TAR LAZIO, SEZ. III TER – Sentenza 14 marzo 2002 n. 2032 - Pres. Corsaro, Est. Russo - Punch & Judy s.n.c. (Avv. Bozzi) c. Fipe Servizi s.r.l. (Avv.ti Mazzoli e Rinella) e Antonio Tassone & c. s.n.c. (n.c.) - (accoglie).

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(1) Giurisprudenza costante: cfr., ex multis, Cons. Stato, Sez. IV, 16 aprile 1998 n. 641; id., Sez. V, 2 novembre 1998 n. 1569; id., 13 marzo 2000 n. 1328.

(2) Ha osservato il T.A.R. Lazio che la previsione contenuta originariamente nella L. n. 15/1968 trova conferma più recentemente nell'art. 1, c. 1 del D.P.R. 20 ottobre 1998 n. 403 (che ha previsto l’utilizzazione delle dichiarazioni, anche contestuali all'istanza e sottoscritte dall'interessato, sostitutive di certificati) e nell'art. 46, c. 1, lett. i) del D.P.R. 28 dicembre 2000 n. 445, il quale prevede che «… sono comprovati con dichiarazioni, anche contestuali all'istanza, sottoscritte dall'interessato in sostituzione delle normali certificazioni i seguenti stati, qualità personali e fatti: ... iscrizione in albi, registri o elenchi tenuti da pubbliche amministrazioni…».

La ratio comune di tali norme, secondo lo stesso TAR Lazio, è evidente: in un ordinamento moderno e dinamico, caratterizzato dall’innovazione tecnologica, dal complessivo recupero d’efficienza della P. A. (maxime, quando, come nella specie, essa s’avvale di imprese concessionarie per lo snellimento e la massimizzazione dell’efficacia dell’azione amministrativa) e dalla semplificazione degli adempimenti documentali, il legislatore ha inteso appunto ridurre al minimo questi ultimi, perché il loro costo economico e sociale non è compensato da un’idonea efficacia dell’attività della P.A.

Pertanto, fuori dei casi in cui la legge non imponga un precipuo onere documentale in capo al privato nell’ambito del procedimento, spetta di regola alla P.A. il compito d’accertare i fatti ed i dati rilevanti nell’istruttoria procedimentale e l’attitudine semplificatrice della dichiarazione sostitutiva, in una con le norme sui controlli e sulla repressione delle dichiarazioni mendaci, consentono l’espansione massima del principio di semplificazione, anche in materia di contratti della P.A. e nei procedimenti concorsuali.

Sull'autocertificazione v. anche in questa rivista:

CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V  - Sentenza 22 febbraio 2001, n. 994, pag. http://www.giustamm.it/private/cds/cds5_2001-994.htm;

CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V  - Sentenza 15 maggio 2001, n. 2711, pag. http://www.giustamm.it/private/cds/cds5_2001-2711.htm; 

T.A.R. FRIULI VENEZIA GIULIA - SEZIONE DI TRIESTE - Sentenza 16 aprile 1999 n. 524, pag. http://www.giustamm.it/private/tar/tarfriuli_1999-524.htm.

La PUNCH & JUDY s.n.c., corrente in Napoli, gestisce un’impresa di somministrazione di alimenti e bevande.

Detta Società dichiara che, con delibera CIPE n. 65 del 21 aprile 1999, furono assegnati al Ministero dell'industria otto miliardi di lire per la realizzazione di progetti pilota nel settore del commercio, finalizzati all'attuazione di due linee di intervento, una diretta alla sperimentazione di nuove strutture di distribuzione/somministrazione, l'altra alla riqualificazione e integrazione della struttura distributiva dei centri storici o di parte di essi, colpiti da degrado economico e ambientale. Al riguardo, con DM 21 dicembre 1999, il Ministro dell'industria individuò la FIPE Servizi s.r.l. quale soggetto intermediario per l'attuazione del progetto pilota relativo alla sperimentazione delle nuove strutture di distribuzione/somministrazione. Quest’ultima bandì poi la gara per la selezione delle iniziative da ammettere ai finanziamenti previsti della Misura 2 del Progetto, vòlta alla realizzazione di nuove strutture di distribuzione e di somministrazione.

