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CONSIGLIO DI STATO, SEZ VI - Sentenza 8 aprile 2002 n. 1901 - Pres. Schinaia, Est. Falcone - Ministero per i beni e le attività culturali (Avv.ra Generale dello Stato) c. Comune di Imperia (Avv.ti Gerbi e Villani).

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M. ALESIO, Il giusto procedimento espropriativo secondo gli orientamenti dell'Adunanza Plenaria.

S. TENCA, Comunicazione di avvio del procedimento ed attività vincolata della p.a.

G. RIZZO, Ancora sulla partecipazione del privato al procedimento di imposizione di vincolo.

1. La sentenza appellata ha accolto il ricorso del Comune di Imperia, annullando il decreto 18 luglio 1994, con il quale il Ministero dei beni culturali e ambientali aveva dichiarato di notevole interesse pubblico l'abitato di Oneglia, nel Comune di Imperia, ed un'estesa zona litoranea.

Il primo giudice ha ritenuto fondati il primo, terzo e quinto mezzo di gravame, concernenti rispettivamente il difetto di avviso di procedimento, il difetto di motivazione sulla relazione dell'Ispettore ministeriale Palmas e l'illogicità e contradditorietà per l'imposizione di un vincolo totale, in contrasto con gli accertamenti.

2. L'Amministrazione appellante - quanto al mancato avviso dell'avvio del procedimento, in violazione degli articoli 7 e seguenti L. 7 agosto 1990 - sostiene che: - a) non poteva intendersi esistente un obbligo specifico di notifica al Comune dell'inizio del procedimento di imposizione di un vincolo di bellezza di insieme, trattandosi di un provvedimento che per la sua natura avrebbe reso estremamente difficile detta notifica a tutti i soggetti interessati; - b) nella specie, in ogni modo, vi erano state numerose comunicazioni al Comune, nonché un apposito sopralluogo, che avevano assolto sia l'obbligo di comunicazione d'avvio, sia le esigenze di partecipazione di cui alla L. n. 241/90. In particolare, la Regione ed il Comune sarebbero stati informati con le note 17.7.1991, n. 4904; 2 novembre 1991, n. 8829; racc. rr 12.3.1992, n. 1828; racc. rr 8.4.1992, n. 116; - c) l'inerzia degli enti locali preposti alla tutela (nota 27.3.1992, n. 14097 del Comune di Imperia e foglio 18.5.1992, n. 64572 della Regione Liguria) e l'avvio di iniziative edilizie di particolare incidenza paesistica da parte del Comune avrebbero creato una situazione di urgenza.

Il motivo è infondato.

2.1. Come è noto, l'art. 7 L. 7 agosto 1990 n. 241 impone l'obbligo della comunicazione dell'avvio del procedimento ai soggetti nei cui confronti in provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti e a quelli che per legge debbono intervenirvi nonché agli altri soggetti, individuati o facilmente individuabili, che possono subirne pregiudizio.

La norma ha superato il modulo di definizione unilaterale del pubblico interesse, con conseguente riserbo "ad excludendum" ostilmente preordinato a rendere impossibile o sommamente difficile la tutela amministrativa e giurisdizionale degli interessati, introducendo il sistema della democraticità delle decisioni e della accessibilità dei documenti amministrativi (Cons. Stato, Ad. Plen., 15 settembre 1999, n. 14).

L'obbligo di comunicazione dell'avvio del procedimento si fonda sulla duplice esigenza di porre i destinatari dell'azione amministrativa in grado di far valere i propri diritti di accesso e di partecipazione e di consentire all'amministrazione di meglio comparare gli interessi coinvolti e di meglio perseguire l'interesse pubblico principale, a fronte degli altri interessi pubblici e privati eventualmente coinvolti (Cons. Stato, sez. IV, 25 settembre 1998, n. 569).

A tal fine, la detta comunicazione incide sulla sufficienza della motivazione, in quanto, mentre consente agli interessati di presentare memorie scritte e documenti, nel contempo, impone all'amministrazione l'obbligo di valutare i contributi presentati dai partecipanti (art. 10 lett. b) L. n. 241/90). Ne consegue che l'adeguatezza dell'istruttoria si valuta anzitutto nella misura in cui i destinatari siano stati messi in condizione di contraddire (Cons. Stato, Ad. Plen., 15 settembre 1999, n. 14).

