CONSIGLIO DI STATO, SEZ. IV - Sentenza 25 settembre 2002 n. 4890 - Pres. Paleologo, Est. Saltelli - Regione Toscana (Avv.ti Giallongo e Lorenzoni) c. Vivoli (Avv.ti Carrozza e Manfredini) - (annulla T.A.R. Toscana, Sez. I, 29 ottobre 1992, n. 527).

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(1) Cfr. Cons. Stato, Sez. V, 13 marzo 2000 n. 1328.

Sulla nozione di atto confermativo v. da ult. in questa Rivista Cons. Stato, Sez. IV, sent. 26 giugno 2002 n. 3551 e T.A.R. Lazio, Sez. III ter, sent. 14 marzo 2002 n. 2032, nonchè D. Trebastoni, Tipologie di atti e onere di impugnazione.

(2) Cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 27 novembre 1998 n. 1637.

(3) Ha osservato la Sez. IV che la suddivisione del preesistente fabbricato rurale in distinte unità immobiliari destinate all'alloggio dei figli del richiedente comportava un uso distorto ed improprio del danaro pubblico richiesto e concesso, utilizzato per un fine diverso da quello per il quale era stato richiesto e che in ogni caso non rientrava tra le tipologie di intervento ammesso.

Le unità immobiliari realizzate, peraltro, erano evidentemente destinate ai figli dell'appellata i quali, al momento della presentazione della domanda per la concessione del contributo in argomento non possedevano i requisiti soggettivi ed oggettivi previsti dall'articolo 26 della legge 5 agosto 1978 n. 457 e dal bando di concorso, non facendo essi parte del nucleo familiare del richiedente, non risiedendo nell'alloggio rurale da almeno cinque anni e non esercitando attività agricola.

L'intervento edilizio realizzato pertanto non risultava neppure finalizzato, così come prevede la ratio della norma, all'esercizio dell'attività agricola.

Con delibera n. 9193 del 17 ottobre 1998 la Giunta regionale della Toscana, sulla base dell'attestato rilasciato dall'ufficio regionale del Genio Civile relativo all'intervento effettuato sull'abitazione rurale sita nel comune di Fiesole da parte della signora Eda Vivoli, vedova Cencetti, revocava il contributo concessole per il recupero del predetto alloggio, in quanto erano state ricavate da esso tre unità immobiliari.

Su ricorso dell'interessata e dei suoi due figli, Sara e Mario Cencetti, il Tribunale amministrativo regionale della Toscana (sez. I) annullava il predetto provvedimento, rilevando che la speciale normativa regionale in tema di alloggi rurali ( di cui alla legge 19 febbraio 1979 n. 10) era stata erroneamente interpretata dall'amministrazione regionale, non essendo sufficiente a giustificare la revoca del contributo la mera realizzazione di tre unità immobiliari e che non era stata svolta, peraltro, alcuna attività istruttoria per accertare l'esistenza in capo ai signori Sara e Mario Cencetti della titolarità di diritti di proprietà su altri alloggi rurali siti nello stesso comune di Fiesole.

La Regione Toscana impugnava tale statuizione con atto notificato il 30 ottobre - 2 novembre 1991, articolando tre motivi di censura: il relativo giudizio, iscritto al NRG 2178 dell'anno 1991, è tuttora pendente innanzi al Consiglio di Stato.

Con delibera n. 1915 del 4 marzo 1991, avente ad oggetto: "L. 457/78 - Mutui agevolati ex art. 26 - Recupero alloggio nel comune di Fiesole richiedente sig. Vivoli Eda ved. Cencetti - Integrazione delibera n. 9193 del 17 ottobre 1998", la Giunta regionale della Toscana dichiarava nuovamente la predetta sig. Vivoli Eda ved. Cencetti decaduta dal beneficio del contributo ex articolo 26 della legge 5 agosto 1978 n. 457, precisando che l'intervento realizzato (frazionamento dell'alloggio rurale in tre unità immobiliari) era in contrasto con la richiesta del contributo volta al recupero dell'alloggio rurale; che per esso non era ammesso alcun contributo e che al momento della presentazione della domanda di contributo i signori Sara e Mario Cencetti, figli della signora Vivoli Eda ved. Cencetti, non facevano parte del suo nucleo familiare, non risiedevano nell'alloggio rurale per il quale era stato richiesto il contributo e non svolgevano attività agricola.

