n. 12-2001 - © copyright.

CORTE DI CASSAZIONE, SEZIONI UNITE CIVILI - Ordinanza 11 dicembre 2001 n. 15641 - Pres. Vela, Est. Elefante - Belfrontizio S.r.l. c. Comune di Acireale - P.M. Iannelli.

Giurisdizione e competenza – Giurisdizione esclusiva del G.A. – In materia di edilizia ed urbanistica – Ex art. 34 D.L.vo n. 80/98 – Questione di legittimità costituzionale – Va sollevata – Riferimento alla sentenza della Corte Costituzionale n. 292/00.

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(1) Hanno osservato in particolare le S.U. che le norme della cui legittimità costituzionale si dubita, nel loro combinato disposto, non si limitano, in attuazione della delega conferita con l’articolo 11, comma 4, lettera g), della legge 59/1997, ad estendere alle controversie aventi ad oggetto diritti patrimoniali conseguenziali, ivi comprese quelle relative al risarcimento del danno, la giurisdizione generale di legittimità o esclusiva già spettante al giudice amministrativo in materia edilizia ed urbanistica, ma istituiscono una nuova figura di giurisdizione, esclusiva e piena (in quanto estesa alla cognizione delle questioni concernenti il risarcimento del danno ingiusto), che abbraccia l’intero ambito delle controversie aventi ad oggetto atti, provvedimenti e comportamenti (e quindi l’intera gamma delle condotte positive, espresse con atti formali o con attività materiali, ovvero omissive) delle amministrazioni pubbliche in materia urbanistica ed edilizia. Ambito che appare suscettivo di tendenziale ulteriore estensione, in ragione della amplissima definizione dei limiti della materia urbanistica (non compresa nella delega), nel senso che questa concerne «tutti gli aspetti dell’uso del territorio». E ciò sembra realizzare un eccesso rispetto ai limiti oggettivi della delega».

Hanno precisato altresì le S.U. che non influisce sulla ritenuta rilevanza della questione la sopravvenuta legge 205/00, che, all’articolo 7, recante «modifiche al decreto legislativo 80/1998», ha sostituito l’articolo 34 riproducendone il contenuto (ma con una integrazione nel comma 1, che vale ad attribuire carattere di novità alla disciplina), dato che la nuova legge non ha efficacia retroattiva, in difetto di espressa previsione in tal senso, ma si applica soltanto ai giudizi instaurati successivamente alla sua entrata in vigore; d’altra parte, l’effetto convalidante, in ragione del principio desunto dalla finalità della disciplina dettata dall’articolo 5 c.p.c. per i giudizi in corso già pendenti davanti al giudice amministrativo, non era applicabile nella specie.

La controversia da cui origina l’ordinanza in rassegna riguarda una azione con la quale una società aveva chiesto nei confronti di una amministrazione comunale il risarcimento dei danni patiti a seguito di preteso inadempimento di un comune alla convenzione di lottizzazione stipulata e in subordine il pagamento dell’indennizzo per arricchimento senza causa.

V. in proposito in questa rivista:

CORTE COSTITUZIONALE - Sentenza 17 luglio 2000 n. 292

CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V - Ordinanza 28 settembre 2000 n. 4822

TAR CAMPANIA-NAPOLI, SEZ. I – Sentenza 21 febbraio 2001 n. 868

TRIBUNALE DI S.ANGELO DEI LOMBARDI - Ordinanza 7.5.2001, con commento di M. AMBROSELLI, Riflessioni sulla presunta permanenza della questione di legittimità costituzionale dell’art. 34 del Dlgs. 31.3.1998 n. 80...

I. PAGANI, Perpetuatio iurisdictionis e declaratoria d’incostituzionalità (riflessioni circa l’incidenza della sentenza C. Cost. n. 292/2000 sui giudizi introdotti anteriormente alla Legge n. 205/2000).  

La Belfrontizio S.r.l., con sede in Acireale, propone ricorso (notificato in data 8 maggio 2000) alle sezioni unite della Corte di cassazione per regolamento preventivo di giurisdizione al fine di conoscere, sebbene lasci intendere di propendere per la giurisdizione del giudice amministrativo, a quale autorità giudiziaria appartenga la controversia instaurata contro il comune di Acireale, avendo adito contemporaneamente (il 29 novembre 1999) sia il tribunale amministrativo della Sicilia, sezione distaccata di Catania, sia il tribunale civile di Catania, sezione distaccata di Acireale, e chiesto, in entrambi i giudizi, il risarcimento dei danni da essa attrice patiti a seguito di preteso inadempimento di quel comune alla convenzione di lottizzazione stipulata in data 30 ottobre 1989, e in subordine il pagamento dell’indennizzo per arricchimento senza causa.

