n. 2-2003 - © copyright.
n. 2-2003
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TAR PUGLIA-BARI, SEZ. II - Sentenza 27 febbraio 2003 n. 872 - Pres. Morea, Est. Abbruzzese - A.N.A.S. (Avv. Stato) c. Comune di Canosa di Puglia (Ba) (Avv. De Salvia) - (accoglie).
1. Ambiente - Inquinamento - Attività repressiva - Ex art. 14 D. L.vo n. 22/1997 - Ordinanza con la quale si ingiunge la bonifica di un sito inquinato - Destinatario - E’ soltanto il responsabile del fatto materiale di discarica o immissione abusiva.
2. Ambiente - Inquinamento - Attività repressiva - Ex art. 14 D. L.vo n. 22/1997 - Ordinanza con la quale si ingiunge la bonifica di un sito inquinato - Conseguenze sanzionatorie - Sono a carico del proprietario - Solo nel caso in cui la violazione sia anche a lui imputabile, per dolo o colpa.
3. Ambiente - Inquinamento - Attività repressiva - Ex art.14 D. L.vo n.22/1997 - Responsabilità del proprietario del bene a titolo di dolo o colpa - E’ concorsuale con quella dell’autore materiale dell’abbandono - Nozione - Individuazione.
1. L’ordinanza sindacale con cui viene intimata la rimozione di materiale inerte ovvero di rifiuti in genere, incontrollatamente depositati sul suolo, va emessa, ex art. 14, comma 3°, D. L.vo n. 22/1997, nei confronti del soggetto responsabile di aver effettivamente e materialmente posto in essere la violazione, abbandonandoli abusivamente in aree pubbliche o private (1).
2. Nell’ordinamento giuridico nazionale non esiste alcuna disposizione che ponga a carico del proprietario o del titolare di altri diritti reali o di godimento l’obbligo giuridico di impedire la discarica abusiva da terzi posta in essere. Ne deriva che le conseguenze sanzionatorie connesse alla violazione del divieto di abbandono incontrollato di rifiuti sul suolo o nel suolo, sono accollate, per responsabilità concorsuale, anche al proprietario dell’area, soltanto nel caso in cui la violazione sia a lui imputabile a titolo di dolo o di colpa (2).
3. Nel caso di inquinamento dell’ambiente determinato dall’abbandono o dal deposito di rifiuti sul suolo, l’imputabilità della condotta nei confronti del proprietario richiede, a carico del medesimo proprietario o dei titolari di diritti reali o personali sul bene, un comportamento qualificato (a titolo di dolo o colpa), così come richiesto per l’autore materiale. L’art. 14, comma 3°, D. L.vo n. 22/1997, in sostanza, costruisce la responsabilità del proprietario come responsabilità da concorso – sempre che questo sia in concreto ipotizzabile – sussistente ove possa riscontrarsi un elemento materiale, integrante contributo causale alla commissione del fatto ed un elemento psicologico, costituito dalla coscienza e volontà di contribuire a tale commissione.
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(1) V. T.A.R. Lombardia-Milano, Sez. I, 13 febbraio 2001 n. 987, in questa Rivista n. 2-2001, con nota di T. MAROCCO, Bonifica dei siti inquinati e responsabilità: un importante chiarimento giurisprudenziale (pubblicata altresì in Giust.amm. n. 4-2001, p. 355 ss. ed ivi ult. riferimenti).
Ha osservato, in particolare, la Sez. II del T.A.R. Puglia, che la fattispecie normativa di cui all’art. 14, comma 3°, d. lgs. 5.2.1997, n. 22, introduce una sanzione, amministrativa, di tipo reintegratorio, avente a contenuto l’obbligo di rimozione, di recupero o di smaltimento e di ripristino a carico del responsabile del fatto di discarica o immissione abusiva (a carico, cioè, di “…chiunque viola i divieti di abbandono e di deposito incontrollato di rifiuti sul suolo…”), in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull’area ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o di colpa.
