TAR PUGLIA-LECCE, SEZ. I – Sentenza 23 maggio 2002 n. 1895 – Pres. Ravalli, Est. Severini - Istituto di Vigilanza "Securitas La Torre" (Avv. Stefanelli) c. Prefettura di Lecce (Avv.ra Stato) e Questura di Lecce ed altri (n.c.) - (accoglie in parte).

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(1) Cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 27 settembre 1991, n. 737.

(2) Ha osservato il TAR Puglia in proposito che le preoccupazioni, palesate nel provvedimento impugnato, circa gli effetti negativi, derivanti – almeno in teoria – da un eccessivo affollamento del mercato, «non possono, isolatamente considerate, determinare il rigetto della domanda, trattandosi di problemi indipendenti dal tipo di valutazione a valle, e non già a monte, della decisione amministrativa, e la cui soluzione va rilasciata al libero gioco delle forze economiche, regolato dalle leggi della domanda e dell’offerta».

- del decreto del 24.08.01, prot. n. 345/2001 – 2° Sett., con cui il Prefetto di Lecce ha respinto l’istanza, presentata dalla società ricorrente, volta ad ottenere l’autorizzazione ad estendere l’attività di vigilanza privata sull’intero territorio della Provincia di Lecce, ovvero, in via subordinata, nei Comuni dove opera un solo Istituto;

- ove occorra, della nota Cat. 23/01 P.A.S. della Questura di Lecce, richiamata nel provvedimento del Prefetto, con cui s’esprime parere contrario al rilascio dell’autorizzazione richiesta dall’Istituto ricorrente;

Visti gli atti e documenti depositati con il ricorso;

Viste le memorie, depositate dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Visti gli atti tutti della causa;

Udita, all’udienza del 18 aprile 2002, la relazione del Componente del Collegio, Paolo Severini, e uditi altresì, per le parti, gli Avv. Stefanelli, per la società ricorrente e Libertini dell’Avvocatura Distrettuale dello Stato, per l’Amministrazione resistente;

considerato – in fatto e in diritto – quanto segue.

L’Istituto di Vigilanza "Securitas La Torre" s.r.l. proponeva ricorso, per l’annullamento degli atti indicati in epigrafe, rappresentando:

- di svolgere, sin dal 1986, attività di vigilanza urbana e campestre, teleallarme e scorta valori nei Comuni di Ostini, Fasano, Ceglie e Francavilla Fontana, avvalendosi di 19 guardie giurate, di una centrale operativa presidiata 24 ore su 24, nonché di tutti gli automezzi e gli apparati tecnici necessari;

- che con istanza dell’8.03.01, l’Amministratore dell’Istituto, Sig. Latorre, richiedeva al Prefetto di Lecce l’autorizzazione ad estendere, in tutto il territorio di quella Provincia l’attività di vigilanza;

- con l’impugnato decreto, il Predetto di Lecce respingeva la richiesta d’estensione d’attività in oggetto, avendo reso, la Questura di Lecce, parere contrario, "ritenendo che le esigenze di prevenzione e sicurezza dell’utenza sono già largamente soddisfatte dai 10 Istituti e dai 4 Consorzi di vigilanza privata, operanti in questa Provincia, sicchè il rilascio di una nuova autorizzazione contrasterebbe con il pubblico interesse e determinerebbe, in tale delicato settore, per motivi di sopravvivenza economica effetti negativi per la sicurezza pubblica";

- avverso detto decreto prefettizio, la società ricorrente articolava le seguenti censure:

