n. 7/8-2001 - © copyright.

TAR EMILIA ROMAGNA - BOLOGNA, SEZ. I - Sentenza 20 agosto 2001 n. 640 - Pres. ff. ed Est. Calderoni - Ciccone (dall’Avv. A. Donati) c. Presidenza del Consiglio dei Ministri (Avv.ra Stato).

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(1) Nello stesso senso v. da ult. TAR CAMPANIA-SALERNO, SEZ. II – sentenza 5 febbraio 2000 n. 82, in www.giustamm.it n. 2-2001, pag. http://www.giustamm.it/private/tar/tarcampaniasa2_2001-82.htm ed ivi ulteriori riferimenti. V. anche i riferimenti giurisprudenziali richiamati nel testo della sentenza in rassegna.

Come si dà atto lealmente nell’ampia ed articolata motivazione della sentenza, la questione ha dato luogo a notevoli oscillazioni giurisprudenziali.

L’opzione interpretativa accolta si fonda sulle seguenti ragioni:

il D. Lgs. n. 504/1997 (recante "Adeguamento delle norme in materia di ritardi, rinvii e dispense relativi al servizio di leva…") ha innovato la disciplina concernente il termine per l'avvio al servizio predetto dei cittadini dichiarati idonei alla visita di leva, disponendo altresì, per evidenti ragioni di parità di trattamento, l'applicazione del medesimo termine anche alle procedure per l'avvio al servizio civile. Il Legislatore ha, peraltro, diversificato l'entrata in vigore delle norme in questione, stabilendo all'art. 13 la data del 31 dicembre 1998 per quanto riguarda il servizio di leva e differendo invece (art.1, comma 5) all'anno 2000 l'applicazione delle medesime norme nei confronti degli obiettori di coscienza.

La ragione di tale scelta va individuata nell'intento di non pregiudicare l'avvio della nuova organizzazione relativa al servizio civile, successivamente disciplinata dalla legge 8 luglio 1998 n.230, con cui in particolare sono state trasferite dal Ministero della Difesa al nuovo Ufficio nazionale per il servizio civile le competenze in materia a far tempo, appunto, dall'anno 2000; in tale quadro si inserisce la questione, che coinvolge un notevole numero di soggetti, relativa al procedimento per l'ammissione e l'avvio al servizio civile (con specifico riferimento ai termini di conclusione della procedura) applicabile nei confronti dei giovani che abbiano presentato la relativa domanda prima dell’1 gennaio 2000 e che alla data predetta non siano stati ancora impiegati

Premesso che il citato art. 1, comma 5 D. Lgs. n. 504 si limita a stabilire l'applicazione, a partire dall'anno 2000, anche nei confronti degli obiettori del termine già operante dal 1999 per i giovani avviati al servizio di leva, sotto il profilo testuale appare decisiva la formulazione dell'art. 9 legge n.230/1998, che al comma 2 stabilisce: "Fino al 31 dicembre 1999 gli obiettori di coscienza ammessi al servizio civile sono assegnati, entro il termine di un anno dall'accoglimento della domanda, agli enti ed organizzazioni di cui all'articolo 11, comunque nella misura consentita dalle disponibilità finanziarie di cui all'articolo 19, che costituiscono il limite massimo di spesa globale. In mancanza o in ritardo di assegnazione, l'obiettore è collocato in congedo secondo le norme vigenti per il servizio di leva".

Il significato della disposizione appare chiaro ed insuperabile: la previgente disciplina del procedimento ed i relativi termini sono applicabili nei confronti degli obiettori di coscienza solo fino al 31 dicembre 1999; dopo quella data, evidentemente, non resta che applicare le diverse norme del D. Lgs. n.504/1997, entrate in vigore per gli obiettori successivamente alla legge n.230/1998, ma ovviamente ben presenti al Legislatore in sede di redazione di quest'ultima legge, perché pubblicate anteriormente.

E’ vero che in tal modo la medesima domanda finisce con l'essere assoggettata a due diverse discipline normative ma, a parte il fatto che in realtà una sola di questa (quella successiva) trova concreta applicazione, una diversa soluzione risulta, ad avviso del Collegio, irrimediabilmente contrastante con il preciso dettato dell’art.9 comma 2 della legge n.230/1998, la cui univocità spiega anche la non casuale mancanza di ulteriori previsioni transitorie. D'altra parte, una diversa soluzione comporterebbe effetti stridenti con i richiamati principi costituzionali di ragionevolezza e di uguaglianza.