In data 3 novembre 2000, la PUNCH & JUDY s.n.c. ha presentato l’istanza di partecipazione alla gara de qua, per esser ammessa a godere di un contributo per l' importo di lire 131.081.000. Tuttavia, con nota prot. n. 253 dell'8 giugno 2001, la FIPE Servizi s.r.l. ha comunicato alla predetta Società che «… a seguito dell'attività istruttoria svolta da Euro&.Progetti Finanza Spa la domanda di contributo… è stata ritenuta non ammissibile…», perché «… in seguito agli accertamenti effettuati in sede istruttoria, è stato verificato che alla domanda… non è stata allegata l'intera documentazione richiesta…», in particolare «… il previsto certificato di iscrizione alla CCIAA, limitandosi (la PUNCH & JUDY s.n.c.) a fornire una semplice visura camerale…». La PUNCH & JUDY s.n.c. ha più volte chiesto alla FIPE Servizi s.r.l. di riesaminare tale statuizione, ma, con nota prot. n. 260 del 26 luglio 2001, comunicata il successivo giorno 31, quest’ultima ha definitivamente dichiarato inammissibile la domanda d’ammissione al contributo, confermando l’incompletezza della documentazione prodotta, per mancanza della certificazione d'iscrizione alla CCIAA.

Avverso tale provvedimento, la PUNCH & JUDY s.n.c. si grava innanzi a questo Giudice con il ricorso in epigrafe, anzitutto affermando la giurisdizione amministrativa sulla controversia, stante la natura di gestore di servizio pubblico attribuito alla FIPE Servizi s.r.l., nonché il proprio interesse alla presente impugnazione. Ciò posto, la Società ricorrente deduce in punto di diritto: A) – la violazione dell'art. 2 della l. 4 gennaio 1968 n. 15 (come riprodotto nell'art. 46 del DPR 28 dicembre 2000 n. 445) e l’eccesso di potere per sviamento e difetto d'istruttoria; B) – la violazione dei principi sulla partecipazione alle gare ad evidenza pubblica e l’eccesso di potere per sviamento e per difetto d'istruttoria. La Società ricorrente chiede altresì il risarcimento del danno subito a causa dell’illegittimità dell’atto impugnato. Resiste in giudizio la FIPE Servizi s.r.l., la quale eccepisce: 1) – l’omessa notificazione del ricorso in epigrafe al Ministero delle attività produttive e alla Euro & Progetti Finanza s.p.a., seggio della gara per cui è causa; 2) – l’inammissibilità del ricorso stesso per difetto dell’interesse attoreo, a causa dell’omessa tempestiva impugnazione della nota prot. n. 253 dell'8 giugno 2001; 3) – nel merito, l’infondatezza della pretesa attorea.

Entrambe le parti hanno ritualmente depositato documenti e memorie. In ottemperanza all’ordinanza presidenziale n. 623/2001 del 30 novembre 2001, la Società ricorrente ha integrato il contraddittorio sulla presente controversia, notificando il ricorso in epigrafe, per pubblici proclami, ai controinteressati Antonio Tassone & c. s.n.c. e consorti (come da elenco allegato alla presente sentenza). Alla pubblica udienza del 7 febbraio 2002, su conforme richiesta dei patroni di parte, il ricorso in epigrafe è assunto in decisione dal Collegio.

1. – Va anzitutto disattesa l’eccezione d’inammissibilità del ricorso in epigrafe, sollevata dalla Società resistente, perché, a suo dire, detto gravame non è stato notificato al Ministero delle attività produttive ed alla Società responsabile dell’istruttoria delle istanze d’ammissione al contributo per cui è causa.

