CONSIGLIO DI STATO, SEZ. VI - Sentenza 4 dicembre 2001 n. 6073 - Pres. Ruoppolo, Est. Chieppa - Comune di Cornedo Vicentino (Avv. E. Vettori) c. Cariverona Banca s.p.a. (Avv. L. Manzi), Banca Antoniana Popolare Veneta (n.c.).

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Commento di

GUGLIELMO SAPORITO

La sponsorizzazione di attività pubbliche e l'atipicità nei contratti della p.a.

La decisione della VI Sezione è completa e tempestiva. È tempestiva perché i contratti di tesoreria dei soggetti pubblici sono rinnovati in epoche coincidenti con l'inizio dell' anno, sicché ogni inverno, soprattutto in sede cautelare, sorgono dubbi sulla composizione delle offerte di gara. Una decisione che cada - come in questo caso - ad inizio anno, elimina contenzioso per periodi ben più lunghi.

È altresì una decisione completa, perché supera incertezze leggibili in decisioni di poco precedenti, soprattutto in Sez. V, 9.11.2001 n. 5773 (in questa rivista, pag. http://www.giustamm.it/private/cds/cds5_2001-11-09-1.htm, con nota di richiami), che aveva rinviato all'Adunanza plenaria analoghi dubbi sulla compatibilità tra sponsorizzazioni e contratto di tesoreria.

La VI Sezione 6073/2001 affronta i medesimi problemi posti alla plenaria, offrendo una soluzione convincente ed aggiornata, che supera l'orientamento sfavorevole alle sponsorizzazioni espresso da Sez. VI , 6 ottobre 1999 n. 1326.

Questa inversione di orientamento è agevolata dal susseguirsi di norme contenute nelle leggi finanziarie (art. 43 L. 27.12.1997 n. 449, art. 28, comma 2 bis, L.23.12.1998 n. 448; art. 30 L. 23.12.1999 n. 488), nonché dal sopravvenire dell'art. 119 del T. U sugli enti locali (D. lgs. 18.8.2000 n. 267), dove si legge un chiaro favor per le iniziative collaterali dei privati coincidenti con in perseguimento di interessi pubblici.

Basta una finalità di realizzare economie di gestione, per introdurre lo strumento delle sponsorizzazioni. Diventa così possibile un sistema di acquisizione di utilità in cambio dell' utilizzo della vetrina pubblica. Lo scopo è di ridurre il disavanzo o, come da ultimo si legge nel testo unico degli enti locali, favorire l'innovazione dell'organizzazione amministrativa, realizzare maggiori economie, migliorare la qualità dei servizi prestati.

La VI Sezione ora contribuisce alla utilizzazione dei contratti di sponsorizzazione ammettendone anche l'atipicità, cioè liberando il contraente pubblico dalla vana ricerca di uno schema di riferimento.

In tal modo il rapporto di tesoreria, con le relative usuali sponsorizzazioni, diventa una palestra per ulteriori novità dell'azione amministrativa. Infatti, i problemi di bilancio sono comuni a tutti gli enti locali, alle usl, alle università, alle amministrazioni centrali: tutti questi soggetti potranno reperire risorse attingendo alla fantasia connessa all'atipicità dei rapporti contrattuali.

Di atipicità, del resto, già si parla da decenni a proposito delle cessioni di volumetria; la via dell'atipicità è suggerita dalla sentenza Corte Cost. 20 maggio 1999 n. 179 (sull'indennizzo per i vincoli reiterati) quando si suggerisce (paragrafo 5) il convenzionamento per tutti gli usi che possano dotare il territorio di attrezzature e servizi. Sicuramente atipica (sia per il diritto civile che per l'urbanistica) è la locazione temporanea in difformità dalle previsioni di PRG che la legge finanziaria 2002 (28.12.2001 n. 448, in questa rivista, pag. http://www.giustamm.it/leggi/L_2001-448.htm) prevede all'art. 27 comma 12.

Ampia è la presenza di rapporti (atipici) pubblico-privato nella pianificazione (programmi integrati di intervento, riqualificazioni, aree dismesse, patti territoriali, contratti di quartiere).

Nel settore dei lavori pubblici si va poi dal projet financing (art. 37 bis L. 11.2.1994 n. 109), alle società di trasformazione urbana (art. 120 T. U. enti locali 18.8.2000 n. 267), fino alla gestione dei vari meccanismi di perequazione presenti nei piani regolatori. Tutto all'insegna dell'atipicità.