Se l'entrata in vigore differita di un anno, rispetto ai giovani avviati al servizio di leva, dei più favorevoli termini fissati dal D. Lgs. n. 504/1997 si giustifica con le esigenze organizzative sopra accennate, è peraltro evidente che, in assenza di puntuali indicazioni normative di segno contrario, l’obiettiva disparità di trattamento che ne deriva per gli obiettori (peraltro legittima conseguenza della discrezionalità del Legislatore) va contenuta nei limiti più ristretti possibili.

Posto che - in un quadro normativo come quello all'esame - è inevitabile che, in relazione all’epoca di presentazione della domanda di prestazione del servizio civile, si verifichino situazioni disomogenee tra gli obiettori stessi, va allora privilegiata un’interpretazione delle norme che, evitando di prolungare oltre i limiti temporali espressamente indicati. la vigenza della disciplina anteriore meno favorevole, consenta di ridurre al minimo l’ambito di coloro destinati ad essere penalizzati dalla successione delle norme; tenuto conto di quanto sopra non appaiono decisive, in senso contrario, le argomentazioni relative al preteso carattere unitario della procedura di ammissione e di avvio al servizio civile; se il legislatore avesse inteso valorizzare tale profilo, con le conseguenze ulteriormente discriminatorie sopra evidenziate, non avrebbe mancato di fornire in proposito indicazioni puntuali, laddove invece, come ripetutamente sottolineato, i dati testuali sono nel senso opposto.

del provvedimento in data 14/11/2000, comunicato il giorno 1/12/2000, che ingiunge al ricorrente di presentarsi il giorno 30/11/2000 presso l’Ente Ass. Progetto Handicap, sito in Bologna;

(omissis)

Il ricorrente impugna la nota datata 14 novembre 2000 - con cui l'Ufficio nazionale per il servizio civile gli ha comunicato la precettazione per detto servizio a far tempo dal 30 novembre 2000 -, sostenendo in particolare che, avendo egli presentato domanda di ammissione al servizio civile in data 29 novembre 1999, al momento dell'adozione dell’atto impugnato era già decorso il termine perentorio di nove mesi per l'impiego, stabilito dall'art.1 comma 5 del decreto legislativo 30 dicembre 1997 n.504, scaduto il quale egli aveva diritto alla dispensa.

Si è costituita in giudizio la Presidenza del Consiglio dei Ministri, insistendo per la reiezione del gravame.

Nella Camera di consiglio del 17 gennaio 2001 questo Tribunale, con ordinanza n. 45, ha accolto la domanda incidentale di sospensione del provvedimento impugnato.

La causa è stata trattenuta in decisione all'udienza dell’11 luglio 2001.

D I R I T T O

1. Il presente ricorso viene chiamato in decisione all’odierna pubblica udienza, unitamente a numerosi altri. accomunati dal medesimo thema decidendum, consistente nell’interpretazione da dare alle disposizioni di cui all'art. 1, commi 2 e 5, del D. Lgs. 30 dicembre 1997 n.504 e all’art. 4 legge n. 230/1998, nei casi in cui – come quello di specie – la domanda di ammissione al servizio civile sia stata presentata prima del 1° gennaio 2000.

Al riguardo, il Collegio è consapevole dell’esistenza di orientamenti contrapposti all’interno della giurisprudenza amministrativa, e precisamente:

- un orientamento minoritario presso il giudice di primo grado (condiviso essenzialmente dal solo T.A.R. Basilicata) ed invece seguito dal Giudice d’appello, in sede cautelare (cfr. da ultimo ordinanze nn. 1236, 1474, 1475 e n. 1885 del 2001, richiamate e prodotte dalla difesa erariale) ed in sede di decisione in forma semplificata (Sez. IV, sentenza 11 aprile 2001, n. 2189, pure prodotta dall’Avvocatura dello Stato);

- un orientamento maggioritario presso il Giudice di primo grado e finora condiviso anche da questa Sezione in sede cautelare (si veda, ad esempio, la medesima ordinanza resa nel presente ricorso).

Conviene, pertanto, dare conto dell’una e dell’altra posizione.