Per quanto riguarda il predetto Ministero, a parte che non è l’autorità emanante l’ atto impugnato, non sussiste nella specie una sua legittimazione passiva nel presente giudizio, per un duplice ordine di ragioni. Per un verso, con decreto del 10 novembre 1999, il Ministero dell’industria indisse la selezione dei soggetti attuatori per la gestione e la realizzazione dei progetti-pilota nel settore del commercio, di cui alla delibera CIPE del 21 aprile 1999, all’uopo devolvendo al soggetto così prescelto, sulla base di un’apposita convenzione, l’esclusiva competenza in ordine alla selezione, alla valutazione ed al finanziamento delle iniziative presentate dalle imprese commerciali, ossia di tutte le fasi in cui fu articolata l’attuazione di tali progetti-pilota. Per altro verso, con il successivo decreto del 21 dicembre 1999, il Ministero prescelse, tra l'altro ed in esito alla predetta gara, la FIPE Servizi s.r.l. quale soggetto attuatore (recte, concessionario della pubblica funzione inerente all’attuazione) del progetto di cui alla citata delibera CIPE ¾ relativamente alla sperimentazione di nuove strutture di distribuzione/somministrazione¾ , concedendole l’intera somma (lire cinque miliardi) occorrente per il finanziamento delle relative iniziative imprenditoriali. Come si vede, sul punto dell’attuazione della citata delibera CIPE, non il Ministero dell'industria (ora, delle attività produttive), ma la concessionaria FIPE Servizi s.r.l. ha la competenza specifica per ogni aspetto procedimentale della gestione del progetto-pilota, compresa l’erogazione del finanziamento alle imprese ¾ solo alla cui provvista ha provveduto tale Ministero¾ , onde soltanto la Società concessionaria è il responsabile, con conseguente legittimazione esclusiva per le controversie eventualmente insorte sul punto. Né a diversa conclusione si deve pervenire, sol perché il Ministero, in caso d’irregolare gestione da parte della concessionaria, può assumere iniziative repressive nei di lei riguardi, perché tali vicende concernono soltanto il rapporto concessorio, verso il quale sono terze le imprese richiedenti il finanziamento.

Neppure la Euro & Progetti Finanza s.p.a., cui la concessionaria ha a suo tempo affidato (cfr. la nota d’incarico del 21 dicembre 2000) la responsabilità dell'istruttoria nel procedimento d’ammissione al contributo, avendo tale Società svolto solo questa specifica funzione, ogni statuizione nel merito di ciascun’istanza spettando, in via definitiva, alla concessionaria stessa. Com’è noto, in ogni procedimento amministrativo, se il responsabile dell’istruttoria è soggetto distinto da colui il quale deve assumere l’atto conclusivo del procedimento stesso, questi e non l’altro è il vero responsabile del procedimento, ossia il centro d’imputazione degli effetti giuridici del rapporto instaurato con tale procedimento, l’istruttoria ed i suoi atti rimanendo tutti interni ad esso e con rilevanza solo interorganica e non anche intersoggettiva. Questa è, appunto, la descrizione della vicenda controversa.

2. – Ancora in via preliminare, il Collegio prende in esame l’eccezione d'inammissibilità del ricorso in epigrafe per l’omessa impugnazione della nota prot. n. 253 dell'8 giugno 2001.

Come già accennato nelle premesse in fatto, con la citata nota n. 253, la FIPE Servizi s.r.l. ha comunicato alla Società ricorrente l’inammissibilità della sua domanda di contributo, perché non è stata allegata l'intera documentazione richiesta e, in particolare, il previsto certificato di iscrizione alla CCIAA, essendosi limitata a fornire una semplice visura camerale. La ricorrente PUNCH & JUDY s.n.c. ha più volte chiesto alla FIPE Servizi s.r.l. di riesaminare tale statuizione, ma, con la nota impugnata in questa sede, tale Società ha definitivamente dichiarato inammissibile la domanda de qua. Ebbene, il secondo provvedimento non ha carattere meramente confermativo della prima statuizione, per la duplice ragione che esso è stato emanato in esito ad un puntuale riesame della vicenda controversa (nella specie, su istanza proposta ad hoc dalla ricorrente) e che ha aggiunto altri argomenti più articolati e stringenti della mera constatazione della presentazione di una visura camerale (nella specie, parlando della natura, della validità e della regolarità fiscale dell'autocertificazione prodotta dalla ricorrente). Com’è noto, non ha natura meramente confermativa il provvedimento che, pur replicando la statuizione dell'atto riesaminato, sia adottato a seguito di una nuova istruttoria e/o con l’adozione di nuove pronunce, perché l'atto meramente confermativo presuppone invece l'assenza di qualsivoglia nuova valutazione degli elementi di fatto e di diritto già considerati in precedenza (giurisprudenza consolidata: cfr., ex multis, Cons. St., IV, 16 aprile 1998 n. 641; id., V, 2 novembre 1998 n. 1569; id., 13 marzo 2000 n. 1328).