Con tale convenzione, afferma la società Belfrontizio, era stato pattuito che essa avrebbe eseguito la lottizzazione per fini edificatori su di un’area di sua proprietà sita nel comune di Acireale mediante la realizzazione di alcune opere di urbanizzazione, specificamente elencate nell’articolo 5 (rete viaria, fosse biologiche, rete di approvvigionamento idrico, di distribuzione di energia elettrica e di illuminazione pubblica, rete telefonica, spazi destinati a verde attrezzato e a parcheggio, ecc.), le quali erano state puntualmente eseguite e trasferite gratuitamente al comune. Ma l’istanza di essa società del 31 gennaio 1997 di concessione edilizia relativamente al lotto 25, facente parte della lottizzazione, non veniva accolta dal comune, il quale con raccomandata del 17 aprile 1997 comunicava che la pratica era stata archiviata a causa della non efficacia del Prg della zona.

Aggiunge la società Belfrontizio che a causa del mancato adempimento del comune essa ha subito enormi danni consistenti nel lucro cessante costituito dalla mancata utilizzazione edilizia – sia in via diretta, sia mediante vendita a terzi – dei lotti in cui si è articolata la lottizzazione medesima, sia per le cospicui spese occorse per la pratica e la realizzazione di tutte le opere di urbanizzazione primarie e secondarie, sia per il mancato godimento del prezzo della vendita dei lotti, nonché per la perdita della destinazione agricola del terreno a causa delle infrastrutture realizzate.

Fa presente la società Belfrontizio che il ricorso per regolamento viene proposto perché il comune di Acireale, nel costituirsi in giudizio davanti al tribunale civile di Catania, ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, sul presupposto che la controversia vada devoluta al giudice amministrativo in sede di giurisdizione esclusiva ai sensi dell’articolo 34 del decreto legislativo 80/1998 (ora articolo 7 lettera b) della legge 205/00 in materia urbanistica, edilizia e uso del territorio.

Osserva, infine, che, stante le diverse posizioni ed oscillazioni tanto in dottrina quanto in giurisprudenza, il ricorso viene proposto anche perché non sono certi i confini della giurisdizione esclusiva del tribunale amministrativo regionale in tema di risarcimento del danno ingiusto e di arricchimento senza causa.

Il comune di Acireale non si è costituito.

Come risulta dalla suddetta esposizione la controversia trae origine dalla convenzione di lottizzazione stipulata in data 30 ottobre 1989 tra il comune di Acireale e la società Belfrontizio, lamentando quest’ultima l’inadempimento del comune e chiedendo il risarcimento del danno.

Ciò comporto, ad avviso del collegio, che occorre aver riguardo, ai fini della questione di giurisdizione, alla normativa scaturente dal combinato disposto degli articoli 34 e 35, comma 1, del decreto legislativo 80/1998, disponendo l’articolo 34, nei primi due commi, che:

«Sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi ad oggetto gli atti, i provvedimenti ed i comportamenti delle amministrazioni pubbliche in materia urbanistica ed edilizia».

«Agli effetti del presente decreto, la materia urbanistica concerne tutti gli aspetti dell’uso del territorio».

L’articolo 35, 1° comma, a sua volta, sancisce che:

«Il giudice amministrativo, nelle controversie devolute alla sua giurisdizione esclusiva, ai sensi degli articoli 33 e 34, dispone, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica il risarcimento del danno ingiusto».

Non v’è dubbio che in tale disciplina (come sostenuto dalla ricorrente società Belfrontizio) va ricondotta la controversia in esame, atteso che risulta proposta in via principale domanda avente ad oggetto risarcimento del danno per comportamento della pubblica amministrazione (omesso rilascio di concessione edilizia) nella fase di attuazione del piano di lottizzazione, costituente strumento urbanistico di dettaglio concernente l’uso del territorio, in relazione alla quale va affermata, ai sensi delle suindicate disposizioni, e tenuto conto dell’instaurazione del giudizio successivamente al 30 giugno 1998 (ai sensi dell’articolo 45, comma 18, decreto legislativo 80/1998), la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, vertendosi in materia urbanistica.