La violazione del citato art. 7 L. n. 241/90, per omessa comunicazione dell'avvio procedimentale, rileva anche sotto il profilo civilistico, essendo stata ritenuta un'inosservanza grave, "in quanto la norma concerne un presidio minimo di garanzia partecipativa e richiede uno sforzo minimo all'amministrazione (Cons. Stato, sez. IV, 16 giugno 2001, n. 3169).

Infine, poiché l'onere dell'Amministrazione di assicurare l'effettiva partecipazione dei soggetti interessati costituisce un principio generale dell'ordinamento giuridico, ogni disposizione che limiti o escluda tale partecipazione va interpretata in modo rigoroso, al fine di evitare che si vanifichi o si escluda il principio stesso (Cons. Stato, sez. IV, 25 settembre 1998, n. 569).

In via regolamentare, il Ministero per i beni culturali ed ambientali ha recepito i principi posti dalla L. n. 241/90, con DM 13 giugno 1994, n. 495. In particolare, gli articoli 4 e 5 hanno previsto l'obbligo dell'avviso dell'avvio del procedimento, ivi compreso quello dell'integrazione degli elenchi delle bellezze naturali (art. 82, 2° comma lett. a) DPR 24 luglio 1977, n. 616), così individuato nella tabella A, punto 1.

2.2. Sotto un primo profilo, il Ministero ricorrente sostiene che non poteva intendersi esistente un obbligo specifico di notifica al Comune dell'inizio del procedimento di imposizione di un vincolo di bellezza di insieme, trattandosi di un provvedimento che per la sua natura avrebbe reso estremamente difficile detta notifica a tutti i soggetti interessati.

La censura non merita accoglimento.

Dal lato, non appare pertinente il richiamo all'obbligo di notifica, ex lege n. 1497/39, in quanto estraneo al presente giudizio, in cui si controverte solo l'obbligo della comunicazione dell'avviso dell'avvio del procedimento; dall'altro, ai sensi dell'art.8, comma 3, della stessa L. n. 241/90, qualora per il numero dei destinatari la comunicazione personale non sia possibile o risulti particolarmente gravosa, l'amministrazione provvede a rendere noti gli elementi di cui al comma 2 mediante forme di pubblicità idonee di volta in volta stabilite dall'amministrazione medesima (Cons. Stato, Ad. Plen., 14/ 1999 cit.).

La fattispecie è stata puntualmente regolamentata dal Ministero medesimo, con l'art. 4, comma 2, del citato DM, n. 495/94.

In base a tale disposizione, qualora, per il numero degli aventi titolo, la comunicazione personale risulti, per tutti o per taluni di essi, impossibile o particolarmente gravosa, nonché nei casi in cui vi siano particolari esigenze di celerità, il responsabile del procedimento procede ai sensi dell'art. 8, comma 3, della legge 7 agosto 1990, n. 241, mediante forme di pubblicità da attuarsi con l'affissione e la pubblicazione di apposito atto, indicante le ragioni che giustificano la deroga, rispettivamente nell'albo dell'amministrazione e nel Bollettino ufficiale del Ministero.

2.3. In via subordinata, la difesa erariale sostiene che la detta comunicazione di avvio del procedimento non era necessaria, in quanto il Comune sarebbe stato informato con le note 17.7.1991, n. 4904 e 2 novembre 1991, n. 8829.

L'assunto non è condivisibile.

Con la prima nota, avente ad oggetto: "Sopraelevazione di costruzione grattacieli a ridosso dell'abitato ottocentesco - Tutela ex lege 1497/1939 et ex lege 1089/39", la Soprintendenza esprime l'esigenza di un approfondimento, sotto l'aspetto ambientale e culturale, prima che il Comune consenta la realizzazione di grattacieli a ridosso dell'abitato ottocentesco della città.

La seconda nota n. 8829/91 contiene: - un mero sollecito allo stesso Comune di Imperia, perché riscontri la prima nota, - nonché la richiesta di conoscere quale norme del piano regolatore generale siano state adottate a tutela degli interessi paesistici dei siti interessati e a protezione del centro storico di Oneglia.

Anche la successiva corrispondenza con il Comune fa sempre riferimento al progetto di ristrutturazione dell'ex area Renzetti ed alla tutela del centro storico di Oneglia e dell'abitato ottocentesco della città (v. la nota 12 marzo 1992, n. 01828; il telegramma del Ministero per i beni culturali di data 17 novembre 1992; la nota di risposta del Sindaco di Imperia diretta al Ministro per i beni culturali 4 dicembre 1992, n. 23455 e lo stralcio della relazione dell'ispettore ministeriale, comunicata dal Ministero al Sindaco di Imperia con nota n. 2852IIGA del 5 agosto 1993; stralcio circoscritto alle sole parti relative alla ristrutturazione del complesso immobiliare ex Renzetti, con omissione di ogni riferimento al vincolo proposto dalla Soprintendenza).