3. – Nel merito, il ricorso in epigrafe s’appalesa meritevole d’accoglimento, per le considerazioni qui di seguito indicate.

Il Collegio ha avuto modo d’accennare alla circostanza che la Società ricorrente ha presentato, in una con l’istanza di partecipazione alla gara per l’ammissione al contributo, non il richiesto certificato d’iscrizione alla Camera di commercio, ma una dichiarazione sostitutiva, cui ha aggiunta una mera visura camerale. La dichiarazione in argomento è stata considerata dalla Società resistente inammissibile, perché: A) – l'autocertificazione è valida solo se apposta in calce all’atto da certificare; B) – la legge prevede i casi in cui essa è utilizzabile; C) – il certificato CCIAA è soggetta all’ imposta di bollo fin dall’origine mercé carta resa legale, mercé l'apposita bollatura.

Al riguardo, rettamente la Società ricorrente rammenta che, a’sensi del'art. 2, I c. della l. 4 gennaio 1968 n. 15, l'iscrizione in albi o elenchi tenuti dalla P.A. sono comprovati con dichiarazioni, anche contestuali all'istanza, sottoscritte dall'interessato e prodotte in sostituzione delle normali certificazioni, ferma restando l’abrogazione, per effetto dell'art. 3, c. 10 della l. 15 maggio 1997 n. 127, dell’obbligo d'autenticazione di detta dichiarazione. Del pari, se già l'art. 1, c. 1 del DPR 20 ottobre 1998 n. 403 ha previsto l’utilizzazione delle dichiarazioni, anche contestuali all'istanza e sottoscritte dall'interessato, sostitutive di certificati, a sua volta l'art. 46, c. 1, lett. i) del DPR 28 dicembre 2000 n. 445 prevede che «… Sono comprovati con dichiarazioni, anche contestuali all'istanza, sottoscritte dall'interessato in sostituzione delle normali certificazioni i seguenti stati, qualità personali e fatti: ... iscrizione in albi, registri o elenchi tenuti da pubbliche amministrazioni…».

Insomma, dalla lettura delle disposizioni testé citate, s’evince che la facoltà di comprovare il possesso di uno status o fatti e qualità giuridiche, su cui la P.A. può emanare certificati perché sono oggetto d'iscrizione in registri o albi da essa tenuti, attraverso dichiarazioni sostitutive di queste certificazioni pubbliche è riconosciuta, in via generale, dalla l. 15/1968 e, ora, dal DPR 445/2000, che s’applicano naturaliter, ossia a prescindere da qualsiasi richiamo espresso che a tali norme facciano gli atti della P.A. La ragione è evidente: in un ordinamento moderno e dinamico, caratterizzato dall’innovazione tecnologica, dal complessivo recupero d’efficienza della P. A. (maxime, quando, come nella specie, essa s’avvale di imprese concessionarie per lo snellimento e la massimizzazione dell’efficacia dell’azione amministrativa) e dalla semplificazione degli adempimenti documentali, il legislatore ha inteso appunto ridurre al minimo questi ultimi, perché il loro costo economico e sociale non è compensato da un’idonea efficacia dell’attività della P.A. Pertanto, fuori dei casi in cui la legge non imponga un precipuo onere documentale in capo al privato nell’àmbito del procedimento, spetta di regola alla P.A. il compito d’accertare i fatti ed i dati rilevanti nell’istruttoria procedimentale e l’attitudine semplificatrice della dichiarazione sostitutiva, in una con le norme sui controlli e sulla repressione delle dichiarazioni mendaci, consentono l’espansione massima del principio di semplificazione, anche in materia di contratti della P.A. e nei procedimenti concorsuali.

Non sfugge al Collegio che, nella specie, l’incompletezza della documentazione presentata dall’impresa istante, ai fini dell’ammissione alla gara de qua, è causa d'esclusione da quest’ultima.