Il fatto che la controversia involga anche la convenzione di attuazione del piano di lottizzazione (secondo lo schema previsto dall’articolo 28 della legge 1150/42, come modificato dall’articolo 8 della legge 765/67) non vale a far ritenere applicabile l’articolo 11, comma 5, della legge 241/90 (che attribuisce alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie in materia di formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi conclusi dall’amministrazione con gli interessati al fine di determinare il contenuto discrezionale del provvedimento finale o in sostituzione di questo), atteso che all’articolo 34 del decreto legislativo 80/1998 va attribuita, in ragione della sua specificità di norma sulla giurisdizione in materia urbanistica ed edilizia e della sua tendenziale onnicomprensività, efficacia derogatoria, ai fini della attribuzione della giurisdizione sulle controversie in materia di urbanistica, rispetto alla normativa precedente, ivi compresa quella dettata dal citato articolo 11 (che eleva a criterio di attribuzione non già la «materia» sulla quale incide il provvedimento finale, bensì la peculiare tipologia dell’atto destinato al perseguimento del pubblico interesse, che deve consistere in un «accordo»), in quanto applicabile anche all’ipotesi di accordi conclusi in materia urbanistica.

Parimenti non è più attuale il riferimento all’articolo 16 della legge 10/1977, che attribuiva al giudice amministrativo i ricorsi giurisdizionali contro i provvedimenti con i quali la concessione edilizia viene data o negata, nonché contro la determinazione e liquidazione del contributo di urbanizzazione e delle sanzioni amministrative. Anche tale norma (nel cui ambito peraltro neppure rientrerebbe la controversia in esame, in ragione dell’oggetto principale della pretesa azionata) deve infatti ritenersi sostituita dalla successiva specifica disciplina dettata dall’articolo 34 del decreto legislativo 80/98 circa l’attribuzione della giurisdizione sulle controversie in materia di edilizia ed urbanistica.

Una volta così individuata la norma regolatrice della giurisdizione va osservato che queste sezioni unite (come da ordinanza del 9 marzo 2001) hanno ritenuto non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dei suindicati articoli 34, comma 1 e 3, e 35, comma 1, in riferimento agli articoli 76 e 77, comma 1, della Costituzione, per eccesso rispetto alla delega conferita con l’articolo 11, comma 4, lettera g), della legge 59/1997 (questione che, investendo la genesi stessa della norma, appare preliminare rispetto a quelle involgenti ulteriori aspetti di dubbia legittimità costituzionale della disciplina con essa introdotta).

Al riguardo circa la rilevanza della questione è sufficiente rilevare che la statuizione sulla giurisdizione postula, per quanto sopra osservato, l’applicazione proprio delle norme della cui legittimità costituzionale si dubita.

Mentre ai fini della non manifesta infondatezza della questione vale quanto già osservato, con la suddetta ordinanza, da queste sezioni unite con riferimento alla pronuncia di illegittimità costituzionale adottata dalla Corte costituzionale con la sentenza 192/00, in relazione all’articolo 33 dello stesso decreto legislativo, avente ad oggetto l’attribuzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo delle controversie in materia di servizi pubblici.

È stato infatti rilevato che: «con la citata sentenza 292/00, esaminando la questione di legittimità costituzionale, per eccesso di delega, del già menzionato articolo 33 del decreto legislativo 80/1998, la Corte costituzionale ha individuato finalità ed ambito dell’articolo 11, comma 4, lettera g), della legge di delega 59/1997 (norma che contempla, dopo aver previsto la devoluzione al giudice ordinario delle controversie sui rapporti di lavoro dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni, «la contestuale estensione della giurisdizione del giudice amministrativo alle controversie aventi ad oggetto diritti patrimoniali conseguenziali, ivi comprese quelle relative al risarcimento del danno, in materia edilizia, urbanistica e di servizi pubblici»), ritenendo: a) che il compito assegnato al legislatore delegato era quello di procedere alla «estensione» della giurisdizione amministrativa già esistente, al fine di rendere piena ed effettiva la tutela del cittadino nei confronti della pubblica amministrazione, concentrando innanzi al giudice amministrativo – nell’esercizio della giurisdizione, sia di legittimità che esclusiva, di cui era già titolare in materia di edilizia, urbanistica e servizi pubblici – non solo la fase del controllo di legittimità dell’azione amministrativa, ma anche quella della riparazione per equivalente, evitando la necessità di instaurare un successivo separato giudizio innanzi al giudice ordinario; b) che oggetto normativamente individuato di tale estensione, ai fini della cennata concentrazione, erano i «diritti patrimoniali conseguenziali», in esso compreso il risarcimento del danno; c) che le tre materie dell’edilizia, urbanistica e servizi pubblici costituivano l’ambito all’interno del quale la giurisdizione amministrativa doveva essere estesa».