Anche nel convegno di Varenna del settembre 2001 si è discusso di cosa la p.a. possa fare con la strumentazione privatistica: il risultato pressoché concorde è che, rispettando il principio di proporzionalità e quelli (derivati) di idoneità, necessarietà ed adeguatezza, basta l'art. 11 della legge 241/1990 per consentire alla p.a. accordi del più vario tipo.

Oggi, la decisone della VI Sezione riconosce cittadinanza all'atipicità, purché si rispetti trasparenza e par condicio, collegando rapporti tra loro molto distanti.

Le clausole di sponsorizzazione sono infatti ritenute situazioni neutre, che non incidono sulla causa del contratto cui accedono, ovviamente se il punteggio che forniscono non intacca il meccanismo complessivo di scelta della migliore offerta del servizio da prestare (ma il discorso non cambia se si discute di costruzioni, come dice l'Autorità di vigilanza sui lavori pubblici con determinazione di Consiglio 5 dicembre 2001 n. 24, in tema di contratti di sponsorizzazione, riportata nel sito dell'Autorità, pag. http://www.autoritalavoripubblici.it/del/det_24_2001.html).

Quindi, tutte le volte che iniziative di sponsorizzazione siano: a) collegate al perseguimento di interessi pubblici; b) prive di motivi di conflitto di interesse tra attività pubblica e privata; c) foriere di risparmi di spesa rispetto agli stanziamenti necessari, avranno pieno ingresso nell'attività della p.a.

Nel settore dell' amministrazioni dei beni culturali, ambientali e dello spettacolo, l'art. 2 L. 8.10.1997 n. n. 352 ha già dato buoni frutti; ma è nei pubblici appalti che si attendono ricadute singolari.

Basti pensare al caso deciso dal TAR Marche (29 gennaio 1999 n. 133), in cui due imprese si contendevano un servizio di distribuzione gas metano. Il Comune aggiudicante, dopo aver ritenuto equivalenti sul piano tecnico ed economico ambedue le offerte, ha condotto una trattativa migliorativa con la società che si era dichiarata disponibile, in caso di acquisizione della fornitura, a finanziare una serie di iniziative scientifiche e culturali di interesse comunale, nonché a sponsorizzare le attività teatrali promosse dal locale teatro. Secondo il TAR marchigiano, ciò è avvenuto legittimamente, perché il Comune non poteva disconoscere i vantaggi derivanti dalle proposte accessorie formulate dal privato. Tali proposte, seppure estranee al servizio di erogazione del gas, determinavano infatti comunque l'acquisizione di risorse finanziarie da utilizzare per lo svolgimento di compiti istituzionali dell'Ente locale e rendevano obiettivamente più conveniente la proposta contrattuale complessiva.

Emerge in tal modo un'interferenza tra offerta tecnica di gara e mera convenienza economica, tra offerte contrattuali da un lato (da valutare in relazione alla natura delle prestazioni e in rapporto al prezzo corrisposto) e prestazioni accessorie rispetto all'oggetto principale del contratto di fornitura, dall'altro (che possono massimizzare il beneficio che l'Amministrazione può trarre dalla scelta di un determinato contraente).

È evidente che nei casi in cui i contratti riguardino prestazioni standard, siano cioè conformi a tipi codificati (come nel settore bancario per le tesorerie e nel settore della distribuzione del gas) vi può essere dapprima uno scrutinio sui prezzi e sulle condizioni tecniche della fornitura e, solo in presenza di parità, si può passare ad offerte accessorie, ad ulteriori benefici che possono derivare all'amministrazione.

Questo meccanismo è portato ad ulteriori conseguenze proprio dalla decisione VI, 6073/2001: si prende atto del diluirsi del principio di tipicità degli atti amministrativi (su cui vedi già sez. V, 7.9.2001 n. 4680), che resta distinta dalla tipicità dei contratti; si riconosce al soggetto pubblico la generale libertà di contrattare ai sensi dell'art. 1322 cod. civ.; si consente al soggetto pubblico di concludere contratti atipici, purché diretti a realizzare interessi meritevoli di tutela non confliggenti con le finalità istituzionali.