- Violazione art. 41 Cost.; eccesso di potere per difetto di motivazione, irrazionalità, illogicità e perplessità; Violazione per falsa e/o erronea applicazione dell’art. 136 T.U.L.P.S.; sviamento di potere; violazione legge 287/90: osserva il ricorrente che la giurisprudenza amministrativa, inizialmente volta a riconoscere un’ampia discrezionalità ai Prefetti riguardo alla valutazione circa la sufficienza degli Istituti di vigilanza, in seguito aveva mutato indirizzo, richiedendo un’ampia motivazione circa le ragioni del diniego di una nuova autorizzazione in tale settore, al fine d’evitare che fosse pregiudicata la libertà d’iniziativa economica, sancita dall’art. 41 Cost., e che fosse violata la legge 287/90 che vieta la formazione di monopoli ed oligopoli, limitativi della concorrenza. In tale ottica, poco convincente si rivelava la preoccupazione che nella provincia di Lecce, caratterizzata da un territorio assai ampio, la presenza di un altro Istituto di vigilanza potesse determinare conseguenze pregiudizievoli per l’ordine e la sicurezza pubblica, "dichiaratamente ascrivibili al fenomeno della concorrenza connessa alla proliferazione degli Istituti di vigilanza", vale a dire una concorrenza sleale in grado di provocare un’eccessiva diminuzione dei prezzi delle prestazioni, anche sotto i costi di gestione (laddove, secondo il ricorrente, l’ingresso sul mercato di un nuovo operatore avrebbe potuto, al contrario, ingenerare migliori condizioni di fruibilità del servizio ed una più razionale gestione delle risorse). Il ricorrente proseguiva, evidenziando come in Lecce operassero solo due Istituto di Vigilanza, mentre nella Provincia vi erano realtà cittadine, dove agiva un solo Istituto, "in regime di monopolio e con ovvi riflessi sulla qualità del servizio", onde non trovava alcuna giustificazione "il criterio incomprensibilmente restrittivo" adottato dalla Prefettura.

Si costituiva il Prefetto di Brindisi, per mezzo dell’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Lecce, producendo in seguito i documenti, pertinenti al ricorso, ed una nota difensiva dell’Amministrazione, nella quale sinteticamente si ribadiva che – sulla scorta delle informazioni rese dagli organi di Polizia, le esigenze di prevenzione e sicurezza dell’utenza erano largamente soddisfatte dagli Istituti e Consorzi di vigilanza attualmente operanti; sicchè il provvedimento impugnato si fondava proprio su la "specifica realtà socio-economica del territorio della provincia di Lecce" e corrispondeva "all’esigenza generale di tutela – anche in via preventiva – della sicurezza pubblica".

All’udienza in camera di consiglio del 10.01.2002 la Sezione accoglieva la domanda cautelare, proposta unitamente all’atto introduttivo del presente giudizio.

All’udienza pubblica del 18 aprile 2002, sulle conclusioni rassegnate dalle parti, il ricorso passava in decisione.

Il ricorso è meritevole d’accoglimento, in parte, per i seguenti motivi.

Con istanza dell’8.03.2001, l’Istituto di Vigilanza "Securitas La Torre", s.r.l., in persona dell’amministratore unico, Sig. Giacomo Latorre, premessa una descrizione della situazione in cui versava il settore della vigilanza privata nella Provincia di Lecce, caratterizzata a suo parere da diffuse situazioni di monopolio, e dall’insufficienza, in molti casi, del numero delle guardie giurate (il che comportava la sottoposizione delle stesse ad orari non regolari), nonché richiamati gli indirizzi della circolare del Ministero degli Interni, n. 559/C314.10089.D del 28.09.98, chiedeva il rilascio dell’autorizzazione a svolgere attività di vigilanza urbana, rurale, teleallarme, radioallarme, telesoccorso, antifurto satellitare, scorta e trasporto valori, per l’intera provincia di Lecce, ovvero in subordine "per i Comuni ove opera un solo Istituto".

La Questura di Lecce, con nota del 31 luglio 2001, esprimeva parere contrario circa tale istanza, in ragione della presenza, nella Provincia di Lecce di 10 Istituti e di 4 Consorzi di Vigilanza, e della circostanza che "allo stato attuale il territorio è stato diviso, con la sola eccezione della città di Lecce, in comprensori di competenza", sicchè non emergevano "effettive esigenze di pubblico interesse".