In tal modo, la predetta informativa non può considerarsi equipollente all'avviso di un procedimento di vincolo, che non è circoscritta all'ex area Renzetti, interessata dal progetto di ristrutturazione, ed alla tutela del centro storico di Oneglia e dell'abitato ottocentesco della città, ma investe tutto l'abitato di Oneglia ed un'estesa zona litoranea.

2.4. Sotto altro profilo, la difesa erariale prospetta esigenze di urgenza nell'adozione del decreto di vincolo, incompatibile con la partecipazione dei soggetti interessati al procedimento in corso.

Anche tale censura va disattesa.

Le ragioni di urgenza che legittimano l'omissione, da parte dell'amministrazione, dell'avviso di avvio del procedimento devono essere enunciate nel provvedimento e motivate, seppur sinteticamente, con riferimento ad esigenze di tutela immediata dell'interesse pubblico, altrimenti compromesso a causa di un qualsiasi ritardo (Cons. Stato, sez. VI, 3 ottobre 2000, n. 5267; sez. IV, 29 novembre 2000, n. 6349).

Nella specie, il provvedimento impugnato non reca alcuna enunciazione di una tale urgenza; né è consentita l'integrazione della motivazione sul punto, in sede contenziosa (Cons. Stato, sez. VI, 18 dicembre 2000, n. 6744).

Nel merito, peraltro, non sussistono le pretese ragioni d'urgenza, ove si consideri che lo stesso DM 18 luglio 1994 dichiara, nelle premesse, che la proposta di vincolo risale alle note della soprintendenza per i beni n. 322 dell'11 marzo 1993 e 06181 del 20 luglio 1993.

3. Benchè l'infondatezza del primo motivo sia sufficiente per il rigetto dell'appello, pare opportuno al Collegio completare l'esame degli altri motivi, anche ai fini dell'eventuale rinnovo del procedimento. L'amministrazione ricorrente contesta il difetto di istruttoria e di motivazione, ritenuto dal primo giudice, con particolare riferimento all'accertamento dell'ispettore ministeriale arch. Clara Palmas, a seguito di sopralluogo di data 5 febbraio 1993.

3.1. Secondo la difesa erariale, l'accoglimento di tale mezzo avversario è fondato su un'erronea ed incompleta lettura della relazione dell'ispettore. Detto parere sarebbe stato connesso con le pressioni del Comune per autorizzare la realizzazione di un grattacielo sulla ex area Renzetti e solo indirettamente avrebbe trattato la proposta di vincolo.

L'ispettore, infatti, non si era pronunciato sulla proposta di vincolo nella sua globalità, ma si era limitato a valutare l'inserimento ambientale del previsto grattacielo, formulando un giudizio complessivamente negativo (valutazione corretta sul piano volumetrico della sola parte basale e suggerimento di varianti).

La tesi non può essere condivisa, nelle sue conclusioni.

La relazione dell'ispettore Palmas, n. 709 del 17 marzo 1993, così identifica l'oggetto del suo accertamento: "In data 8/6/92 la Soprintendenza di Genova ha inoltrato a questo Ministero una richiesta di vincolo ai sensi della legge 1497/39 ravvisando nella iniziativa edilizia in atto sull'area ex Renzetti gli estremi per un provvedimento, sostitutivo della azione regionale di tutela, volto a tutelare l'attuale assetto della zona perché si profilerebbe il rischio che "nella fascia compresa tra il mare e l'abitato possano sorgere uno o più grattacieli che non solo determinerebbero gravi alterazioni del tessuto edilizio esistente ma creerebbe elementi di forte turbativa per le inquadrature dal mare e dalle colline circostanti".

Al riguardo, non è contestabile che il progettato intervento edilizio sull'area Ex Renzetti costituisca per la Soprintendenza l'occasione per proporre un vincolo a tutela della "fascia compresa tra il mare e l'abitato", così da evitare forti turbative per le inquadrature dal mare e dalle colline circostanti".

Una siffatta lettura è ammessa dalla stessa Soprintendenza nella nota 20 luglio 1993, ove precisa quanto segue: ".Nel merito si chiarisce ancora che questa Soprintendenza ha considerato opportuno proporre il vincolo citato non certamente solo per tutelare l'ambiente e le visuali panoramiche dell'area "ex Renzetti", ma anche allo scopo di migliorare la tutela complessiva del territorio di Oneglia, il cui "paesaggio" questo Ufficio ritiene rivestire le caratteristiche tutelate dalla legge1497/39".