«Ciò posto, la Corte costituzionale ha ritenuto l’articolo 33 del decreto legislativo 80/1998 – disposizione che, nel comma 1, ha devoluto alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo tutte le controversie in materia di pubblici servizi, ivi compresi quelli afferenti al credito, alla vigilanza sulle assicurazioni, al mercato mobiliare, al servizio farmaceutico, ai trasporti, alle telecomunicazioni e ai servizi di cui alla legge 481/95, e, nel comma 2, ha formulato una elencazione non tassativa di tali controversie – viziato per eccesso di delega, poiché l’articolo 11, comma 4, lettera g), della legge 59/1997 non consentiva l’ampliamento della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo all’intero ambito della materia dei servizi pubblici realizzato dall’articolo 33».

«Ad avviso di queste sezioni unite anche gli articoli 34, commi 1 e 2, e 35, comma 1, del decreto legislativo 80/1998 sembrano esorbitare, per ragioni analoghe a quelle considerate dalla Corte costituzionale con la sentenza 292/00, dall’ambito della delega».

«Le norme, nel loro combinato disposto, non si limitano infatti, in attuazione della delega conferita con l’articolo 11, comma 4, lettera g), della legge 59/1997, ad estendere alle controversie aventi ad oggetto diritti patrimoniali conseguenziali, ivi comprese quelle relative al risarcimento del danno, la giurisdizione generale di legittimità o esclusiva già spettante al giudice amministrativo in materia edilizia ed urbanistica, ma istituiscono una nuova figura di giurisdizione, esclusiva e piena (in quanto estesa alla cognizione delle questioni concernenti il risarcimento del danno ingiusto), che abbraccia l’intero ambito delle controversie aventi ad oggetto atti, provvedimenti e comportamenti (e quindi l’intera gamma delle condotte positive, espresse con atti formali o con attività materiali, ovvero omissive) delle amministrazioni pubbliche in materia urbanistica ed edilizia. Ambito che appare suscettivo di tendenziale ulteriore estensione, in ragione della amplissima definizione dei limiti della materia urbanistica (non compresa nella delega), nel senso che questa concerne «tutti gli aspetti dell’uso del territorio». E ciò sembra realizzare un eccesso rispetto ai limiti oggettivi della delega».

«Va, infine, precisato che non influisce sulla ritenuta rilevanza della questione la sopravvenuta legge 205/00, che, all’articolo 7, recante «modifiche al decreto legislativo 80/1998», ha sostituito l’articolo 34 riproducendone il contenuto (ma con una integrazione nel comma 1, che vale ad attribuire carattere di novità alla disciplina)».

«La nuova legge, come affermato da queste sezioni unite, con sentenze in corso di pubblicazione, non ha invero efficacia retroattiva, in difetto di espressa previsione in tal senso, ma si applica soltanto ai giudizi instaurati successivamente alla sua entrata in vigore (salvo l’effetto convalidante, in ragione del principio desunto dalla finalità della disciplina dettata dall’articolo 5 Cpc. per i giudizi in corso già pendenti davanti al giudice amministrativo, che nella specie non può evidentemente operare)».

La Corte, visto l’articolo 23 della legge 87/1953, dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale degli articoli 34, commi 1 e 2, e 35, comma 1, del decreto legislativo 80/1998, in relazione agli articoli 76 e 77, comma 1, della Costituzione per eccesso rispetto alla delega conferita dall’articolo 11, comma 4, lettera g), della legge 59/1997.

Dispone l’immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale e sospende il giudizio.

Così deciso alla c.c. del 6 aprile 2001.

Depositata l’11 dicembre 2001.