costituzionale primario della tutela del paesaggio (art. 9), come norme fondamentali di riforma economico-sociale (cfr. Corte Cost., sent. n. 341 del 18 ottobre 1996 ed altre ivi richiamate).

Da ciò deriva che il potere di riesame e di annullamento previsto dall'art. 151 T.U. n. 490/99 si pone come regola generale dell'ordinamento di settore, ed è quindi sempre operante, anche se non espressamente previsto da norme specifiche (salvo, naturalmente, il caso in cui il potere stesso sia esercitato e consumato all'interno delle conferenze dei servizi mediante assenso o dissenso).

Vista la relazione del Ministero per i Beni e le Attività culturali, Ufficio Legislativo, del 16 novembre 2001;

Esaminati gli atti e udito il relatore-estensore, cons. Vincenzo Borea;

PREMESSO E CONSIDERATO:

Con il quesito in oggetto il Ministero per i Beni e le Attività Culturali solleva due distinte questioni, una di carattere generale e una di carattere particolare.

La questione di carattere generale riguarda i poteri degli organi periferici del Ministero nell'ambito delle conferenze di servizi previste dagli artt. 14 e ss. L 7 agosto 1990 n. 241, a seguito delle modifiche introdotte dalla L. 16 novembre 2000 n. 340, in rapporto al procedimento di cui all'art. 151 del T.U. n. 490/99 (il quale prevede il potere del Ministero (o della sovrintendenza delegata) di annullare le autorizzazioni in materia paesistica rilasciate dalle Regioni, a ciò delegate dall'art. 82 comma 1 DPR 24 luglio 1977 n. 616).

Venendo all'esame della questione posta, è da rilevare innanzi tutto il contrasto esistente tra le posizioni da un lato degli organi tecnici del Ministero (la Sovrintendenza per i beni architettonici e del paesaggio della Liguria e la Direzione generale per i beni architettonici e del paesaggio) e dall'altro dell'Ufficio Legislativo referente.

Gli organi tecnici ritengono che nell'ambito delle conferenze dei servizi sia possibile una valutazione di merito degli interventi e dei progetti presentati, e che la procedura della conferenza dei servizi si ponga come alternativa a quella ordinaria stabilita dall'art. 151 T.U.

Per contro, l'Ufficio legislativo ritiene che per le opere soggette a nulla osta paesaggistico la partecipazione delle Sovrintendenze sia connessa alla qualificazione del potere di annullamento di cui all'art. 151 T.U. cit., con la conseguenza che, sulla scia della prevalente giurisprudenza che limita il detto potere al sindacato dei profili di illegittimità del nulla osta rilasciato, si deve ritenere che la partecipazione delle sovrintendenze trovi spazio solo nelle forme di una partecipazione meramente informativa-consultiva, senza diritto di voto, salvo il dovere dei soggetti intervenuti con diritto di voto di tenere nel debito conto le valutazioni offerte dalle sovrintendenze stesse.

Diverso discorso dovrebbe farsi, si prosegue, qualora l'A.P. del Consiglio di Stato, recentemente chiamata a pronunciarsi sul punto dell'estensione dei poteri di annullamento ex art. 151 T.U. cit., , dovesse ritenere che i poteri in questione si estendono anche alle valutazioni di merito, dato che in tal caso la partecipazione delle sovrintendenze alle conferenze di servizi potrà avvenire a pieno titolo.

L'Ufficio legislativo referente esprime altresì l'avviso che in ogni caso, quali che siano i contenuti del potere d'annullamento, di sola legittimità o anche di merito, resti comunque esercitabile, al di fuori della conferenza di servizi, il potere di annullamento disciplinato dal modulo procedimentale di cui all'art. 151 cit.

Ciò premesso, ritiene la Sezione che la soluzione al quesito posto trovi adeguata risposta nella sentenza dell'A.P. del Consiglio di Stato n. 9 del 14 dicembre 2001, sopravvenuta rispetto al momento di stesura del quesito stesso.

Con tale sentenza, pur ribadendosi la precedente, costante giurisprudenza secondo la quale va escluso che il Ministero possa annullare le autorizzazioni paesistiche rilasciate dalle regioni o dagli enti locali subdelegati sulla base di proprie considerazioni tecnico-discrezionali, contrarie a quelle operate a monte, si prende posizione anche sulla partecipazione delle sovrintendenze alle conferenze dei servizi, nel quadro di una serie di argomentazioni volte a dichiarare manifestamente infondate le questioni di costituzionalità sollevate dal Ministero nel corso del giudizio nei confronti di una interpretazione "riduttiva" dell'art. 82, comma 9 DPR n. 616/77, come tale capace, a causa della sostanziale prevalenza delle valutazioni dell'autorità delegata, di indebolire la salvaguardia dei beni ambientali.