Il discorso si sposterà quindi a monte, non più sulle offerte contrattuali (che manterranno la loro attuale verifica attraverso il sindacato sulla discrezionalità tecnica), ma sugli elementi del contratto, sulla mancanza o sulla illiceità della causa. Se l'amministrazione opera con schemi privatistici, è infatti anche giusto che la giustizia amministrativa  adotti schemi di indagine di tipo civilistico. (G.S. 13.1.2002)

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V. in materia in questa rivista:

CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V - Ordinanza 21 novembre 2000 n. 5896, con nota di G. Saporito, pag. http://www.giustamm.it/cds1/cds5_2000-5896o.htm

TAR FRIULI VENEZIA GIULIA - Sentenza 14 marzo 2001 n. 157, ivi, pag. http://www.giustamm.it/private/tar/tarfriuli_2001-157.htm

Con il ricorso in appello in epigrafe il Comune di Cornedo Vicentino ha chiesto l'annullamento della sentenza n. 1326/2000 con la quale il Tar per il Veneto ha accolto il ricorso proposto da Cariverona Banca Spa avverso il provvedimento di aggiudicazione dell'appalto per l'affidamento del servizio di tesoreria alla controinteressata Banca Antoniana Popolare Veneta.

L'appello viene proposto per i seguenti motivi:

erronea qualificazione della fonte dell'affidamento del servizio di tesoreria come contratto d'appalto, anziché come concessione di pubblico servizio e conseguente erronea determinazione della sua onerosità per il Comune; mancato riconoscimento del corrispettivo secondo il criterio della maggiore convenienza economica per l'amministrazione. Violazione e mancata applicazione dell'art. 43 della legge n. 449/97.

Erronea qualificazione di assoluta indeterminatezza della clausola di sponsorizzazione richiamata dalla lettera di invito.

La Cariverona Banca Spa si è costituita in giudizio, chiedendo la reiezione dell'appello, mentre non si è costituita la Banca Antoniana Popolare Veneta.

All'odierna udienza la causa è stata trattenuta in decisione.

Oggetto del giudizio è la legittimità di una procedura di gara, indetta dal Comune di Cornedo Vicentino per l'affidamento del servizio di tesoreria per il quinquennio 1.1.200 - 31.12.2004.

In particolare la lettera di invito stabiliva che, tra gli elementi valutativi dell'offerta, si sarebbe tenuto conto anche dell'"eventuale disponibilità dell'istituto di credito a versare uno o più contributi economici a favore del Comune per la sponsorizzazione di iniziative nei settori socio-assistenziale e culturale (mostre, programmi culturali, acquisti automezzi per l'assistenza domicialiare, ecc.), come consentito dall'art. 43 della L. 27.12.97 n. 449", riservando a tale voce 20 punti dei 60 disponibili.

La Cariverona Banca Spa, pur avendo formulato riserve in ordine alla legittimità della clausola, partecipava alla gara (senza offrire alcun "contributo economico per sponsorizzazione"), collocandosi al secondo posto con punti 37,70, subito dopo la Banca Antoniana Popolare Veneta, aggiudicataria con punti 42,60, che risultava vincitrice anche in forza dei 10 punti assegnati per i "contributi economici per sponsorizzazione" offerti.

Con l'impugnata sentenza il Tar ha accolto il ricorso della Cariverona, sotto i seguenti profili:

la richiesta di disponibilità (ancorchè "eventuale") all'Istituto di Credito che partecipa alla gara ad effettuare versamenti in denaro è in sé illegittima e snatura la gara di aggiudicazione del servizio di tesoreria;

la giurisprudenza ha più volte rilevato che una clausola che costituisce in sostanza "una sorta di prezzo per conseguire l'appalto", "introduce un elemento che nulla ha a che vedere con il corrispettivo materiale dello specifico servizio" e altera la concorrenza (Cons. Stato, sez. V, n. 937 del 20.8.96);

pur essendo vero che l'art. 43 della L. 27.12.97 n. 449 consente alle Amministrazioni di "stipulare contratti di sponsorizzazione ed accordi di collaborazione con soggetti privati ed associazioni senza fini di lucro", "al fine di favorire l'innovazione dell'organizzazione amministrativa e di realizzare maggiori economie, nonché una migliore qualità dei servizi", tuttavia la disposizione non prevede affatto che tale sponsorizzazione possa accedere a contratti di altro tipo o divenirne una clausola integrante;