Con il provvedimento impugnato il Prefetto di Lecce, richiamato il parere della Questura, nonché ritenuto che "in considerazione dell’importanza degli Istituto preesistenti", l’apertura d’un altro istituto, "in territorio già controllato", si sarebbe posto in contrasto con il pubblico interesse, "in quanto la concorrenza in tale delicato settore – nel quale occorre investire rilevanti capitali per l’acquisto e la gestione di sofisticare centrali operative, con retribuzione adeguata al personale a rischio – potrebbe determinare, per motivi di sopravvivenza economica, effetti negativi per la sicurezza pubblica", ed affermato che tale avviso era motivato in base alla "specifica realtà socio-economica del territorio" e alla "particolare situazione del mercato locale", respingeva la domanda del ricorrente.

Ritiene il Tribunale che siano fondate le censure d’eccesso di potere per difetto di motivazione, nonché di violazione di legge (art. 41 Cost.), svolte dal ricorrente nell’atto introduttivo del presente giudizio.

Il R.D. 18 giugno 1931, n. 773, recante l’approvazione del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, stabilisce all’art. 136 che la licenza è ricusata a chi non dimostri di possedere la capacità tecnica ai servizi che intende esercitare; che la stessa licenza può, altresì, essere negata in considerazione del numero o dell’importanza degli istituti già esistenti, ovvero per ragioni di sicurezza pubblica o d’ordine pubblico.

Occorre peraltro tenere presente che l’attività di vigilanza privata costituisce attività d’impresa, la cui libertà è riconosciuta e garantita dalla richiamata disposizione costituzionale, purchè non contrasti con l’utilità sociale e o rechi danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana.

Sicchè s’è affermato: "I provvedimenti di diniego dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività di vigilanza privata, di cui all’art. 134 del T.U. 18 giugno 1931 n. 773, non possono essere motivati solo in base al numero degli istituti, delle guardie e dei sistemi di vigilanza esistenti, ma debbono dare ragione di come l’interesse pubblico sarebbe danneggiato dal rilascio di una nuova autorizzazione, a giustificazione del restringimento della sfera di libertà costituzionalmente garantita" (C. di S. – Sez. IV sent. 737 del 27-09-1991, Istituto di vigilanza "Civis Augustus" c. Soc. Coop. "La Fedelissima").

Sotto tale profilo, il provvedimento del Prefetto di Lecce è carente, sia nella parte in cui richiama il parere contrario della Questura, sia nella parte in cui svolge autonome considerazioni circa la non accoglibilità dell’istanza del ricorrente.

Sotto il primo profilo il Questore si è limitato, unicamente, a richiamare il numero di Istituti e Consorzi di vigilanza già operanti nella Provincia, laddove alcuna giustificazione, del parere negativo espresso, può ricavarsi dalla successiva espressione "tenuto presente che allo stato attuale il territorio è stato diviso, con la sola eccezione della città di Lecce, in comprensori di competenza": essa, infatti, non dà assolutamente contezza della ragione per cui, data la divisione del territorio provinciale in "sfere d’influenza" tra i vari Istituti già operanti, l’ingresso sul mercato di un altro operatore economico danneggerebbe le "esigenze di pubblico interesse" (esigenze pubbliche, che non possono certamente individuarsi nella garanzia, agli Istituti già operanti, dell’integrità dei rispettivi bacini d’utenza, in violazione del principio della libera e leale concorrenza tra gli stessi).

Né più convincente appare la spiegazione, fornita in merito dal Prefetto di Lecce, nel provvedimento impugnato; dopo aver richiamato tale parere, infatti, il Prefetto ha specificato che il contrasto con il pubblico interesse consisterebbe in ciò, che la concorrenza nel settore de quo – caratterizzato da ingenti investimenti e da retribuzioni alte da corrispondere al personale, in ragione del rischio assunto – potrebbe determinare, "per motivi di sopravvivenza economica", effetti negativi per la sicurezza dei cittadini.

Si comprende, tra le righe, che il rischio che il Prefetto intende evitare è che – per effetto dell’ingresso di un nuovo operatore nel settore – si verifichino fenomeni di concorrenza sleale tra le imprese, tentate di abbassare, anche sotto i costi di gestione, i prezzi delle prestazioni, con riflessi sulla qualità del servizio offerto.

