TAR VALLE D’AOSTA – Sentenza 20 febbraio 2003 n. 17 - Pres. Guida, Est. Vigotti - Brocherel (Avv. Navarra) c. Comune di Courmayeur (Avv. Quagliolo) ed altri (n.c.) - (accoglie).

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(1) Sulla necessità di espletare una adeguata istruttoria al fine di individuare il responsabile dell’inquinamento v. T.A.R. Friuli Venezia Giulia, 27 luglio 2001 n. 488,  in questa Rivista n. 7/8-2001, secondo cui in particolare “il lungo lasso di tempo trascorso tra l’inquinamento prodotto ed il suo rilevamento, anche se non è di per sé in grado di esentare il proprietario dell’area dalla eventuale responsabilità dei fatti inquinanti e quindi dall’obbligo di provvedere ad effettuare l’indispensabile ripristino ambientale così come previsto dal decreto Ronchi, tuttavia impone - a pena di illegittimità del relativo provvedimento che impone la bonifica - che quest’ultimo sia preceduto da un’ampia ed approfondita istruttoria da svolgersi, ovviamente, in contraddittorio con tutti coloro che sono stati nel possesso dei luoghi in questione, non potendosi escludere a priori che lo stato di inquinamento attualmente riscontrabile sia addebitabile a più e diversi fattori e quindi anche a più di un soggetto, dovendosi peraltro considerare e valutare attentamente tutte le possibili cause dei parametri che hanno superato i livelli di accettabilità, identificandole e valutandone le possibili fonti in relazione a tutte le attività che sono state in loco esercitate”.

V. anche T.A.R. Piemonte, Sez. II, 11 maggio 2001 n. 1100, ivi n. 5-2001 e T.A.R. Lombardia-Milano, Sez. I, 13 febbraio 2001 n. 987, ivi n. 2-2001, con nota di T. MAROCCO, Bonifica dei siti inquinati e responsabilità: un importante chiarimento giurisprudenziale, in Giust.amm. n. 4-2001, p. 355 ss. ed ivi ult. riferimenti.

dell’ordinanza sindacale n. 1132 del 29.8.2001, recante ordine di provvedere entro trenta giorni alla presentazione del progetto di bonifica di sito inquinato, e di tutti gli atti connessi, ad eccezione dell’ordinanza sindacale n. 1057 del 9.5.2001, data la pendenza del termine per proporre impugnazione con ricorso straordinario al Capo dello Stato; del rapporto del corpo forestale valdostano pervenuto al comune in data 7.5.2001; dei prelievi effettuati dall’ARPA Valle d’Aosta e dall’ARPAT di Firenze e della relazione tecnica n. 35 redatta dall’ARPA in data 31.7.2001.

Brocherel Marcellino espone di aver ricevuto la notifica, in data 27.9.2001, dell’ordinanza n. 1132 del 29.8.2001, con la quale il sindaco di Courmayeur gli ha ingiunto di provvedere alla bonifica di un sito inquinato, lungo la pista sciistica di rientro dalla località Dolonne al Plan Chécrouit e nelle zone più prossime alla sponda orografica sinistra del torrente Dolonne. Nelle premesse del provvedimento viene citata l’ordinanza n. 1057 del 9.5.2001, avente pari oggetto, notificata al ricorrente ai sensi dell’art. 140 cod. proc. civ. il 21.6.2001, e si riferisce che, avendo i risultati delle analisi effettuate dall’ARPAT di Firenze su richiesta dell’ARPA di Aosta dimostrato che l’inquinamento supera la concentrazione massima ammessa per legge, "non è più possibile fare riferimento all’art. 14 d.lgs. n. 22 del 1997, ma bisogna fare riferimento all’art. 17 del suddetto d.lgs.".

In tale occasione il ricorrente ha appreso così, per la prima volta dell’esistenza dell’ordinanza n. 1057, con la quale gli era stato ordinato di provvedere alla bonifica ed al ripristino dello stato dei luoghi suddetti, a seguito del versamento di un fluido infiammabile e nella quale si fa riferimento alla comunicazione del corpo forestale valdostano, stazione di Pré Saint Didier, pervenuta il 7.5.2001, segnalante che in data 16.1.2001 è avvenuta una perdita consistente di olio combustibile, in seguito al trasporto del fluido eseguito per mezzo di un gatto delle nevi da parte del sig. Brocherel.