mentre per i privati vale la regola dell'autonomia contrattuale, di talchè essi sono del tutto liberi di porre in essere contratti innominati o misti, purchè destinati a realizzare interessi meritevoli di tutela (art. 1322 c.c.); per l'Amministrazione vale l'opposto principio di stretta legalità, in base al quale essa può operare solo nei limiti che la legge le consente, e con strumenti nominati e tipici:

se anche si ritenesse di essere in presenza di una concessione di pubblico servizio, come sostenuto dal Comune, il risultato non cambierebbe, poiché, comunque il criterio di valutazione legato alla contribuzione (estranea all'oggetto specifico della gara) "non può legittimamente giocare un ruolo determinante" ai fini dell'aggiudicazione del servizio di tesoreria, facendo risultare aggiudicatario un soggetto che offre servizi di inferiore qualità;

è fondata anche la censura di assoluta indeterminatezza della clausola di sponsorizzazione, che nella lettera di invito ha generici ed eterogenei contenuti: "mostre, programmi culturali, acquisto automezzi per l'assistenza domiciliare, ecc".

2.1. Con il primo motivo il Comune appellante deduce la erronea qualificazione della fonte dell'affidamento del servizio di tesoreria come contratto d'appalto, anziché come concessione di pubblico servizio e conseguente erronea determinazione della sua onerosità per il Comune; il mancato riconoscimento del corrispettivo secondo il criterio della maggiore convenienza economica per l'amministrazione; la violazione e mancata applicazione dell'art. 43 della legge n. 449/97.

Il motivo è fondato.

2.2. Deve innanzi tutto essere chiarita la natura del servizio di tesoreria, oggetto dell'impugnata procedura di gara.

La definizione di tale servizio è contenuta nell'art. 209 del D. Lgs. N. 467/2000 (testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), in base a cui "Il servizio di tesoreria consiste nel complesso di operazioni legate alla gestione finanziara dell'ente locale e finalizzate in particolare alla riscossione delle entrate, al pagamento delle spese, alla custodia di titoli e valori ed agli adempimenti connessi previsti dalla legge, dallo statuto, dai regolamenti dell'ente o da norme pattizie. Il tesoriere esegue le operazioni di cui al comma1 nel rispetto della legge 29 ottobre 1984, n. 720, e successive modificazioni."

Sulla base di tale definizione deve ritenersi che il servizio di tesoreria rientri tra i servizi bancari e finanziari, ricompresi nell'ambito di applicazione del D.Lgs. n. 157/95 - attuazione della direttiva 92/50/CEE in materia di appalti pubblici di servizi - (v. art. 1 ed all. 1, sub. 6).

Detta disciplina, tuttavia, non appare applicabile, quanto meno in via diretta, al servizio di tesoreria, in quanto l'art. 3 del citato D. Lgs. N. 157/95 definisce gli appalti pubblici di servizi come contratti a titolo oneroso.

Al riguardo si osserva come ormai il contratto di tesoreria sia, nella prassi, un contratto a titolo gratuito o comunque privo di obblighi a carico dell'amministrazione di corrispondere somme in favore degli istituti bancari.

Come evidenziato in una recente decisione della Sezione (Cons. Stato, VI, v. 3245/2001 del 19/6/2001), in concreto gli istituti bancari chiedono di partecipare alle gare per l'aggiudicazione dei servizi di tesoreria, non per trarre diretto beneficio della gestione del servizio (che spesso avviene a titolo gratuito se non addirittura in perdita), ma soprattutto per ampliare la propria clientela, per sviluppare i propri servizi e la propria attività nelle aree ove si svolge il servizio di tesoreria, in ragione degli indubbi benefici, anche in termini pubblicitari e d'immagine, derivanti dal suo svolgimento per conto dell'ente pubblico.

Se in generale le gare per l'aggiudicazione di un servizio comportano la determinazione di un compenso per le prestazioni svolte dal gestore in favore dell'amministrazione aggiudicatrice, la gara per l'aggiudicazione del servizio di tesoreria si caratterizza in prevalenza per la selezione di un gestore che non ottiene uno specifico compenso per la gestione in quanto tale, poiché ottiene i descritti e prevalenti vantaggi economici a seguito dell'aggiudicazione del servizio di tesoreria (svolto anche nell'interesse proprio, in connessione con la consueta attività bancaria).

