n. 4-2003.

LUIGI OLIVERI

Il controllo sostitutivo e il controllo sugli organi degli enti locali

Appare opportuno concordare con le analisi di autorevole dottrina [1] che sostiene, in contrapposizione alle conclusioni della sentenza del TAR Abruzzo, sez. Pescara, 6 marzo 2003, n. 302, come non sia condivisibile l'affermazione di un controllo sostitutivo sugli organi da parte delle regioni. In particolare, se tale tipo di controllo sia da connettere a disposizioni di legge regionali e finalizzato al controllo delle attività svolte dagli enti locali nelle materie di competenza normativa regionale.

A regime, in effetti, la riforma derivante dalla legge costituzionale 3/2001 porta ed escludere che le regioni possano con propria legge determinare modalità di controllo sostitutivo sugli organi, soprattutto perchè ciò apparirebbe contrastare con l'articolo 117, comma 2, lettera p), della Costituzione. Detta norma, infatti, assegna alla potestà legislativa esclusiva dello Stato la disciplina degli organi di governo, nella quale è plausibile ritenere rientri anche la specifica materia dei controlli sostitutivi [2].

Sta di fatto, però, che nell'attuale sistema normativo è vigente una legge dello Stato che disciplina e ammette espressamente tanto i controlli sostitutivi, quanto i controlli sugli organi, assegnando entrambi, almeno in parte, alla competenza delle regioni. Si tratta del d.lgs 267/2000.

L'articolo 136, ad esempio, stabilisce che “qualora gli enti locali, sebbene invitati a provvedere entro congruo termine, ritardino o omettano di compiere atti obbligatori per legge, si provvede a mezzo di commissario ad acta nominato dal difensore civico regionale, ove costituito, ovvero dal comitato regionale di controllo. Il commissario ad acta provvede entro sessanta giorni dal conferimento dell'incarico”.

Regioni come il Veneto, che hanno soppresso il Co.Re.Co., hanno diramato disposizioni amministrative per trasferire l'esercizio di tale funzione al difensore civico regionale.

Tale norma è volta a garantire che atti obbligatori per legge siano comunque adottati dall'ente locale, per scongiurare l'inadempimento a precisi precetti normativi.

Occorre considerare che gli enti locali sono pur sempre autorità amministrative, dotate del potere di attuare le disposizioni normative generali nel perseguimento degli interessi della collettività amministrata. Un sistema per garantire che la volontà del legislatore, da considerare evidentemente preminente su quella attuativa, sia eseguita può, evidentemente formare oggetto di una disciplina di controlli sostitutivi, fondata sul principio della leale collaborazione che presuppone la preventiva diffida e la successiva sanzione dell'espletamento delle funzioni per il tramite di un commissario.

Tale tipo di controllo sostitutivo non pare in antitesi con le disposizioni di cui all'articolo 120 della Costituzione, in particolare se dall'omissione dell'atto obbligatorio per legge derivino dimostrabili lesioni alla tutela dell'unità giuridica ed economica o dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali. Inutile sottolineare come l'espressione “unità giuridica” sia amplissima, perché non dispone di una consistenza predefinibile oggettivamente e, dunque, includa un concetto applicabile ed interpretabile in modo estremamente flessibile [3].

Essendovi una compatibilità, allora, tra la previsione dell'articolo 136 del testo unico sull'ordinamento degli enti locali e l'articolo 120 della Costituzione, non pare corretto ritenere che il controllo sostitutivo della regione ivi previsto possa essere considerato abrogato, considerando che l'abrogazione dell'articolo 130 della Costituzione ha riguardato il solo controllo sugli atti, non quello sugli organi, né quello sugli effetti dell'attività, quale la verifica del rispetto di obblighi operativi previsti dalla legge.

Un'altra disposizione che assegna alle regioni, anzi specificamente al Co.Re.Co., un potere sostitutivo talmente intenso da preludere allo scioglimento dei consigli comunali è l'articolo 247 del testo unico, che attribuisce all'organo regionale di controllo il potere di diffidare i comuni per l'adozione del provvedimento di dissesto, in mancanza del quale scatta la procedura per lo scioglimento.

Non si tratta di un controllo sugli atti, quanto di un controllo sugli organi, in quanto la verifica non riguarda la conformità di un atto alla legge o al merito, bensì il riscontro sulla capacità o volontà dell'ente di compiere una certa attività qualifica come obbligatoria.

Potrebbe risultare semplice ricondurre l'esigenza di attivare il controllo sostitutivo per mancata adozione del provvedimento di dissesto ad esigenze di tutela dell'unità economica, in quanto con ogni evidenza ipotesi di tale genere possono rendere difficile l'obiettivo complessivo del rispetto del patto di stabilità.

Anche in questo caso, la coerenza tra la norma legislativa e l'articolo 120, comma 2, della Costituzione appare dimostrabile.

L'unico elemento di frizione tra il testo unico sull'ordinamento degli enti locali e la Costituzione è l'individuazione dell'organo che può esercitare il potere sostitutivo. A mente dell'articolo 120 della Costituzione, infatti, è il governo. Le ipotesi di controllo contemplate dal testo unico e sintetizzate prima prevedono la competenza regionale.

Indubbiamente ciò potrebbe creare in linea di principio l'esigenza di una modifica del testo unico, il quale appare per molte sue parti inadeguato alla riforma della Costituzione. Ma per il principio di continuità dell'ordinamento giuridico, sembra di poter affermare che finchè non intervenga una legge di adeguamento dell'ordinamento locale alla Costituzione, le norme sui controlli sostitutivi siano ancora da considerare vigenti.

Resta, allora, da stabilire da chi possa essere adottata la legge posta a disciplinare i controlli sostitutivi in armonia con la Costituzione.

Poiché l'articolo 120, comma 2, della Costituzione assegna al Governo (dello Stato) il potere sostitutivo, appare chiaro che la legge debba essere statale.

Ma, trattandosi di poteri sostitutivi degli organi degli enti locali, in ogni caso la norma dovrebbe essere statale, nel rispetto del già citato articolo 117, comma 2, lettera p), della Costituzione.