Con istanza del 10.10.2001 il ricorrente ha chiesto al Comune di avere copia della documentazione pervenuta da parte del Corpo forestale, ma non ha ottenuto risposta.

La notifica effettuata secondo le modalità di cui all’art. 140 cod. proc. civ. non ha consentito che il ricorrente, che risiede stabilmente a Courmayeur, dove esercita attività alberghiera solo tra dicembre e maggio, prendesse effettiva conoscenza del provvedimento: egli se ne riserva l’impugnazione con ricorso straordinario al Capo dello Stato.

Il Brocherel ritiene peraltro che la successiva ordinanza n. 1132 del 2001 revochi implicitamente la precedente, e che comunque sia illegittima anche per motivi propri, in quanto, tra l’altro, basata su prelievi avvenuti il 16.6.2001, in pendenza del termine ex art. 140 cit. ed in assenza di qualsiasi garanzia procedurale.

Egli, tra l’altro, sostiene che la tabella riportata nella relazione tecnica n. 35 del 31.7.2001 dell’ARPA, richiamata nel provvedimento impugnato, è da ritenersi errata in quanto, in sede di valutazione delle analisi, sono stati applicati valori relativi a siti ad uso verde pubblico, privato e residenziale, mentre il sito de quo non riveste tali caratteri.

Inoltre, non corrisponde a verità che il committente dei prelievi effettuati il 15.6.2001 sia stato il ricorrente, come si legge dai verbali di prelievo.

In data 27.10.2001 il Brocherel ha presentato il progetto di bonifica, precisando che tale adempimento non costituiva acquiescenza al provvedimento ora impugnato.

Questi i motivi del ricorso:

1) Violazione artt. 1, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 10 e 13 legge n. 241 del 1990 , in quanto non è stato garantito il diritto di partecipazione al procedimento dell’interessato, non essendogli stato comunicato l’avvio della procedura, né gli è stato consentito di prendere visione di relativi atti. Nel provvedimento impugnato, inoltre, non sono indicati i termini e l’autorità presso cui ricorrere.

Inoltre, il provvedimento non rende adeguatamente conto del ragionamento logico sotteso all’individuazione del Brocherel quale responsabile dell’inquinamento, ed è fondato sulle risultanze di accertamenti istruttori ai quali il ricorrente non ha potuto prendere parte: oltre alla normativa epigrafata, risultano così violati anche il d.lgs. n. 22 del 1997, il d.m. n. 471 del 19099, gli artt. 28 e 29 legge reg. n. 54 del 1998, che disciplinano l’emissione dei provvedimenti con tingibili ed urgenti da parte del sindaco. Nell’ordinanza impugnata manca la motivazione circa i requisiti di necessità ed urgenza che legittimano l’emissione dei provvedimenti con tingibili, requisiti la cui esistenza è smentita dalla considerazione che secondo il comune l’inquinamento sarebbe avvenuto in data 16.1.2001, e che quindi da tale data sarebbe sorto l’obbligo per l’amministrazione di provvedere alla messa in sicurezza dell’area inquinata, ai sensi dell’art. 17 d.lgs. n. 22 del 1997.

Inoltre, difetta nel caso il presupposto stesso dell’applicabilità di misure con tingibili ed urgenti, perché l’ordinamento appresta appositi strumenti (e precisamente quelli indicati dal d.lgs. n. 22 cit.) per fronteggiare situazioni come quelle di cui è causa.

2) Violazione art. 17 d.lgs. n. 22 del 1997 e artt. 1, 2, 3, 4, 7, 8 e all. 2 d.m. n. 471 del 1999.

Il provvedimento impugnato è indirizzato al Brocherel quale responsabile dell’inquinamento, ma in realtà i responsabili non sono stati individuati: l’area in questione è infatti percorsa d’inverno da un alto numero di gatti delle nevi e nel periodo rilevante sono stati effettuati lavori per l’installazione di fognature. In base alle norme epigrafata gli interventi di messa in sicurezza, di bonifica e ripristino ambientale costituiscono onere reale per i proprietari delle aree inquinate: nel caso di specie, il ricorrente è proprietario di una piccola porzione del terreno inquinato. Nel caso di inquinamento diffuso, gli interventi di ripristino devono essere coordinati con apposito piano regionale, del quale non è traccia nel provvedimento impugnato. Inoltre, l’art. 3 d.m. n. 471 cit. definisce i valori di concentrazione di sostanze inquinanti per le aree ad uso verde pubblico, e non per le zone agricole, quali sono quelle interessate dal provvedimento.