Il contratto di tesoreria, quindi, non può essere qualificato come contratto di appalto ai sensi dell'art. 1655 cc, mancando appunto la corresponsione da parte dell'amministrazione di un corrispettivo in denaro in favore dell'istituto bancario.

Da ciò discende la natura atipica del contratto di tesoreria.

2.3. Le precedenti considerazioni già conducono a ritenere errata una delle affermazioni contenute nell'impugnata sentenza e relativa all'asserito divieto per le pubbliche amministrazioni di porre in essere contratti innominati o misti, vigendo solo per i privati la regola dell'autonomia contrattuale cui invece si contrapporrebbe per le P.a. l'opposto principio di stretta legalità, che consente di operare solo con strumenti nominati e tipici.

Se ciò fosse vero, le amministrazioni non potrebbero addirittura stipulare alcun contratto di tesoreria, che, come illustrato, è un contratto atipico (a prescindere dalle specifiche clausole dello stesso).

In realtà, pur dovendo le P.a. operare nei limiti consentiti dalla legge, alcuna disposizione vieta alle stesse di operare anche con contratti atipici ed anzi il sempre maggiore utilizzo di strumenti privatistici al fine della realizzazione di bisogni generali di rilievo pubblicistico costituisce una conferma dell'assenza, in astratto, di una limitazione di carattere generale all'autonomia contrattuale dell'amministrazione, anche in riferimento ai contratti atipici.

2.4. Ciò premesso, deve ora essere affrontata l'ulteriore questione relativa ai criteri in base a cui deve essere aggiudicato il contratto di tesoreria.

Pur non applicandosi in via diretta il D.Lgs. n. 157/95, deve ritenersi che le amministrazioni debbano, in assenza di disciplina specifica, trarre dalla citata normativa i principi generali, in base a cui elaborare la lex specialis della gara.

In particolare, appare maggiormente compatibile con le caratteristiche del contratto, descritte in precedenza, il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa (art. 23, comma 1, lett. b) del D.Lgs. n. 157/95 rispetto a quello del prezzo più basso.

3.1. Accertata, in astratto, la natura del contratto di tesoreria e la normativa applicabile, si può passare ora alla verifica in concreto del contratto oggetto dell'impugnata procedura di gara e dei criteri di aggiudicazione.

Come già detto, il giudice di primo grado ha ritenuto illegittima la clausola che stabiliva che, tra gli elementi valutativi dell'offerta, si sarebbe tenuto conto anche dell'"eventuale disponibilità dell'istituto di credito a versare uno o più contributi economici a favore del Comune per la sponsorizzazione di iniziative nei settori socio-assistenziale e culturale, come consentito dall'art. 43 della L. 27.12.1997 n. 449", riservando a tale voce 20 punti dei 60 disponibili.

3.2. Innanzi tutto, si osserva che, ai sensi dell'art. 43 della legge n. 449/97 e dell'art. 119 del D.lgs. n. 267/2000, i Comuni possono legittimamente stipulare contratti di sponsorizzazione con gli indicati soggetti pubblici o privati al fine di favorire l'innovazione dell'organizzazione amministrativa e di realizzare maggiori economie, nonché una migliore qualità dei servizi prestati (del citato art. 43 è stata prevista l'abrogazione dall'art. 6, L. 31 marzo 2000, n. 78, a decorrere dalla data di entrata in vigore dei regolamenti di cui al comma 4 dello stesso art. 6. Comunque per gli enti locali la possibilità di stipulare contratti di sponsorizzazione è stata espressamente prevista dal citato art. 119, D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267).

Ammessa dal legislatore, nei limiti di cui si dirà oltre, la stipula da parte dell'amministrazione di contratti di sponsorizzazione, deve essere verificato se la sponsorizzazione possa accedere o costituire clausola di contratti di altro tipo, quale quello di tesoreria.

La risposta deve essere positiva sia sulla base delle precedenti considerazioni in ordine all'autonomia contrattuale della P.a., sia per le seguenti argomentazioni in relazione alle procedure di gara.