2. Orbene, tanto il T.A.R. Basilicata (cfr. ad es., da ultimo, 25 marzo 2001, n. 198, prodotta dall’Avvocatura e 26 marzo 2001, n. 202), quanto la IV Sezione del Consiglio di Stato, ritengono:

che il predetto art. 1 del decreto legislativo 30 dicembre 1997, n. 504, disciplini una fattispecie procedimentale unitaria, sicché il nuovo termine per l’inizio del servizio di leva di cui al secondo comma è riferibile solo ai cittadini che sono stati chiamati alla leva medesima, ai sensi del primo comma, in data successiva all’entrata in vigore del decreto stesso (31.12.1998, a norma dell’art. 13);

che il legislatore, volendo successivamente (cfr. legge n. 230 del 1998) rendere omogenei i tempi massimi di disponibilità del cittadino militare ovvero obiettore, rispetto al servizio obbligatorio civile o militare, abbia però differito l’applicazione del termine di nove mesi, sancito dal più volte menzionato art. 1, comma 5, D. Lgs. n. 504, al 1° gennaio 2000 (argomento nuovamente ex art. 13 D. Lgs. n. 504/1997);

che, in conclusione, l’interpretazione più corretta e rispettosa del canone costituzionale di eguaglianza delle disposizioni in esame sarebbe quella che circoscrive l’ambito di applicazione dell’art. 1 del D.L.vo n. 504/97 ai soli obiettori di coscienza, sottoposti a visita di leva successivamente alla data del 1° gennaio 2000; mentre, per coloro che sono stati arruolati anteriormente a detta ultima data, il procedimento di avvio al servizio di leva resterebbe, invece, interamente regolato dalla nome dettate dalla L. 8 luglio 1998, n. 230, anche per le fasi di esso che si siano svolte successivamente al 31 dicembre 1999.

3.1. Di segno opposto, sono le argomentazioni che si rinvengono nell’indirizzo prevalente presso i restanti Tribunali Amministrativi Regionali.

3.2. In primo luogo, secondo T.A.R. Catanzaro 13 marzo 2001 n. 418 (ed in precedenza nn. 205, 390 e 393 del 2001), l’art. 1 comma D. Lgs. n. 504/1997 è da leggere, per i c.d. "obiettori di coscienza", in combinato disposto con il successivo comma 5 del medesimo articolo; per cui, se per coloro che hanno presentato domanda di ammissione al servizio civile, sostitutivo di quello di leva, nel corso dell’anno 2000 il disposto normativo di cui sopra si applica, in virtù dello specifico riferimento letterale contenuto nella previsione legislativa suindicata, per coloro che viceversa abbiano presentato la medesima domanda nel corso del 1999 ed abbiano ricevuto risposta, da parte dell’Amministrazione, nel corso dell’anno 2000, il contenuto dell’art. 1, commi 1 e 5, deve interpretarsi nel senso che, a partire dal 1° gennaio 2000 l’Amministrazione della difesa ha nove mesi di tempo, complessivamente, per disporre l’inizio del servizio sostitutivo a quello di leva, intendendosi come tale non la data della comunicazione, ma la data in quest’ultima fissata per l’effettivo inizio del servizio civile.

Una diversa interpretazione sarebbe tacciabile di contrasto con la Carta fondamentale (cfr., in argomento, Corte Costituzionale 2 febbraio 1990 n. 41); ed in virtù del principio interpretativo ubi lex non dixit, nec nos dicere debemus, non avendo il citato D.L.vo n. 504/1997 indicato nulla in argomento nelle disposizioni transitorie, deve ritenersi che l’efficacia della previsione del termine di nove mesi, fissata dall’art. 1 del decreto legislativo citato, valga a partire dall’anno 2000, senza che vi sia una distinzione tra coloro che hanno presentato domanda anche in epoca precedente e la domanda stessa non sia stata vagliata dall’Amministrazione; sicché, anche in questi casi si applica il termine fatale dei nove mesi.

3.3. Anche per T.A.R. Napoli, Sez. II, 24 maggio 2001, n. 2323 (ed in precedenza n. 12 e n. 651 del 2001), la norma di cui all'art.1 quinto comma D. Lgs. n. 504/1997 è chiara e non lascia spazio a dubbi interpretativi di sorta, nel senso che, col 1° gennaio 2000, per quanto concerne il termine di cui dispone l'Amministrazione per l'impiego degli obiettori di coscienza, è definitivamente cessata l'efficacia della regolamentazione transitoria prevista dagli artt. 4, 5, 6 e principalmente 9 L. 8 luglio 1998 n. 230, ed è divenuta operativa la totale parificazione del trattamento degli stessi con quello relativo a tutti gli altri soggetti arruolati per lo svolgimento del servizio militare.