I proprietari dei terreni interessati non sono stati avvertiti dell’inizio del procedimento; il prelievo e l’analisi dei campioni sono stati effettuati senza il rispetto delle regole procedurali.

3) Eccesso di potere sotto diversi profili.

L’ordinanza è viziata per sviamento, perché l’amministrazione ha perseguito il fine del ripristino ambientale con uno strumento (ordinanza contingibile ed urgente) diverso da quello apprestato dall’ordinamento; per travisamento dei fatti, avendo reputato il Brocherel responsabile dell’inquinamento; per illogicità della motivazione, in quanto è mancato un procedimento volto all’individuazione del vero responsabile; per disparità di trattamento, in quanto il ricorrente è proprietario solo di una piccola porzione del terreno, ma è l’unico ad essere stato chiamato a rispondere dell’inquinamento; per vizi del procedimento.

Il ricorrente concludeva quindi per l’annullamento, previa sospensione dell’esecuzione, del provvedimento impugnato, contrastato dall’amministrazione municipale intimata, costituitasi in causa.

Con ordinanza in data 12.12.2001 l’istanza cautelare è stata respinta.

Chiamato all’odierna udienza, il ricorso è passato in decisione.

Il ricorso, proposto per contestare la legittimità dell’ordinanza n. 1132 del 29.8.2001 con la quale il comune di Courmayeur ha ingiunto al ricorrente, ex art. 17 comma 2 lett. c) d.lgs. n. 22 del 1997, di presentare il progetto per la bonifica del sito inquinato meglio in narrativa precisato, è fondato e merita accoglimento.

I) Giova premettere che il provvedimento di cui trattasi, pur richiamando una precedente ordinanza n. 1057 del 9.5.2001, notificata al ricorrente ex art. 140 cod. proc. civ. e non impugnata, non si pone, rispetto ad essa, in termini di consequenzialità: mentre infatti quest’ultimo provvedimento applica il disposto dell’art. 14 comma 3 d.lgs. n. 22 del 1997, il primo, oggetto del ricorso in esame, si basa, come detto, sul successivo art. 17.

Le due norme delineano procedimenti diversi, che disciplinano diverse fattispecie: l’art. 14 dispone l’obbligo per il responsabile di abbandono o di immissione di rifiuti di procedere alla rimozione degli stessi e al ripristino dello stato dei luoghi; in questo caso, il sindaco ordina le operazioni a tal fine necessarie ed il termine entro cui provvedere, decorso il quale procede all’esecuzione in danno dei soggetti obbligati. Precisamente questo è stato il procedimento al quale il sindaco di Courmayeur ha dato inizio con la prima ordinanza, n. 1057 del 9.5.2001, ingiungendo al ricorrente di provvedere alla bonifica e al ripristino dello stato dei luoghi entro 30 giorni, con l’espressa avvertenza che, ove i successivi controlli avessero evidenziato un grado d’inquinamento superiore alla concentrazione massima ammessa per legge, la norma alla quale l’amministrazione si sarebbe attenuta sarebbe stato l’art. 17 del citato d.lgs., e non più l’art. 14. E appunto dell’art. 17 comma 2 lett. c) fa applicazione la successiva ordinanza n. 1132, oggetto del ricorso odierno, che ingiunge al Brocherel non più il ripristino dei luoghi, ma la presentazione di un progetto per la bonifica del sito inquinato.

Le fattispecie regolate dalle norme assunte a parametro delle due ordinanze sono, come si evince, diverse, l’una riguardando la repressione dell’abbandono di rifiuti e l’altra la bonifica dei siti interessati dal superamento dei limiti di accettabilità della contaminazione del suolo e delle acque. Di più, tra i due provvedimenti non esiste alcun vincolo di consequenzialità o di serialità procedimentale: nel caso di specie, il sindaco ha ritenuto dapprima di ordinare il ripristino dello stato dei luoghi in quanto interessati dall’abbandono di sostanze costituenti rifiuto, e successivamente, ma non conseguentemente all’inottemperanza, ha ingiunto la presentazione del progetto di bonifica del sito inquinato.

Deriva da tale premessa che il ricorso in oggetto, proposto avverso il provvedimento che tale ultima ingiunzione contiene, non è inammissibile per omessa impugnazione della prima ordinanza, come invece sostiene la difesa resistente, proprio perché, come detto, diversi ne sono i presupposti nomativi e diversa è la considerazione dei fatti che ne costituiscono il sostrato.