Il disposto normativo dunque, ai fini della imputabilità della condotta (divieto di abbandono e di deposito incontrollato di rifiuti sul suolo), richiede a carico del proprietario o dei titolari di diritti reali o personali sul bene un comportamento titolato (dolo o colpa), così come richiesto per l’autore materiale.
In sostanza la disposizione costruisce la responsabilità del proprietario come responsabilità da concorso, ove evidentemente questo sia in concreto ipotizzabile.
(2) Cfr. da ult. Cons. Stato, Sez. V, sentenza 20 gennaio 2003 n. 168 e TAR Valle D’Aosta, sentenza 20 febbraio 2003, n. 17, entrambe pubblicate in questa Rivista nn. 3-2003 e 2-2003.
Breve commento di
OTTAVIO CARPARELLI
In relazione alla questione affrontata con la decisione in commento, si evidenzia che l’Organo giurisdizionale pugliese conferma, sia pure implicitamente, la necessità di adeguata attività istruttoria da parte della P.A., funzionale all’esatta individuazione degli autori materiali dell’abbandono o del deposito incontrollato di rifiuti sul suolo, ed alla sussistenza, in capo agli stessi, del dolo o della colpa, conseguenti al comportamento tenuto in violazione del divieto di legge.
Al riguardo, si ritiene possa tornare utile e risolutivo ricordare quanto affermato, poco tempo fa, dai Giudici amministrativi di Potenza, secondo cui: “L’ordine di sgombero di aree dai rifiuti abbandonati previsto dall’art. 14, comma 3, D. L.vo 5 febbraio 1997, n. 22, presenta carattere sanzionatorio, e non rientra nel novero delle ordinanza contingibili e urgenti; pertanto, sussiste l’obbligo dell’Amministrazione, ai sensi dell’art. 7 legge 7 agosto 1990, n. 241, di comunicare al soggetto nei cui confronti il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti, l’avvio del procedimento volto all’adozione dell’ordinanza di rimozione dei rifiuti” (T.A.R. Basilicata, Potenza, 11.12. 2001, n.873, in I T.A.R., 2002, I, 747 - A.N.A.S. c/ Comune di Marsiconuovo).
In vero, la preventiva comunicazione di avvio del procedimento amministrativo, ex art.7, l. 7.8.1990, n.241 - che garantisce la partecipazione degli interessati e la dialettica procedimentale - costituisce, ormai, principio generale dell’ordinamento giuridico (Cons. Stato, Sez. V, 22 maggio 2001, n. 2823), e, nella specie, potrebbe essere foriera di elementi istruttori, utili, se non altro, al fine di evitare che la P.A. possa emettere inutiliter l’ordine di sgombero - di natura sicuramente lesiva - nei confronti di soggetti giuridici (persone fisiche o giuridiche) privi di legittimazione. E ciò, sul rilievo che, detti soggetti, preventivamente avvisati, ben potrebbero, in sede partecipativa e/o collaborativa, ipoteticamente, fornire alla medesima P.A. vantaggiosi indizi sugli effettivi autori materiali dell’abbandono o del deposito.
In materia di ordine di bonifica di siti inquinati, v. anche:
T.A.R. Sardegna, 12 ottobre 2000, n.892; in I T.A.R. 2000, I, 5396 (A.N.A.S. c/Comune di Marrubbiu), secondo cui: “L’ordinanza contingibile e urgente in materia di rifiuti, prevista dall’art. 14, co. 3, D.L.vo 5.2.1997, n.22, costituisce una sorta di ordinanza di sgombero rivolta al responsabile dell’abbandono e agli eventuali coobbligati e sanzionata dall’esecuzione in danno, salvo rivalsa, gravando sul Comune l’onere di dimostrare che, in concreto, vi è stato un comportamento colposo, senza aggravamento di responsabilità degli obbligati oltre la soglia della colpa ordinaria, né l’imposizione di un dovere di prevenzione attiva” ;
Pretore di
Terni, 2 luglio 1999, n. 595, in Archivio Civile, 1999, 1290 e in CED
Cass., secondo cui: “In caso di riversamento ripetuto di rifiuti su un sito
da parte di terzi ignoti, il proprietario o comunque titolare di un uso di fatto
del terreno non può essere chiamato a rispondere della fattispecie di
abbandono/deposito incontrollato di rifiuti sulla propria area se non viene
individuato a suo carico l’elemento soggettivo del dolo o della colpa.