Anche tale deliberazione veniva annullata, su ricorso dell'interessata, dal Tribunale amministrativo regionale della Toscana (sez. I) con la sentenza n. 527 del 29 ottobre 1992 perché elusiva della precedente pronunzia e fondata su requisiti arbitrariamente introdotti dall'amministrazione regionale, quali il divieto di suddividere l'edificio preesistente, non previsti né da norme primarie, nè dal bando di concorso.

Con atto di appello notificato il 24 marzo 1993 la Regione Toscana ha chiesto l'annullamento anche di quest'altra sentenza, rivendicando l'assoluta correttezza del suo operato alla stregua di due articolati motivi di censura, con i quali ha dedotto che la delibera impugnata non era elusiva della precedente pronunzia, per altro non passata in giudicato, essendo stata adottata al termine di una nuova e rinnovata istruttoria, all'esito della quale era stato accertato che anche i figli della signora Vivoli Eda ved. Cencetti, al momento della presentazione della domanda di contributo non facevano parte del suo nucleo familiare, non erano residenti nell'alloggio rurale e non esercitavano attività agricola.

Si è costituita in giudizio la signora Vivoli Eda ved. Cencetti, deducendo l'inammissibilità dell'avverso gravame di cui ha chiesto il rigetto.

I. E' controversa la legittimità della delibera della Giunta regionale della Toscana n. 915 del 4 marzo 1991, avente ad oggetto: " L. 457/78 - Mutui agevolati ex art. 26 - Recupero alloggio nel comune di Fiesole richiedente sig. Vivoli Eda ved. Cencetti - Integrazione delibera n. 9193 del 17 ottobre 1998", con la quale la predetta sig. Vivoli Eda ved. Cencetti è stata dichiarata decaduta dal contributo di cui all'articolo 26 della legge 5 agosto 1978 n. 457, per aver realizzato nel suo alloggio rurale sito nel Comune di Fiesole un intervento edilizio (frazionamento dell'alloggio stesso in tre unità immobiliari diverso da quello per il quale era stato richiesto il contributo (recupero), che in ogni caso non rientrava tra quelli per i quali era ammesso il contributo; inoltre i suoi figli, sostanzialmente beneficiari delle nuove unità realizzate, non possedevano neppure i requisiti previsti dalla legge e dal bando per poter ottenere il contributo.

La Regione Toscana chiede la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale della Toscana (sez. I) n. 527 del 29 ottobre 1992 che ha annullato la predetta deliberazione, sostenendone l'erroneità alla stregua di due articolati motivi di censura.

Resiste al gravame l'interessata, chiedendone il rigetto.

II. Al riguardo la Sezione osserva quanto segue.

II.1. Con il primo motivo, intitolato "Violazione dei princìpi in materia di identificazione dei limiti oggettivi del giudicato, violazione degli articoli 2909 C.C., 45 R.D. 1054/24 e 26 L. 1034/71 - Erronea valutazione dei presupposti - Difetto e/o contraddittorietà della motivazione", la Regione Toscana lamenta che i primi giudici avrebbero erroneamente ritenuto che la delibera n. 1915 del 4 marzo 1991 era stata emanata senza svolgere alcuna nuova attività istruttoria al solo scopo di sottrarsi all'obbligo derivante dal giudicato formatosi sulla sentenza n. 1022 del 14 dicembre 1990, sottolineando che non solo era stata svolta una nuova accurata istruttoria, per quanto nessun giudicato si era formato sulla sentenza sopra indicata.

Il motivo è fondato.

Deve preliminarmente rilevarsi che, come risulta dall'esposizione in fatto, la sentenza n. 1022 del 14 dicembre 2000, con la quale il Tribunale amministrativo regionale della Toscana (sez. I) ha annullato la precedente deliberazione n. 9193 del 17 ottobre 1998 della Giunta regionale della Toscana, è stata ritualmente impugnata dall'amministrazione regionale della Toscana ed il relativo giudizio, iscritto al NRG 2178 dell'anno 1991, è tuttora pendente innanzi a questo Consiglio di Stato: pertanto, su di essa non si è formato alcun giudicato.