La decisione in parola, poi, contrappone espressamente all’obiezione (propria del differente approccio) del Giudice amministrativo d’appello - secondo cui il procedimento di chiamata alle armi e/o di avvio al servizio civile sarebbe <unitario>, sicché, ove iniziato in vigenza della precedente normativa, esso rimarrebbe disciplinato dalla stessa, nonostante che sia divenuta efficace quella nuova -, l’argomento che il D. Lgs. n. 504/1997 non contiene norme transitorie che possano avallare siffatta tesi e, pertanto, deve trovare applicazione il generale principio tempus regit actum, il quale comporta che la fase procedurale non ancora espletata è disciplinata dallo jus superveniens (Cfr. per tutte Cons. Stato IV Sez. 26/5/99 n. 694), come avviene per tutti i procedimenti ancorché, in ipotesi, unitari.

In definitiva, nel contesto normativo disciplinante la fattispecie, le uniche disposizioni transitorie erano quelle contenute negli artt. 5 e 9 L. 8 luglio 1998 n. 230 le quali, però, come si evince dalla loro semplice lettura, < si applicano (….vano) fino al 31 dicembre 1999>.

E ciò, altro non può voler significare se non che tali disposizioni hanno perduto ogni efficacia dopo la scadenza di tale termine, qualunque sia la data (a tali specifici fini, neppure presa in considerazione dal Legislatore) in cui l'interessato è stato sottoposto a visita..

3.4. In precedenza, avevano concluso nello stesso senso anche, T.A.R. Piemonte, Sez. I, 6 dicembre 2000 n. 1289 e la decisione citata nell’Ordinanza 17 gennaio 2001, n. 45, resa incidentalmente da questa Sezione nel presente ricorso.

Considerazioni analoghe sono svolte anche dalle seguenti decisioni, pubblicate nel corrente anno:

T.A.R. Reggio Calabria, 7 marzo 2001, nn. 239 e 240 e da n. 280 a n. 283;

T.A.R. Catania nn. 187 e 197/2001;

T.A.R. Palermo, 22 marzo 2001, n. 467;

T.A.R. Salerno, Sez. II, 5 febbraio 2001, n. 86 (prodotta dal ricorrente).

4.1. A questo punto, il Collegio ritiene di dover confermare, ai fini della definizione della controversia nel merito, l’avviso già anticipato dalla Sezione in sede cautelare con numerose Ordinanze (tra cui quella appena menzionata) ed adesivo al secondo degli orientamenti innanzi esposti.

Invero - come in gran parte è già emerso delle argomentazioni riportate ai punti 3.2 e 3.3., e riconducibili al suddetto orientamento giurisprudenziale - sia i dati testuali, sia il richiamo ai principi costituzionali di uguaglianza e di ragionevolezza inducono a concludere per l'applicabilità, indifferentemente per tutte le istanze decise dopo il 1° gennaio 2000, del termine di nove mesi di cui all'art.1 comma 5 del D. Lgs. n.504/1997, alla scadenza del quale spetta agli interessati la dispensa.

4.2. Le ragioni di tale opzione interpretativa possono essere, in definitiva, così, sistematizzate:

il D. Lgs. n.504/1997 (recante "Adeguamento delle norme in materia di ritardi, rinvii e dispense relativi al servizio di leva…") ha innovato la disciplina concernente il termine per l'avvio al servizio predetto dei cittadini dichiarati idonei alla visita di leva, disponendo altresì, per evidenti ragioni di parità di trattamento, l'applicazione del medesimo termine anche alle procedure per l'avvio al servizio civile. Il Legislatore ha, peraltro, diversificato l'entrata in vigore delle norme in questione, stabilendo all'art. 13 la data del 31 dicembre 1998 per quanto riguarda il servizio di leva e differendo invece (art.1, comma 5) all'anno 2000 l'applicazione delle medesime norme nei confronti degli obiettori di coscienza.

La ragione di tale scelta va individuata nell'intento di non pregiudicare l'avvio della nuova organizzazione relativa al servizio civile, successivamente disciplinata dalla legge 8 luglio 1998 n.230, con cui in particolare sono state trasferite dal Ministero della Difesa al nuovo Ufficio nazionale per il servizio civile le competenze in materia a far tempo, appunto, dall'anno 2000;

in tale quadro si inserisce la questione, che coinvolge un notevole numero di soggetti, relativa al procedimento per l'ammissione e l'avvio al servizio civile (con specifico riferimento ai termini di conclusione della procedura) applicabile nei confronti dei giovani che abbiano presentato la relativa domanda prima dell’1 gennaio 2000 e che alla data predetta non siano stati ancora impiegati