Come già rilevato dalla Sezione nella citata decisione n. 3245/2001, le gare pubbliche (volte alla scelta del contraente o del gestore di un pubblico servizio) hanno una duplice finalità:

quella di individuare l'aggiudicatario sulla base di criteri di trasparenza e di imparzialità;

quella di determinare il contenuto del contratto in conformità alle esigenze della Amministrazione e sulla base di previsioni che siano per essa le più convenienti.

Poiché ogni bando di gara deve tenere conto delle realtà del mercato e di tutti gli aspetti che incidano sulla convenienza del contratto, anche il bando per la gestione del servizio di tesoreria va redatto in modo tale da determinare ragionevoli criteri di individuazione dell'aggiudicatario e del contenuto del contratto più favorevole all'Amministrazione.

Le concrete modalità di svolgimento di tale servizio sono indefettibilmente determinate dalla normativa pubblicistica (v. la legge 29 ottobre 1984, n. 720, e successive modificazioni), per la quale gli enti pubblici sono tenuti a depositare le giacenze su un conto infruttifero presso la tesoreria provinciale dello Stato.

Tale normativa ha inteso evitare forti giacenze di cassa, la non corretta gestione delle risorse e l'irrazionalità della attribuzione ai tesorieri delle somme trasferite dallo Stato (e raccolte sul mercato con i relativi tassi di interesse) e consente il ricorso alle anticipazioni bancarie solo in situazioni particolari, per fronteggiare spese indilazionabili, anche al fine di contenere la spesa pubblica.

Essa, pertanto, comporta che il servizio di anticipazione abbia in sostanza carattere eccezionale e da tempo abbia una limitata rilevanza nei rapporti bancari con gli enti pubblici.

Si è già detto circa la peculiare realtà di mercato in cui gli istituti bancari partecipano alle gare in questione per ampliare la propria clientela e la propria attività.

Tenuto conto di ciò, il bando di gara può riguardare tali ulteriori e remunerative attività, e prevedere un contratto di sponsorizzazione accessivo al contratto di tesoreria e riservare a tale voce una quota del punteggio da attribuire agli istituti di credito concorrenti, in modo che l'Amministrazione possa disporre anch'essa di un beneficio economico a causa dello svolgimento di attività comunque esercitate dal gestore nel prevalente interesse proprio e dirette all'ampliamento della propria clientela, anche tramite forme pubblicitarie che lo svolgimento del servizio offre e che con il contratto di sponsorizzazione vengono espressamente previste.

Del resto, il pagamento di un corrispettivo in denaro per la sponsorizzazione delle indicate iniziative ed i criteri di attribuzione dei punteggi sono stati previsti espressamente nella lettera di invito, in modo che in alcun modo può ritenersi lesa la par condicio dei partecipanti alla gara, che erano tutti edotti della clausola e della sua parziale incidenza ai fini dell'aggiudicazione.

Inoltre, l'incidenza proporzionale della voce relativa a tale corrispettivo (20 punti su 60), che comunque deve essere verificata in relazione alle singole fattispecie, non appare né illogica né irragionevole, tenuto anche conto della già evidenziata limitata rilevanza dell'elemento dell'offerta costituito dai tassi attivi e passivi applicati dall'istituto di credito.

Pertanto, la qualità dei servizi offerti non può essere valutata unicamente alla luce delle condizioni di conto corrente, offerte dalla banca, ma anche degli ulteriori elementi predeterminati dall'amministrazione e rispondenti al perseguimento di pubblici interessi. Non è quindi esatta l'affermazione del Tar, secondo cui la clausola in esame avrebbe comportato l'aggiudicazione del contratto ad un soggetto che offriva servizi di qualità inferiore, in quanto la qualità dei servizi deve essere valutata alla luce dell'offerta complessiva e non solo degli elementi strettamente inerenti il servizio di cassa.

4. Con il secondo motivo il Comune deduce l'erronea qualificazione di assoluta indeterminatezza della clausola di sponsorizzazione in questione.

Anche tale motivo è fondato.

Secondo la società ricorrente in primo grado la clausola di sponsorizzazione in questione non sarebbe oggettivamente determinata ed in particolare non sarebbe né determinato né determinabile l'oggetto del contratto. Il riferimento alle iniziative nei settori socio assistenziali e culturali sarebbe estremamente generico. Addirittura non sarebbe comprensibile chi avrebbe dovuto effettuare la sponsorizzazione.