Conseguentemente lo stesso soggetto non può essere destinatario di ordinanza
sindacale di rimozione e rimessione in pristino ex art
Pretore di Udine, 1 luglio 1998, in Rivista Penale, 1998, pag. 899 e in CED Cass., secondo cui:“Lo scarico sulla sponda di un fiume di materiale inerte (nella specie blocchi in calcestruzzo provenienti dalla demolizione di un manufatto di proprietà del soggetto agente), effettuato mediante un unico trasporto con automezzo e, dunque, avente natura occasionale, non integra il reato di discarica abusiva di cui all’art. 51 D.L.vo n. 22/97, ma configura la violazione del divieto di abbandono di rifiuti previsto dall’art.14 dello stesso d. l.vo, punita con sanzione amministrativa dall’art. 30 del citato decreto, trattandosi di illecito commesso da un privato”.
Cass.Civ. SS.UU., 26 giugno 2001, in CED Cass., rv 547766, secondo cui: “Sussiste la giurisdizione del giudice ordinario a conoscere dell’opposizione avverso l’ordinanza-ingiunzione con cui siano irrogate cumulativamente sanzioni amministrative, pecuniarie e ripristinatorie, come previsto per la violazione di norme sullo smaltimento dei rifiuti dall’art.14, terzo comma del D. Lgs. n. 22 del 1997, trattandosi di sanzioni la cui irrogazione non è frutto di scelte discrezionali della P.A. ma è ricollegata inderogabilmente al verificarsi dei presupposti di legge”.
(omissis)
per l’annullamento
dell’ordinanza sindacale prot.n.67/2001 notificata il 7.5.2001 con la quale si è intimato all’A.N.A.S., sotto comminatoria di esecuzione di ufficio, la bonifica delle aree limitrofe alla S.S. n.98, Km.14,00.
(omissis)
F A T T O
Con atto notificato e depositato rispettivamente il 16 ed il 23 maggio 2001 l’Ente Nazionale per le Strade (A.N.A.S.) proponeva il ricorso di cui in epigrafe con le conclusioni sopra riportate.
Esponeva che il provvedimento impugnato faceva riferimento alla presenza di materiale inerte da lavorazione edile giacente su area di pertinenza di strade statali in gestione all’A.N.A.S., che non avrebbe prestato cura o diligenza nella custodia dell’area medesima, lasciata in completo stato di abbandono, incustodita e priva di recinzione, ed intimava la rimozione del materiale ed il conseguente avvio allo smaltimento ed il ripristino dello stato dei luoghi a spese dell’Ente proprietario.
