CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V - Sentenza 12 giugno 2002 n. 3272 - Pres. Frascione, Est. Branca - Cooperativa "Risciò" s.r.l. (Avv. Carbone) e Comune di Laurea di Borrello (Avv. Cangemi) c. Humanitas s.c. a r.l. (Avv. Mancino) - (previa riunione di due appelli, conferma T.A.R. per la Calabria, Sez. Reggio Calabria, 16 aprile 1999, n. 460).

1. Contratti della P.A. - Offerta - Sigillatura della busta - Mediante ceralacca - Non è indispensabile al fine di impedire la manomissione della busta - Firma apposta dai rappresentanti dell'impresa sui lembi di chiusura - Sufficienza.

2. Contratti della P.A. - Gara - Esclusione - Per la mancata chiusura con sigillo a ceralacca della busta recante l'offerta - Nel caso in cui il bando o la lettera d'invito non prevedano espressamente tale adempimento - Illegittimità.

1. L'uso di un sigillo di ceralacca non è indispensabile affinché sia impedita la manomissione della busta contenente l'offerta; tale finalità può essere ottenuta anche grazie alla firma apposta dai rappresentanti dell'impresa sui lembi di chiusura (1).

2. E' illegittima l'esclusione di una offerta da una gara di appalto che sia stata disposta per la mancata chiusura con sigillo a ceralacca della busta recante l'offerta, nel caso in cui le espressioni usate nella lex specialis della gara non lascino intendere con sicurezza la prescrizione della specifica modalità della chiusura della busta con ceralacca, essendo a tal fine sufficiente che la offerta sia pervenuta debitamente chiusa e controfirmata sui lembi di chiusura (2).

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(1) V. sul punto Cons. Stato, Sez. VI, 10 giugno 1998, n. 937, in  Urbanistica e appalti 1999, p. 177, con nota di MAGGI ed in Foro amm. 1998, p. 1775, secondo cui "nelle procedure di gara di appalto, l'espressione plico sigillato, nel quale deve essere chiusa l'offerta economica della ditta concorrente, sta ad indicare la busta su cui va applicato, al punto di chiusura, un sigillo, ossia una qualsiasi impronta o segno (non necessariamente a rilievo) atto ad assicurare la chiusura e, nel tempo stesso, a confermare l'autenticità dell'originaria chiusura al fine di evitare manomissioni".

Nella motivazione della sentenza in rassegna si richiama anche Cons. Stato, sez. IV, 4 dicembre 1998, n. 1603, in Foro amm. 1998, f. 11-1, secondo cui "nelle procedure per l'aggiudicazione di contratti con la p.a., per garantire la certezza della provenienza della busta contenente l'offerta e della sua integrità è sufficiente la chiusura in ceralacca apposta sui suoi lembi, non occorrendo l'impressione del fregio dell'impresa su materia molle".

(2) Come risulta dalla motivazione della sentenza in rassegna, nella specie la lettera di invito prevedeva che la busta contenente l'offerta doveva pervenire: "debitamente chiusa e controfirmata sui lembi di chiusura", aggiungendo che "detta busta sigillata contenente l'offerta deve essere racchiusa .".

Ha ritenuto la Sez. V, confermando sul punto la sentenza di primo grado, che, in mancanza del riferimento all'uso della ceralacca, solitamente presente nei bandi di gara, la concorrente era stata indotta in errore e che la disposizione della lettera invito andava intesa nel senso che era sufficiente per impedire la manomissione della busta che quest'ultima pervenisse  debitamente sigillata e controfirmata sui lembi.

L'orientamento della giurisprudenza del Consiglio di Stato in materia è stato, anche di recente, più restrittivo.