Si osserva che con il contratto di sponsorizzazione un soggetto, c.d. sponsee o sponsorizzato, assume, normalmente verso corrispettivo, l'obbligo di associare a proprie attività il nome o il segno distintivo di altro soggetto, detto sponsor o sponsorizzatore.

Lo sponsee offre, nella sostanza, una forma di pubblicità indiretta allo sponsor e, sebbene il settore che meglio si adatta a tale fenomeno sia quello sportivo, tali operazioni si sono incrementate anche in altri campi (culturale, sociale, ecc.).

La sponsorizzazione deve essere qualificata come contratto atipico, essendo evidenti le forzature dei tentativi di ricondurre il fenomeno a figure contrattuali tipiche, quali l'appalto di servizi, il contratto d'opera, il contratto associativo, il contratto di locazione, di vendita o di mandato.

Con particolare riguardo all'oggetto del contratto, che qui interessa, la prestazione dello sponsor è solitamente determinata o determinabile e consiste nel pagamento di un corrispettivo in denaro.

Nella prassi, gli obblighi dello sponsee risultano piuttosto generici, senza che però ciò comporti l'invalidità del contratto in quanto dal contesto contrattuale è in genere determinabile la prestazione richiesta, che potrà essere comunque meglio specificata durante l'esecuzione del contratto.

Nel caso di specie, la clausola contenuta nella lettera di invito era certamente idonea nel determinare la prestazione dello sponsor nel pagamento del corrispettivo in denaro offerto (non vi è dubbio che la clausola prevedesse l'istituto di credito quale sponsor) e risultava anche determinabile l'obbligazione dello sponsee consistente nell'associare a iniziative nei settori socio-assistenziali e culturali il nome dello sponsor, in modo da rafforzare il c.d. ritorno pubblicitario e di immagine, garantito anche dalla gestione del servizio di tesoreria.

Ai sensi dell'art. 43, comma 2, della legge n. 449/1997, 2. le iniziative, oggetto di contratti di sponsorizzazione stipulati dalle P.a., "devono essere dirette al perseguimento di interessi pubblici, devono escludere forme di conflitto di interesse tra l'attività pubblica e quella privata e devono comportare risparmi di spesa rispetto agli stanziamenti disposti".

Il Collegio è consapevole del rischio che tramite tali clausole possano essere utilizzati fondi, comunque acquisiti dalle P.a., al di fuori degli ordinari procedimenti di spesa e dei relaviti controlli, ma tale aspetto attiene non già alla legittimità della clausola in questione, relativa (in astratto) ad iniziative rientranti tra quelle indicate dal citato art. 43, comma 2, ma alla concreta esecuzione del contratto di sponsorizzazione, che deve sempre essere improntata al perseguimento del pubblico interesse (nel caso di specie, delle finalità istituzionali del Comune, comunque richiamate nello schema di convenzione).

Sotto tale profilo, alla luce della suesposta qualificazione del contratto di tesoreria come contratto atipico, non oneroso per la P.a. e comportante benefici per il tesoriere, la previsione di un corrispettivo in denaro in favore dell'amministrazione previsto in dipendenza dei suddetti benefici ottenibili dall'istituto di credito può costituire una soluzione all'evidenziato rischio derivante dall'utilizzo del contratto di sponsorizzazione. Ciò presuppone, tuttavia, una verifica dell'attualità e dell'applicabilità all'evoluzione del servizio di tesoreria di quella giurisprudenza, che ritiene illegittime le clausole che, obbligando i concorrenti a promettere erogazioni liberali all'amministrazione, "configurano una sorta di prezzo per conseguire l'appalto ed introducono un elemento che nulla ha a che vedere con il corrispettivo naturale dello specifico servizio . ed inverte la causa del rapporto contrattuale, che in principio dovrebbe essere oneroso per l'appaltatore" (Cons. Stato, Sez. VI, 6 ottobre 1999, n. 1326; Sez. V, 20 agosto 1996, n. 937).

5. In conclusione, l'appello deve essere accolto e, in riforma della sentenza impugnata, deve essere respinto il ricorso proposto in primo grado.

Ricorrono giusti motivi per compensare integralmente tra le parti le spese di giudizio.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, accoglie il ricorso in appello indicato in epigrafe e per l'effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso proposto in primo grado.

Compensa tra le parti le spese di giudizio.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Depositata il 4 dicembre 2001.