Giova sottolineare che l'annullamento della indicata deliberazione n. 9193 del 17 ottobre (con la quale era già stato revocato il contributo alla Signora Eda Vivoli Cencetti) trova base, per un verso, sulla ritenuta insufficienza a legittimare la revoca del contributo del mero riferimento operato dall'amministrazione regionale alla realizzazione delle tre unità abitative, senza tener conto della specifica previsione di cui all'articolo 3 della legge regionale della Toscana 19 febbraio 1979 n. 10 e, per altro verso, sull'omessa attività istruttoria in ordine alla titolarità in capo ai figli dell'appellante di diritti di proprietà su alloggi rurali siti nello stesso comune di Fiesole.

Ad avviso della Sezione, tale motivazione non impediva all'amministrazione regionale di esercitare il proprio potere amministrativo, provvedendo nuovamente sulla questione controversa, emendando l'atto originario degli eventuali vizi da cui era affetto, all'esito di una nuova istruttoria e quindi di una nuova valutazione dei fatti; del resto, a tutto voler concedere, la ricordata pronunzia del giudice amministrativo non imponeva all'amministrazione regionale un obbligo comportamentale talmente puntuale da rendere vincolato l'eventuale esercizio della funzione amministrativa nel senso di dover riconoscere all'interessata il contributo ex articolo 26 della legge n. 457 del 1978, atteso che in tale ottica (quella cioè dell'accertamento della debenza del contributo) nessun elemento, esplicito o implicito, si ricava dalla predetta motivazione.

D'altra parte, proprio dalla lettura della delibera n. 1915 del 4 marzo 1991, si ricava che essa è stata adottata effettivamente a seguito di una nuova istruttoria che ha riguardato non solo i requisiti oggettivi (ammissibilità della richiesta di contributo per la realizzazione di un intervento diverso da quello dichiarato nella domanda e comunque per la realizzazione di un frazionamento dell'originario alloggio rurale), ma anche quelli soggettivi, relativamente ai figli della signora Eda Vivoli Cencetti, sostanziali beneficiari del frazionamento dell'originario alloggio rurale, i quali non possedevano i requisiti previsti dalla legge e dal bando di concorso.

Ciò consente di ritenere che la (nuova) deliberazione impugnata non è meramente confermativa della precedente, non essendo rilevante l'identicità del dispositivo dei provvedimenti (C.d.S., sez. V, 2 novembre 1998) e neppure della motivazione (C.d.S., sez. IV, 27 novembre 1998 n. 1637), quando si sia in presenza di una nuova attività istruttoria (C.d.S., sez. V, 13 marzo 2000 n. 1328).

Erroneamente, quindi, i primi giudici hanno annullato la deliberazione n. 1915 del 4 marzo 1991 sul presupposto della sua finalità elusiva del giudicato e della sua natura di atto meramente confermativo del precedente provvedimento annullato.

II.2. Con il secondo motivo, rubricato "Violazione dell'articolo 26 L. 457/78 - Erronea valutazione dei presupposti - Omessa e/o contraddittoria motivazione", la Regione Toscana ha dedotto l'erroneità della sentenza impugnata, perché non sussistevano i requisiti oggettivi e soggettivi, questi ultimi in capo ai figli della signora Vivoli Eda Cencetti, per poter concedere il contributo in argomento, anche in ragione della ratio dell'articolo 26 della legge 5 agosto 1978 n. 457.

Anche tale motivo è fondato.

L'erogazione di un contributo per la costruzione, l'ampliamento e il riattamento dei fabbricati rurali, così come previsto dall'articolo 26 della legge 5 agosto 1978 n. 457, non ha mere finalità urbanistico - edilizie, essendo invero rivolto al miglioramento delle condizioni di vita nelle campagne: depongono in tal senso, oltre all'espressione d'esordio della stessa norma, anche le puntuali prescrizioni che individuano tassativamente i beneficiari del contributi, non solo attraverso l'enunciazione delle relative categorie (coltivatori diretti, proprietari o affittuari, mezzadri o coloni, imprenditori a titolo principali), ma anche in ragione dell'effettivo esercizio dell'attività agricola, accompagnato da un significativo periodo di residenza (cinque anni) e dal possesso di un certo reddito, non superiore ai dieci milioni.