Da qui il ricorso che deduce:
1) Violazione di legge: art.14, comma 3°, d.lgs.5.2.1997, n.22; Eccesso di potere per erroneità dei presupposti, difetto di istruttoria e motivazione apparente: il provvedimento impugnato si basa su una presunzione di responsabilità in capo all’ANAS, non conforme al dettato normativo che invece imputa la responsabilità per deposito di rifiuti ed immissione di rifiuti nelle acque, in solido, al proprietario delle aree e ai titolari di diritti reali o personali di godimento sull’area solo ove a questi le violazioni siano imputabili a titolo di dolo o colpa; orbene, posto che i rifiuti non sono stati depositati dall’ANAS, che è mera usuaria dell’area de qua rientrante nel demanio statale, all’Ente non può essere imputato alcun dolo o colpa nella violazione medesima; in particolare il comportamento colposo omissivo rilevante per poter affermare la responsabilità solidale del proprietario non può identificarsi con la mancata rimozione dei rifiuti abusivamente depositati da terzi; in realtà non vi è nel provvedimento impugnato alcuna motivazione sulla colpa imputata all’Ente ricorrente, con riferimento generico ad un obbligo di custodia inesigibile dall’Ente medesimo stante l’estensione del demanio statale ed i compiti dell’ANAS;
2) Eccesso di potere – Sviamento: la vigente disciplina in materia pone in capo ai Comuni il compito di procedere alla gestione dei rifiuti urbani e speciali; in particolare la gestione di rifiuti speciali è a carico dei Comuni anche laddove giacciano sulle strade e aree pubbliche o sulle strade e aree private comunque soggette a uso pubblico o sulle spiagge marittime e lacuali e sulle rive dei corsi d’acqua (art.21, comma 2°, lett.g), attesa l’assimilazione di questi ultimi ai rifiuti urbani ai fini della raccolta, del trasporto e dello stoccaggio; nel caso di specie, dunque, il Comune intende porre a carico dell’Ente ricorrente obblighi che per legge fanno carico ad esso Comune.
Concludeva per l’accoglimento del ricorso.
Si costituiva il Comune di Canosa di Puglia che chiedeva il rigetto del ricorso in quanto infondato: invero, la responsabilità colposa dell’Ente nella specie era dimostrata dall’omessa custodia del bene de quo; l’ANAS non aveva mai segnalato al Comune di Canosa di Puglia la presenza di rifiuti, consentendo il deposito di ingenti quantità di materiale inerte, con ciò dimostrando di non aver mai vigilato sulla zona, non apponendo cartello di divieto di abbandono di rifiuti, né recintato la zona; peraltro, proprio la sua qualità di usuaria di beni pubblici avrebbe dovuto obbligarla alla richiesta diligenza.
Le parti depositavano memorie.
All’esito dell’udienza del 30 gennaio 2003, il Collegio riservava la decisione in camera di consiglio.
DIRITTO
Il ricorso verte sul richiesto annullamento di ordinanza sindacale intimante al ricorrente ANAS la rimozione a propria cura e spese di materiale inerte depositato da ignoti su area pertinenziale a strada statale, sul presupposto del comportamento colposo dell’Ente medesimo che non avrebbe vigilato con diligenza sull’area de qua, così rendendosi solidalmente responsabile con chi ha posto in essere la violazione, secondo il disposto di cui all’art.14, comma 3° d.lgs.n.22/97.
Con il primo motivo di ricorso l’ANAS deduce la violazione di legge e l’eccesso di potere non avendo il provvedimento impugnato dato contezza della colpa imputabile all’Ente, necessaria per l’imputabilità del comportamento.
L’art.14, comma 3°, del citato d.Lgs.n.22/97 stabilisce che “chiunque viola i divieti di abbandono e di deposito incontrollato di rifiuti sul suolo è tenuto alla rimozione, all’avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti o allo smaltimento dei rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull’area ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa”.
La fattispecie normativa introduce una sanzione, amministrativa, di tipo reintegratorio, avente a contenuto l’obbligo di rimozione, di recupero o di smaltimento e di ripristino a carico del responsabile del fatto di discarica o immissione abusiva (a carico, cioè, di “chiunque viola i divieti di abbandono e di deposito incontrollato di rifiuti sul suolo”), in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull’area ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o di colpa.
Il disposto normativo dunque, ai fini della imputabilità della condotta (divieto di abbandono e di deposito incontrollato di rifiuti sul suolo), richiede a carico del proprietario o dei titolari di diritti reali o personali sul bene un comportamento titolato (dolo o colpa), così come richiesto per l’autore materiale.
Le conseguenze sanzionatorie connesse alla violazione del divieto di abbandono incontrollato di rifiuti sul suolo o nel suolo sono, dunque, accollate anche al proprietario dell’area ma ciò solo nel caso in cui la violazione sia a lui imputabile a titolo di dolo o di colpa (in termini, TAR Lombardia, Milano, sez.I, 26 gennaio 2000, n.292).