Nel senso di ritenere che "va disposta l'esclusione di un plico contenente l'offerta pervenuto all'Amministrazione privo dei sigilli in ceralacca, dovendo l'apposita prescrizione del bando riguardante i sigilli riferirsi non solo alla busta 'interna' contenente l'offerta, ma anche l'involucro 'esterno' contenente, oltre la busta dell'offerta, la documentazione di corredo richiesta per l'ammissione alla gara" v. da ult. in questa Rivista Internet Cons. Stato, Sez. V - sentenza 30 aprile 2002 n. 2299.

Nel senso di ritenere che "va esclusa da una gara d'appalto una ditta che abbia presentato una offerta in busta chiusa con ceralacca, ma non recante il sigillo prescritto dal bando" v. in questa Rivista Internet Cons. Stato, Sez. V - sentenza 3 marzo 2001 n. 1222.

Nel senso di ritenere infine che "ai sensi dell'art. 75 del R.D. n. 827/24, l'invio delle offerte a mezzo posta comporta ex lege l'obbligo di sigillare il plico, anche in difetto di espressa previsione del bando di gara; deve infatti ritenersi che il bando, nel caso in cui non contenga disposizioni specifiche, debba essere interpretato secundum legem" v., sempre in questa Rivista Internet, Cons. Stato, Sez. V, sentenza 3 novembre 2000 n. 5906.

LUIGI OLIVERI

La sigillatura delle buste contenenti offerte

Due sentenze della Sezione V del Consiglio di Stato (la 3269 e la 3272 del 18.12.2001) risolvono in modo da considerare ormai pacifico e definitivo il problema delle modalità da seguire per sigillare i lembi di chiusura delle buste contenenti i documenti e le offerte nelle gare pubbliche.

Il Consiglio di Stato nelle due decisioni sostanzialmente conferma il più recente orientamento giurisprudenziale, secondo il quale ai fini della sigillatura dei lembi delle buste non è né necessario, né obbligatorio utilizzare la ceralacca. Ciò, in particolare, se il bando di gara o, comunque, l'insieme delle disposizioni regolanti la medesima non richiedano esplicitamente una specifica modalità per sigillare le buste, ma si limitino ad imporre la chiusura delle buste medesime, in modo che risulti la non manomissione dei plichi.

Pertanto, secondo la decisione 3269 è da considerare illegittima l'esclusione di una ditta da una gara per mancata apposizione del sigillo di ceralacca sul lembo del plico già preincollato.

Il Consiglio di Stato ha, pertanto, riformato la precedente decisione di primo grado del T.A.R. Umbria 14 luglio 1999, n. 737, che invece aveva considerato legittima l'esclusione dalla gara della busta presentata da una ditta, proprio perché presentava i sigilli solo nel lembo non preincollato.

Il Consiglio di stato invita ad una lettura non eccessivamente formalista della norma che richiede la sigillatura. Non basta che la legge speciale della gara richieda che i sigilli siano apposti sui lembi di chiusura, utilizzando il plurale, per ritenere che tutti i lembi debbano essere sigillati.

In presenza di margine di incertezza interpretativa, laddove, ovvero, il bando non abbia espressamente imposto di sigillare anche i lembi preincollati, secondo il Consiglio di stato occorre applicare il principio giurisprudenziale incline a fornire delle norme ambigue la lettura che garantisca la più ampia partecipazione possibile, purché non risulti violata la par condicio tra le ditte concorrenti.

Allora, l'esclusione per un aspetto solo formale, quale quello della presenza di sigilli non chiaramente disciplinata dalla legge speciale, rappresenta una violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione.

Ancora più esplicita è la sentenza 3272/2002. Con questa decisione i giudici di Palazzo Spada affermano che in mancanza di esplicito riferimento alla ceralacca come metodo di sigillatura delle buste, l'uso del sigillo di ceralacca, anche se è il più diffuso, non può essere considerato indispensabile.

Ciò che conta, come aveva in precedenza sostenuto la Sezione IV del Consiglio di stato, 10 giugno 1998, n. 937, è, ancora una volta, la non manomissione delle buste. Ma tale obiettivo può essere garantito anche con la firma del rappresentante dell'impresa sui lembi di chiusura incollati in modo da rendere evidenti ogni possibile alterazione dell'integrità del plico.