Attraverso tale normativa il legislatore, consapevole dell'importanza del lavoro agricolo anche in una società industrializzata, della sua particolare gravosità e della sua non elevata redditività, ha inteso offrire alle famiglie meno facoltose, sempreché fossero effettivamente impegnate nell'esercizio dell'attività agricola, uno strumento finanziario per consentire di migliorarne le condizioni di vita e di rendere dignitosa la loro esistenza, concorrendo alle spese per la costruzione, l'ampliamento o il riattamento dell'alloggio rurale, cioè di un 'alloggio funzionale all'esercizio dell'attività agricola.

Così intesa la normativa (primaria e del bando) relativa alla concessione dei contributi, ad avviso della Sezione correttamente la Regione Toscana ha revocato il contributo originariamente erogato alla signora Eda Vivoli vedova Cencetti.

Questa, infatti, pur avendo richiesto il contributo per il recupero del suo alloggio rurale sito nel Comune di Fiesole ha in realtà realizzato tre unità immobiliari, in questo modo soddisfacendo in via esclusiva i bisogni abitativi anche dei sui figli, Cencetti Sara e Cencetti Mario.

E' evidente quindi, sotto tale profilo che vi è stato un uso distorto ed improprio del danaro pubblico richiesto e concesso, utilizzato per un fine diverso da quello per il quale era stato richiesto e che in ogni caso non rientrava tra le tipologie di intervento ammesso: infatti, ad avviso della Sezione il concetto di riattamento dell'alloggio rurale comprendeva tutti i lavori necessari al miglioramento delle preesistenze e diretti a rendere funzionale l'alloggio rispetto alle esigenze della famiglia agricola, conservandone perciò le caratteristiche e l'assetto originario; ma non poteva estendersi fino a comprendere una modificazione funzionale del manufatto attraverso la creazione, da un solo alloggio, di tre distinte unità immobiliari.

Queste ultime, peraltro, erano evidentemente destinate ai figli dell'appellata che, com'è pacifico, al momento della presentazione della domanda per la concessione del contributo in argomento non possedevano i requisiti soggettivi ed oggettivi previsti dall'articolo 26 della legge 5 agosto 1978 n. 457 e dal bando di concorso, non facendo essi parte del suo nucleo familiare, non risiedendo nell'alloggio rurale da almeno cinque anni e non esercitando attività agricola.

L'intervento edilizio realizzato pertanto non risultava neppure finalizzato, così come prevede la ratio della norma, all'esercizio dell'attività agricola.

Erroneamente, pertanto, i primi giudici hanno annullato la deliberazione n. 1915 del 4 marzo 1991 anche sul rilievo che l'amministrazione avrebbe revocato il contributo sulla base di elementi che non erano previsti né dalla legge, né dal bando di concorso, risultando per contro che la Regione Toscana ha puntualmente riscontrato la mancanza dei requisiti soggettivi ed oggettivi richiesti per la erogazione del contributo, anche in ragione della ratio perseguita dalla norma.

III. Alla stregua delle suesposte considerazioni l'appello deve essere accolto e, in riforma dell'impugnata sentenza, deve essere respinto il ricorso proposto in primo grado dalla signora Vivoli Eda vedova Cencetti.

Può disporsi la integrale compensazione delle spese di entrambi i gradi di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione quarta), accoglie l'appello e, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso proposto in primo grado dalla signora Vivoli Eda vedova Cencetti.

Dichiara interamente compensate le spese di entrambi i gradi di giudizio.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 12 febbraio 2002, con l'intervento dei signori:

Giovanni PALEOLOGO - Presidente

Giovanni SALVATORE - Consigliere

Marcello BORIONI - Consigliere

Fabio CINTIOLI - Consigliere

Carlo SALTELLI - Consigliere est.