In sostanza, la disposizione costruisce la responsabilità del proprietario come responsabilità da concorso, ove evidentemente questo sia in concreto ipotizzabile.
Orbene, com’è noto, il concorso è predicabile ove possano configurarsi un elemento materiale, integrante contributo causale alla commissione del fatto, e un elemento psicologico, costituito dalla coscienza e volontà di contribuire a tale commissione.
Nel caso di specie, il contributo causale, secondo la tesi dell’Amministrazione comunale, dovrebbe essere riferito ad un comportamento omissivo da parte dell’Ente ricorrente, secondo i normali criteri di imputabilità delle condotte omissive in base ai quali non impedire un evento che si ha l’obbligo giuridico di impedire equivale a cagionarlo.
Orbene, l’obbligo giuridico di impedire un evento è in generale configurabile a carico di chi sia al riguardo investito di una posizione di garanzia, in presenza della quale il soggetto, qualora l’evento abbia a verificarsi, può esserne ritenuto responsabile (dell’evento) anche a titolo di concorso con l’autore materiale.
In applicazione del suddetto principio, è stato ad esempio ritenuto responsabile del reato di deposito incontrollato di rifiuti di cui all’art.51 comma 1 lett.a) D.L.vo 5 febbraio 1997, n.22 il titolare di una concessione edilizia, per la cui realizzazione era necessaria la demolizione di fabbricati preesistenti, rispetto al corretto smaltimento dei rifiuti costituiti dal materiale di risulta di detta demolizione (Cass., sez.III, 21 gennaio-21 aprile 2000, n.4957); e ciò in quanto l’attività edilizia da cui è scaturito il deposito incontrollato, era appunto imputabile soggettivamente al titolare della concessione.
Ciò posto, non esiste alcuna disposizione che ponga a carico del proprietario o del titolare di altri diritti reali o di godimento l’obbligo giuridico di impedire la discarica abusiva da terzi posta in essere.
Nè la responsabilità può causalmente farsi discendere dall’omissione di obblighi generici di custodia che comunque non sono affatto finalizzati, e dunque non sono rilevanti, al fine di impedire l’evento, nella specie, appunto, la discarica abusiva.
Ed invero gli obblighi di custodia ricadenti sull’ANAS (ex L.7 febbraio 1961, n.59), derivanti dalla sua posizione di gestore delle strade statali e delegato alla loro manutenzione ordinaria e straordinaria, sono certamente rilevanti ai fini della responsabilità per (omessa) manutenzione delle strade, derivante da un qualsiasi sinistro causalmente collegato a detta omessa manutenzione,in considerazione dei fini per i quali gli obblighi sono posti e in ordine ai quali sussiste la posizione di garanzia dell’ANAS (pacificamente ritenuta responsabile in casi del genere, per le cosiddette “insidie” stradali; cfr., ex pluris, Cass., sez.I, 25.9.1990, n.9702), ma non certo per quanto rileva in questa sede.
Onde il concorso del proprietario, colposo, per quanto si è sopra detto, non può discendere nella specie (e non può pertanto configurarsi) neppure dalla violazione di obblighi siffatti.
Non può dunque imputarsi a titolo di dolo o di colpa la violazione contestata all’Ente ricorrente, con conseguente illegittimità del provvedimento impugnato.
Ne consegue l’accoglimento del ricorso con l’annullamento dell’ordinanza impugnata.
Sussistono giusti motivi per la compensazione delle spese del presente giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia - Sezione II, pronunciando sul ricorso di cui in epigrafe, lo accoglie
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Bari, nella camera di consiglio del 30 gennaio 2003 2003, con l’intervento dei Magistrati:
Pietro MOREA - Presidente
Doris DURANTE - Componente
Maria ABBRUZZESE - Componente est.