Tuttavia, si tratta di un ragionamento del tutto ipotetico, sganciato da concreti riferimenti sia alla realtà dei vari Istituti di vigilanza, già operanti nella Provincia, sia alle specifiche caratteristiche dell’istituto richiedente; né può valere a sorreggere il mero richiamo "all’importanza degli istituti preesistenti" (che anzi la tendenza è nel senso opposto, di contrastare potenziali situazioni di monopolio).

Tanto meno possono servire da idonea giustificazione le successive, ed altrettanto generiche affermazioni, secondo le quali l’avviso del Predetto sarebbe in linea con la "specifica realtà socio-economica del territorio in riferimento", nonchè rispondente alla "particolare situazione del mercato locale, che non potrebbe offrire condizioni sufficienti di sopravvivenza economica ad ulteriori istituti di vigilanza".

Si tratta, ancora una volta, d’affermazioni prive di dimostrazione (tale non potendo essere considerato il mero riferimento a "molteplici istruttorie similari"), dalle quali non si comprende perché proprio il rilascio dell’autorizzazione de qua si porrebbe in contrasto con l’ordine e la sicurezza pubblica, la cui tutela è istituzionalmente affidata agli Organi periferici dell’Amministrazione dell’Interno.

In definitiva, ritiene il Tribunale che il Prefetto, previa una dettagliata ricognizione della situazione del settore della vigilanza privata della Provincia, tesa ad individuare possibili deficienze nell’offerta di tale servizio, avrebbe dovuto verificare, in concreto, se l’Istituto richiedente era – o meno – in possesso dei requisiti, d’idoneità morale e di capacità tecnica e finanziaria, necessari per assicurare un prodotto soddisfacente all’utenza, e in caso positivo rilasciare il provvedimento richiesto.

Le preoccupazioni, palesate nel provvedimento impugnato, circa gli effetti negativi, derivanti – almeno in teoria – da un eccessivo affollamento del mercato, non possono, infatti, isolatamente considerate, determinare il rigetto della domanda trattandosi di problemi indipendenti dal tipo di valutazione a valle, e non già a monte, della decisione amministrativa, e la cui soluzione va rilasciata al libero gioco delle forze economiche, regolato dalle leggi della domanda e dell’offerta.

Dalle considerazioni che precedono discende che l’impugnato diniego prefettizio dev’essere annullato, nella parte in cui si riferisce alla domanda d’autorizzazione, presentata dalla società ricorrente per estendere la sua attività nell’intera Provincia di Lecce; il ricorso dev’essere invece respinto, nella parte in cui il diniego ha investito anche la richiesta, subordinata, d’autorizzazione a svolgere l’attività di vigilanza nei comuni della provincia di Lecce, ove operava un solo Istituto di vigilanza, trattandosi d’istanza evidentemente generica, perché formulata in termini tali, da non consentire un’istruttoria da parte del Prefetto (essendo onere del richiedente specificare i comuni, ai quali la sua domanda si riferiva).

Attesa, pertanto, la reciproca soccombenza, sussistono giusti motivi per compensare integralmente, tra le parti, le spese del giudizio.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Puglia, Sezione Prima di Lecce, definitivamente decidendo circa il ricorso indicato in epigrafe (n. 3809 del 2001);

accoglie in parte

il ricorso, e per l’effetto annulla il decreto del Prefetto di Lecce del 24.08.01, prot. n. 354/2001 – 2° Sett., nella parte in cui è stata negata, alla società ricorrente, l’autorizzazione a svolgere attività di vigilanza privata per l’intera Provincia di Lecce;

respinge

nel resto, il ricorso;

dichiara

integralmente compensate, tra le parti, le spese del presente giudizio;

ordina

che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Lecce, presso la Sede del Tribunale Amministrativo Regionale, nella camera di consiglio del 18 aprile 2002.

Aldo Ravalli – Presidente

Paolo Severini – Referendario, Estensore

Depositata il 23 maggio 2002.