Premesso che il citato art. 1, comma 5 D. Lgs. n. 504 si limita a stabilire l'applicazione, a partire dall'anno 2000, anche nei confronti degli obiettori del termine già operante dal 1999 per i giovani avviati al servizio di leva, sotto il profilo testuale appare decisiva la formulazione dell'art. 9 legge n.230/1998, che al comma 2 stabilisce: "Fino al 31 dicembre 1999 gli obiettori di coscienza ammessi al servizio civile sono assegnati, entro il termine di un anno dall'accoglimento della domanda, agli enti ed organizzazioni di cui all'articolo 11, comunque nella misura consentita dalle disponibilità finanziarie di cui all'articolo 19, che costituiscono il limite massimo di spesa globale. In mancanza o in ritardo di assegnazione, l'obiettore è collocato in congedo secondo le norme vigenti per il servizio di leva".

Il significato della disposizione appare chiaro ed insuperabile: la previgente disciplina del procedimento ed i relativi termini sono applicabili nei confronti degli obiettori di coscienza solo fino al 31 dicembre 1999; dopo quella data, evidentemente, non resta che applicare le diverse norme del D. Lgs. n.504/1997, entrate in vigore per gli obiettori successivamente alla legge n.230/1998, ma ovviamente ben presenti al Legislatore in sede di redazione di quest'ultima legge, perché pubblicate anteriormente.

E’ vero che in tal modo la medesima domanda finisce con l'essere assoggettata a due diverse discipline normative ma, a parte il fatto che in realtà una sola di questa (quella successiva) trova concreta applicazione, una diversa soluzione risulta, ad avviso del Collegio, irrimediabilmente contrastante con il preciso dettato dell’art.9 comma 2 della legge n.230/1998, la cui univocità spiega anche la non casuale mancanza di ulteriori previsioni transitorie.

d'altra parte, una diversa soluzione comporterebbe effetti stridenti con i richiamati principi costituzionali di ragionevolezza e di uguaglianza.

Se l'entrata in vigore differita di un anno, rispetto ai giovani avviati al servizio di leva, dei più favorevoli termini fissati dal D. Lgs. n.504/1997 si giustifica con le esigenze organizzative sopra accennate, è peraltro evidente che, in assenza di puntuali indicazioni normative di segno contrario, l’obiettiva disparità di trattamento che ne deriva per gli obiettori (peraltro legittima conseguenza della discrezionalità del Legislatore) va contenuta nei limiti più ristretti possibili.

Posto che - in un quadro normativo come quello all'esame - è inevitabile che, in relazione all’epoca di presentazione della domanda di prestazione del servizio civile, si verifichino situazioni disomogenee tra gli obiettori stessi, va allora privilegiata un’interpretazione delle norme che, evitando di prolungare oltre i limiti temporali espressamente indicati. la vigenza della disciplina anteriore meno favorevole, consenta di ridurre al minimo l’ambito di coloro destinati ad essere penalizzati dalla successione delle norme;

tenuto conto di quanto sopra non appaiono decisive, in senso contrario, le argomentazioni relative al preteso carattere unitario della procedura di ammissione e di avvio al servizio civile; se il legislatore avesse inteso valorizzare tale profilo, con le conseguenze ulteriormente discriminatorie sopra evidenziate, non avrebbe mancato di fornire in proposito indicazioni puntuali, laddove invece, come ripetutamente sottolineato, i dati testuali sono nel senso opposto.

4.3. Per le ragioni esposte si deve dunque concludere che il termine ridotto stabilito dall'art.1 comma 5 del D. Lgs. n.504/1997 si applica anche agli obiettori di coscienza che abbiano presentato domanda anteriormente all’1 gennaio 2000, con decorrenza da tale data dei nove mesi prescritti.

5. Tanto si verifica nel caso di specie, ove il ricorrente ha presentato domanda di ammissione al servizio sostitutivo civile in data 29 novembre 1999 e solo con provvedimento del 14 novembre 2000 è stato invitato a presentarsi, il successivo 30 novembre, presso l’Ente di destinazione onde prestare detto servizio.

Il ricorso in epigrafe va, perciò, accolto ed il provvedimento impugnato deve essere, conseguentemente, annullato.

Tenuto conto della novità della questione, in ordine alla quale si profilano, come accennato, diversi orientamenti giurisprudenziali, appare equo compensare integralmente le spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo per l’Emilia-Romagna, Sezione I, ACCOGLIE il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna l’11 luglio 2001.

Presidente

Consigliere rel.est.

Depositata in Segreteria in data 20 agosto 2001.