Pertanto, tutti i sistemi di sigillatura debbono essere considerati legittimi, a meno che la legge speciale non li escluda esplicitamente o indirettamente, consentendo il classico metodo dell'apposizione della ceralacca.

FATTO

Con la sentenza in epigrafe è stato accolto il ricorso proposto dalla s.c. a r.l. Humanitas avverso la esclusione dalla gara bandita dal Comune di Laureana di Borrello per le prestazioni connesse alla realizzazione di un centro polivalente di aggregazione giovanile, e la conseguente aggiudicazione dell'appalto alla Cooperativa "Risciò".

Il TAR ha ritenuto che l'esclusione, motivata sulla mancata chiusura con sigillo a ceralacca della busta recante l'offerta, fosse illegittima in quanto, fra l'altro, le espressioni usate nella lettera di invito non lasciavano intendere con sicurezza la prescrizione della specifica modalità pretesa dalla commissione giudicatrice.

Avverso la decisione hanno proposto appello la Cooperativa "Risciò" e il Comune appaltante chiedendo il rigetto del gravame.

La cooperativa Humanitas si è costituita in entrambi i giudizi per chiedere il rigetto del gravame.

Alla pubblica udienza del 18 dicembre 2001 le cause passavano in decisione.

DIRITTO

Va disposta in primo luogo la riunione dei due ricorsi in appello in quanto proposti avverso la medesima sentenza.

La società appellata è stata esclusa dalla gara perché l'offerta dalla stessa presentata era contenuta in un plico non sigillato con ceralacca.

Il TAR ha ritenuto illegittima l'esclusione per due concorrenti ragioni: a) la lettera di invito non esprimeva con chiarezza la prescrizione della sigillatura a ceralacca; b) nel linguaggio corrente, il termine sigillare non evoca necessariamente l'impiego della ceralacca e dei sigilli, ma esprime una modalità di chiusura che garantisca l'integrità del contenuto della busta.

Tali argomentazioni sono da condividere.

La lettera di invito ha indicato le caratteristiche della busta contenente l'offerta nel modo che segue: "debitamente chiusa e controfirmata sui lembi di chiusura". Al rigo successivo prosegue: "Detta busta sigillata contenente l'offerta deve essere racchiusa .".

E' da ammettere che, in mancanza del riferimento all'uso della ceralacca, solitamente presente nei bandi di gara, la concorrente sia stata indotta in errore ed abbia inteso che per sigillatura dovesse intendersi la semplice chiusura prescritta in precedenza.

Il Collegio, d'altra parte, deve tenere conto di come la giurisprudenza, pur avendo più volte affermato che per sigillatura, ai sensi dell'art. 75 del R.D. 23 maggio 1924 n. 827, deve intendersi l'apposizione di un'impronta su materia molle, atta a garantire l'autenticità della provenienza del plico da quel determinato mittente (Cons. St., Sez. V, 3 novembre 2000, n. 5906), in qualche caso abbia ritenuto che l'uso del sigillo non è indispensabile purché sia garantita la non manomissione della busta (Sez. IV, 10 giugno 1998, n. 937; 4 dicembre 1998, n. 1603). E tale finalità può essere ottenuta anche grazie alla firma apposta dai rappresentanti dell'impresa sui lembi di chiusura, come nella specie imposto dalla lettera di invito.

In conclusione gli appelli devono essere rigettati, ma le spese possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, riuniti gli  appelli in epigrafe, li rigetta

spese compensate;

ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità Amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 18 dicembre 2001 con l'intervento dei magistrati:

Emidio Frascione  Presidente

Giuseppe Farina  Consigliere

Paolo Buonvino    Consigliere    

Goffredo Zaccardi  Consigliere

Marzio Branca  Consigliere - estensore

 L'ESTENSORE    IL PRESIDENTE

Depositata in segreteria il 12 giugno 2002.