In particolare, premesso che l'equilibrio dei poteri disposto dall'art. 82 comma nove non appare irrazionale anche se confrontato con le diverse e sopravvenute soluzioni istituzionali previste quando le valutazioni vanno effettuate in sede di conferenza di servizi, osserva l' A.P.:

che il combinato disposto degli artt. 14 ss L. n. 241/90, nel testo modificato dalla L. n. 340/2000, e dell'art. 20 comma 6 del testo unico in materia di edilizia 6 giugno 2001 n. 380 (procedura per il rilascio del permesso di costruire) che prevede una conferenza di servizi e rimanda agli artt. 14 bis, ter e quater della citata L. n. 241/90, dà vita a una normativa la quale, mirando a semplificare l'azione amministrativa, ha previsto un istituto (volto alla contestuale valutazione di un progetto o di una domanda di permesso di costruire da parte di più amministrazioni) che può concludersi con un "provvedimento finale conforme alla determinazione conclusiva favorevole", che "sostituisce, a tutti gli effetti, ogni autorizzazione, concessione, nulla osta o atto di assenso comunque denominato delle amministrazioni partecipanti, o comunque invitate a partecipare alla conferenza" (art. 14 ter comma 9);

che il richiamo ad ogni "atto di assenso comunque denominato" si riferisce anche ai casi di modifica di un bene sottoposto a vincolo paesistico e al potere autorizzativo regionale ed a quello statale di riesame dell'autorizzazione, che possono manifestarsi con il consenso o con il dissenso;

che rispetto al potere esercitabile prima della conclusione del procedimento ai sensi del nono comma dell'art. 82 del DPR n. 616/77 e dell'art. 151 T.U. n. 490/99, nell'ambito della conferenza di servizi il Ministero è titolare del più ampio potere di veto, che può basarsi su valutazioni di salvaguardia diverse e opposte da quelle formulate dalla Regione o dall'ente titolare del potere di rilasciare l'autorizzazione;

che peraltro il dissenso (eventualmente) manifestato in sede di conferenza dal Ministero non si sovrappone ex se e definitivamente alle valutazioni difformi dell'autorità competente al rilascio della autorizzazione paesistica, poiché in tal caso si attiva l'ulteriore competenza del Consiglio dei Ministri, la cui motivata determinazione finale comporta la conclusione del procedimento, in sede di alta amministrazione (art. 14 quater comma 3).

Dalle sopra ricordate considerazioni svolte dall'A.P., dalle quali la Sezione non vede ragione di discostarsi, risultano configurati con chiarezza i poteri che il Ministero, e per esso le sovrintendenze, può esercitare nell'ambito delle conferenze di servizi nelle quali, tra gli altri, viene coinvolto l'interesse pubblico alla tutela paesistico-ambientale. Con la precisazione che, in ogni caso, nella relativa procedura resta assorbito l'esercizio del potere di riesame e di annullamento ex art. 151 T.U. n. 490/99. Infatti, in caso di dissenso, la determinazione finale e conclusiva, a componimento dei contrastanti interessi in gioco, non importa se adesiva o meno al dissenso manifestato, viene assunta dal Consiglio dei Ministri, in sede di alta amministrazione (art. 14 quater comma 3); nel caso invece che il Ministero o la sovrintendenza esprimano il loro assenso al progetto, opera il meccanismo già visto in base al quale il provvedimento finale sostituisce a tutti gli effetti, ogni autorizzazione, concessione, nulla osta o atto di assenso comunque denominato (art. 14 ter comma 9). In altre parole, la procedura della conferenza di servizi si pone come alternativa a quella di cui all'art. 151 T.U. n. 490/99.