Parimenti, la relazione Palmas si è mossa sulla stessa linea logico-giuridica.

Quindi, seppure con riferimento alla ristrutturazione dell'area ex Renzetti, l'ispettore si è

chiesto "se sussistono effettivamente gli estremi di un interesse oggettivo alla tutela del luogo".

Subito dopo risponde che "La documentazione fotografica e grafica allegata dimostra come la zona non presenti in realtà caratteristiche eccezionali se non sotto il profilo peculiare di paesaggio industriale in relazione al nucleo ottocentesco. In relazione a quest'ultimo l'area ex Renzetti è già al di fuori dello stesso e l'immediato intorno presente i caratteri disordinati delle zone di espansione ove l'industria e la residenza si sono insediate insieme".

La stessa relazione "per quanto riguarda la proposta di vincolo e il merito del progetto nei confronti della legge di tutela" dubita che "sia sostenibile l'effettiva esistenza di un pubblico interesse nei termini indicati dall'art. 1 della legge 1497/39", proponendo "di intervenire nei confronti della ex Renzetti con un provvedimento ex art. 21 che limitando l'altezza della torre la renderebbe più commisurata a tale preesistenza, intervento di tutela puntuale e forse più immediato che non un vincolo ex L. 1497".

Le risultanze di tale visita ispettiva sono state trasmesse, con nota n. 714/G del 23 marzo 1993 al Comitato di settore per i beni ambientali ed architettonici, che doveva esprimere il parere di competenza.

Tale comunicazione è puntualmente riferita nella nota n. 1168 del 7 giugno 1993, trasmessa dall'Ufficio centrale per i beni ambientali al Gabinetto del Ministro.

Tuttavia, il parere reso dal predetto Comitato ed il successivo decreto di vincolo non citato detta relazione, né, in via sostanziale, prendono in considerazione le risultanze ispettive.

Una tale omissione è sufficiente ad invalidare, sotto il profilo della completezza istruttoria, il decreto di vincolo 18 luglio 1994.

3.2. Peraltro, gli accertamenti e le valutazioni dell'ispettore si riflettono sull'intero impianto motivazionale del decreto di vincolo.

Nelle premesse, tale decreto ha considerato che: - la Soprintendenza ha formulato una proposta di vincolo della parte ottocentesca dell'abitato di Oneglia; della zona che si sviluppa davanti alla calata Cuneo; e la fascia costiera tra il porto di Oneglia ed il rio Baitè; - il Comune di Imperia ha avviato iniziative edilizie di particolare incidenza paesistica che rischiano di sconvolgere il tessuto edilizio esistente con grave pregiudizio per gli interessi ambientali.

Per contestare il secondo considerando è sufficiente rinviare a quanto sopra riportato, in occasione dell'esame della relazione dell'ispettore ministeriale.

In particolare, l'ispettore ha ritenuto che la documentazione fotografica e grafica dimostra come la zona, interessata dalla ristrutturazione, non presenti in realtà caratteristiche eccezionali se non sotto il profilo peculiare di paesaggio industriale in relazione al nucleo ottocentesco e l'immediato intorno presenta i caratteri disordinati delle zone di espansione ove l'industria e la residenza si sono insediate insieme.

Sul punto, la stessa relazione tende ad escludere la sussistenza degli estremi per l'imposizione di un vincolo, ritenendo sufficiente limitare l'altezza della "torre" in progetto; nel contempo, ha segnalato la disomogeneità delle zone considerate.

Nella specie, quindi, trattandosi dell'imposizione di un vincolo paesistico su un intero abitato e su diverse zone litorali, è mancata una sufficiente istruttoria e motivazione sull'omogeneità del territorio stesso, ai fini paesaggistici, che tenga conto delle differenziate realtà urbanistiche e storico - architettoniche (Cons.Stato, sez.VI, 4 aprile 1997, n. 553).

4. Per le considerazioni svolte, il ricorso va respinto, con conseguente conferma della sentenza impugnata.

Le spese del presente grado di giudizio possono compensarsi integralmente tra le parti.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, rigetta il ricorso in epigrafe specificato, con conseguente conferma della sentenza impugnata. Spese compensate.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa;

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio tenutasi il giorno 18 dicembre 2001.

Depositata in cancelleria in data 8 aprile 2002.