Giova però osservare, per un verso, che il riconoscimento, in via generale, della facoltà di sostituire il certificato con la dichiarazione sottoscritta non consente affatto, se tale facoltà è esercitata, di poter considerare incompleta la documentazione così confezionata, attesa l’identica validità riconosciuta, nei rapporti dei privati con la P.A., alla dichiarazione prodotta ed al certificato corrispondente, indipendentemente dal valore probatorio o dalla forza formale che, ad altri fini, l'ordinamento loro attribuisce. Per altro verso, a tutto concedere, non incompleta, ma irregolare si deve considerare la documentazione prodotta dalla Società ricorrente, laddove quest’ultima ha integrato la dichiarazione sostitutiva con una visura camerale, ossia con un atto che è di per sé di forza formale inferiore al certificato CCIAA, ma, se accompagnato da tale dichiarazione, è tale da non integrare il rigoroso presupposto cui il bando di gara riconnette l’esclusione dell’impresa partecipante, per cui la Società ricorrente non può inferirla implicitamente o con interpretazioni analogiche. Pertanto, la dichiarazione autenticata di partecipazione alla gara fa salvi, a guisa di dichiarazione sostitutiva, i dati di tutti gli allegati ad essa, compreso il contenuto della visura camerale colà esistente ed offerta alla valutazione della Società resistente.

Non valgono, quindi, gli argomenti addotti dall’atto impugnato, perché: A) – l’ autocertificazione (recte, la dichiarazione sostitutiva) non abbisogna più dell'autenticazione; B) – essa è utilizzabile in ogni contesto, se non è dalla legge espressamente esclusa; C) – il regime fiscale del certificato CCIAA non è questione rilevante nel procedimento amministrativo, l’eventuale inadempimento dell’obbligazione tributaria, ammesso che ve ne sia una nella specie, essendo repressa nei modi di legge a cura degli enti impositori e non del responsabile del procedimento.

4. – Parimenti da accogliere è il secondo motivo di ricorso.

Al riguardo, se solo l’incompletezza implica, nella specie, l’esclusione dalla procedura, allora l'assenza di un’analoga sanzione specifica, nella lex specialis di gara, anche per l'irregolarità o per la presenza di documenti diversi ma equipollenti alla certificazione prescritta comporta, a sua volta, la necessità di considerare se sanzionare tale difformità dal modello ideale posto dal bando risponda ad un apprezzabile interesse della Società resistente, in ordine all’attuazione dei progetti-pilota oggetto di concessione. Ebbene, se il bando non contiene la norma espressa d’esclusione pure per i casi d’irregolare o irrituale produzione dei prescritti documenti, occorre che sussista detto apprezzabile interesse all’esclusione, foss’anche a garanzia della par condicio. Fuori da quest’ipotesi, resta fermo il principio suppletivo, applicabile appunto quando non v’è una regolazione immediata e diretta di tutte le fattispecie da parte della lex specialis di gara. Detto principio impone allora d’interpretare quest’ultima in modo da consentire la più ampia possibilità di partecipazione dei concorrenti.

Viceversa, non sembra meritevole d’accoglimento la domanda risarcitoria, atteso che, in disparte la genericità della prospettazione attorea, la complessità della questione e il breve tempo intercorso tra l’impugnata esclusione e la risoluzione, in modo favorevole alla ricorrente, della presente controversia non giustificano l’emersione di un danno evidente nei riguardi dell’utilità sperata dalla ricorrente stessa, la quale, invece, ben può esser recuperata in sede di riemanazione conseguente all'annullamento dell’atto impugnato.

5. – In definitiva, il ricorso in epigrafe va accolto nei soli termini testé evidenziati, ma giusti motivi suggeriscono l’integrale compensazione, tra le parti, delle spese del presente giudizio.

il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, sez. 3°-ter, accoglie il ricorso n. 11727/2001 in epigrafe e per l’effetto annulla, per quanto di ragione e nei sensi di cui in motivazione, la nota prot. n. 260 del 26 luglio 2001 meglio indicata in premessa, con salvezza degli atti ulteriori da parte della Società resistente.

Spese compensate.

Ordina all’Autorità amministrativa di eseguire la presente sentenza.

Così deciso in Roma, nelle Camere di consiglio del 7 febbraio 2002.

Francesco CORSARO, PRESIDENTE

Silvestro Maria RUSSO, ESTENSORE

Depositata il 14 marzo 2002.