Il gravame è dunque ammissibile; né il deposito, da parte del ricorrente, della relazione di cui alla nota del 26.10.2001 ne determina l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse: tale relazione contiene infatti non il richiesto piano di bonifica, ma niente più che una descrizione delle caratteristiche dell’area interessata dalla contaminazione e l’indicazione delle indagini ritenute necessarie per l’eventuale redazione di un progetto, ed è stato presentato con espressa esclusione di qualsiasi effetto di acquiescenza rispetto al provvedimento impugnato.

II) Il ricorso, ammissibile per quanto sopra detto, è anche fondato sotto il profilo, avente carattere assorbente, della dedotta carenza di attività istruttoria in ordine all’individuazione del responsabile dell’evento dannoso.

Come si evince dalla documentazione versata in atti, la vicenda ha preso avvio dalla segnalazione del corpo forestale valdostano, stazione di Pré Saint Didier, datata 2 maggio 2001, con la quale il sindaco di Courmayeur veniva informato che, nel corso di un sopralluogo effettuato il 7 aprile precedente, era stato notato uno sversamento di nafta, risalente al 16 gennaio precedente, lungo la pista sciistica di Dolonne fino alla località Plan Chécrouit, che interessava anche le canalette di scolo delle acque nel torrente omonimo.

La segnalazione individua il responsabile dell’inquinamento nella persona del ricorrente, proprietario del bar ristorante La Baita sito a Plan Chécrouit, in forza di non meglio precisate "indagini effettuate in merito": quali siano state tali indagini non è reso noto, né è facilmente comprensibile come abbiano potuto essere condotte, dal momento che tra l’evento e l’accertamento era già trascorso un periodo di più di tre mesi (e di quasi un mese tra l’accertamento e l’avviso all’amministrazione).

Dalla documentazione di causa risulta che l’unica segnalazione attinente alla responsabilità del Brocherel in ordine ai fatti che hanno causato la perdita della sostanza inquinante proviene dalla società di gestione degli impianti di risalita di Courmayeur, che, datata 3 maggio 2001 (quindi redatta negli stessi giorni del sopralluogo del corpo forestale), porta a conoscenza di questo ufficio e del comune di Courmayeur che "nella giornata del 16 gennaio" erano state rilevate "abbondanti tracce di gasolio" nella parte bassa della pista Dolonne, e che il giorno prima era stata presentata dal signor Brocherel una richiesta verbale di transito sulla pista per trasporti vari, mentre, d’altra parte, "i mezzi battipista della società non hanno avuto perdite di gasolio e altro…pertanto non ci sentiamo coinvolti di quanto accaduto".

Questo, sia secondo le emergenze documentali, che secondo quanto attesta la difesa resistente, è il documento che ha fondato l’individuazione della responsabilità del ricorrente: ma ne è evidente l’insufficienza, posto che 1) trattasi di segnalazione tardiva e occasionata, presumibilmente, dall’intervento del corpo forestale; 2) riferisce di una richiesta del ricorrente, senza specificare se fossero pervenute, nel periodo rilevante, analoghe richieste da parte di altri (ad esempio in dipendenza dei lavori per la posa di fognatura, attestati dalla documentazione di causa); 3) proviene da soggetto astrattamente in grado di aver provocato lo sversamento del materiale, necessario per il funzionamento dell’impianto di risalita.

A fronte delle segnalazioni inviate, con molto ritardo, dal corpo forestale e dalla società, l’amministrazione avrebbe pertanto dovuto esperire opportuni e autonomi accertamenti, volti a verificare il profilo soggettivo dell’evento rilevato, ed avrebbe dovuto, altresì, dare piena e particolareggiata contezza dell’attività istruttoria così esperita e delle motivazioni a sostegno dell’individuazione del responsabile.

Né l’uno, né l’altro onere è stato assolto con l’ordinanza impugnata: nel che sta l’illegittimità che determina la fondatezza del ricorso, il quale dunque deve essere accolto, con conseguente annullamento del provvedimento stesso.

Sussistono giusti motivi per disporre la compensazione tra le parti delle spese di causa.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Valle d’Aosta, definitivamente pronunciando sul ricorso in oggetto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato, salvi gli ulteriori atti dell’amministrazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in AOSTA, in camera di consiglio.

Antonio GUIDA – Presidente f.to

Roberta VIGOTTI – Consigliere estensore f.to

Depositata in Segreteria il 20.02.2003.