Venendo poi alla questione di carattere particolare della quale si è fatto cenno in precedenza, si precisa che questa riguarda l'interpretazione da darsi agli art. 5 e 6 del regolamento ex DPR 2 dicembre 1997 n 509, concernente la realizzazione di porti turistici. Il problema posto consiste nel fatto che i predetti artt. 5 e 6 prevedono il modulo della conferenza di servizi per l'approvazione dei progetti, escludendo espressamente dalla conferenza la partecipazione del Ministero per i beni e le attività culturali, e affidando la tutela dei beni paesistico-ambientali esclusivamente alla regione o ai comuni interessati eventualmente delegati; ma, mentre l'art. 5, concernente i progetti preliminari, prevede espressamente, nel comma 9, l'invio immediato al Ministero delle determinazioni assunte ex art. 7 L. n. 1497/39 (ora art. 151 T.U.), affinchè questi possa esercitare i poteri di riesame e annullamento previsti, una disposizione analoga non è contemplata nell'art. 6, che riguarda l'approvazione dei progetti definitivi e che, pur affidando tale approvazione a una conferenza di servizi o a un accordo di programma (a seconda che il progetto sia conforme o meno alle previsioni urbanistiche) tiene ferma l'esclusione dalla conferenza di servizi e dall'accordo di programma del Ministero per i beni e le attività culturali, ribadendo la previsione già operata nell'art. 5. Di qui il quesito se possa ritenersi in via interpretativa che anche il progetto definitivo vada sottoposto al vaglio ministeriale, ovvero se il silenzio del legislatore sul punto richieda un'integrazione normativa.

Ritiene la Sezione che non sia necessaria un'integrazione normativa, potendosi in via intepretativa pervenire alla conclusione che anche nel caso di cui all'art. 6 del DPR n. 509/97 sia dovuto l'invio al Ministero, per i fini di cui all'art. 151 T.U. n. 490/99, delle determinazioni assunte in sede di conferenza di servizi o di accordo di programma.

La Corte Costituzionale ha più volte avuto occasione di sottolineare che il paesaggio costituisce, nel nostro sistema costituzionale, un valore etico-culturale che trascende le competenze della Regione e coinvolge tutte le amministrazioni, e in primo luogo lo Stato e le Regioni, ordinarie e speciali, in un vincolo reciproco di leale cooperazione, e che i poteri ministeriali di cui alla L. n. 431/85 sono posti "ad estrema difesa" dei vincoli paesaggistici, e, come tali, costituiscono parte di una disciplina qualificabile, per la diretta connessione con il valore costituzionale primario della tutela del paesaggio (art. 9), come norme fondamentali di riforma economico-sociale (cfr. Corte Cost., sent. n. 341 del 18 ottobre 1996 ed altre ivi richiamate).

Da ciò deriva che il potere di riesame e di annullamento previsto dall'art. 151 T.U. n. 490/99 si pone come regola generale dell'ordinamento di settore, e quindi sempre operante, anche se non espressamente previsto da norme specifiche (salvo, naturalmente, come si è visto, il caso in cui il potere stesso sia esercitato e consumato all'interno delle conferenze dei servizi mediante assenso o dissenso).

Si deve quindi ritenere che, analogicamente a quanto previsto dall'art. 5, anche l'art. 6 del DPR n. 509/97 vada interpretato nel senso che le determinazioni finali assunte in sede di conferenza di servizi o di accordo di programma debbono essere inviate al Ministero per i beni e le attività culturali: diversamente opinando, infatti, poiché il Ministero è espressamente escluso dalla procedura per volontà normativa , si dovrebbe ammettere che nella fattispecie verrebbero meno sia il vincolo di leale cooperazione che deve caratterizzare il rapporto Stato-Regione, che i poteri di "estrema difesa del vincolo" che sono affidati allo Stato: ciò che, alla luce delle argomentazioni sviluppate in proposito dal giudice delle leggi, sarebbe incompatibile con i principi costituzionali in materia e segnatamente con l'art. 9 Cost.

Non varrebbe opporre che la mancata ripetizione nell'art. 6 del DPR n. 509/97 (che concerne, come si è accennato, i progetti definitivi) della previsione contenuta nell'art. 5 (che viceversa riguarda i progetti preliminari) potrebbe essere attribuita ad una ritenuta inutilità di una nuova pronuncia ministeriale dopo l'esito favorevole dell'esame del progetto preliminare: come osserva l'Ufficio Legislativo referente sul punto, argomentando dall'art. 14 bis della L. n. 241/90, la conferenza sul progetto preliminare e la conferenza sul progetto definitivo costituiscono procedure autonome con finalità diverse, e d'altra parte non si può neppure escludere che in sede di approfondimento definitivo, dopo la fase preliminare, il progetto non possa aver subito modifiche, con conseguente ovvia, ribadita necessità di un rinnovato esame ex art. 151 T.U. n. 490/99.

P.Q.M.

Nei sensi sopra espressi è il parere della Sezione.

IL PRESIDENTE DELLA SEZIONE L'ESTENSORE

(Raffaele Iannotta)                    (Vincenzo Borea)

IL SEGRETARIO D'ADUNANZA

(Roberto Craca)

Depositato il 6 febbraio 2002.