n. 7/8-2002 - © copyright.

TAR CAMPANIA-NAPOLI,  SEZ. I – Ordinanza  3 luglio 2002 n. 3278 - Pres. Coraggio, Est. Monaciliuni – Celestina Cecca s.n.c Agenzia ippica (Avv.ti A. Lamberti e M Sciaudone) c. Ministero dell’Economia e finanze, Ministero delle politiche agricole, Ministero per i beni  e le attività culturali (Avv.Stato  G. Capodanno) Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato, CONI (Avv.ti G. Cocchi, M. Ranioeri) UNIRE (Avv. G. Tobia) – (accoglie).

  Autorizzazioni e concessione – Gioco e scommesse – Concessioni e loro condizioni economiche – Ridefinizione autoritativa con decreto interdirigenziale – Obbligo per il privato di accettare clausole o di risolvere il contratto – Rischio di scelte irreversibili per il privato  - Tutela cautelare – Accoglimento.

  Va sospeso il decreto interdirigenziale  6.6.2002 sulle condizioni economiche delle concessioni per il servizio di raccolta delle scommesse ippiche, a causa dell’ irreversibilità delle scelte che i concessionari dovrebbero effettuare prima che il giudice possa esprimersi  con una decisione di merito (1).

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(1) L’ordinanza del TAR Campania in rassegna rappresenta un precedente per  le attività di  raccolta di scommesse, materia attualmente in ebollizione in quanto le concessioni sono in corso di revisione.

Il decreto interdirigenziale impugnato è unico per l’intero territorio nazionale e reca norme sulle condizioni economiche delle concessioni per il servizio di raccolta delle scommesse. 

La sospensiva riguarda  un  soggetto titolare di concessione per la raccolta sia delle scommesse ippiche al totalizzatore nazionale e a quota fissa (concessione rilasciata dall’UNIRE),  sia di scommesse sportive, su delega del CONI (concessioni in via sperimentale affidate alle preesistenti Agenzie Ippiche).

Le concessioni sono conseguite a seguito di gara indetta dal CONI  e vi accede una convenzione, in cui vi è un minimo annuo garantito a carico del concessionario, sulla base dell’ammontare medio della raccolta del concessionario stesso nell’ultimo triennio, ridotto del 25%.

Sono previsti meccanismi  compensativi qualora, nell’esercizio annuale, gli incassi del concessionario non consentano di raggiungere la predetta somma:  il concessionario è infatti tenuto a versare una somma, per differenza, tale da consentire all’Amministrazione di coprire il suddetto importo in favore dell’UNIRE.

Gli obblighi imposti al concessionario della raccolta delle scommesse ippiche e delle scommesse sportive è da tempo oggetto di  contrasti in quanto, ad esempio  per le scommesse ippiche, i minimi garantiti imposti dal Ministero delle Finanze sono risultati ingiustificati,  come dimostrano le rilevanti integrazioni che sono state necessarie nei confronti dei concessionari. Il settore è poi inciso dal fenomeno della raccolta delle scommesse via Internet.

Va anche segnalato che per le scommesse sportive e per quelle ippiche il  Governo, in sede di conversione del D.L. 28.12.2001 n.452, ha preso atto (come risulta dagli atti parlamentari) che il riordino della disciplina dei giochi e delle scommesse relativi alle corse dei cavalli tendeva ad assicurare allo Stato il versamento, da parte del concessionario, di una somma pari a quella – cosiddetta quota di prelievo- spettante all’Unire ed al Coni, a prescindere dall’effettivo volume delle raccolte introitate dal concessionario nell’esercizio annuale. In virtù di stime effettuate sul possibile sviluppo del volume di raccolta delle scommesse si immaginava il raggiungimento della soglia dei circa 9000 miliardi di lire di raccolta ed in conseguenza  sono state stipulate convenzioni – tipo e, poi, singole concessioni e accessive convenzioni.

Tuttavia, In seguito a verifiche effettuate nel primo trimestre del 2001, è stato rilevato un notevole scostamento tra il volume di raccolta globale stimato delle raccolte delle scommesse (i 9.000 miliardi di lire innanzi detti) e quello effettivamente realizzatosi nel periodo (circa 5.000 miliardi). Uno scostamento immediatamente apparso come idoneo a non consentire ai concessionari né il versamento delle somme dovute a titolo di minimo annuo garantito,  né il pagamento dell’imposta (decreto legislativo 23 dicembre 1998 n. 504) da assolversi sulle scommesse in argomento.

In considerazione di ciò il Ministro delle finanze ha temporaneamente sospeso, fino al 15 dicembre 2001, i termini per il versamento dell’imposta unica di cui al citato decreto legislativo n. 504 del 1998; inoltre,  per evitare il dissesto del settore, con perdita di entrate tributarie derivanti dalla imposta sostitutiva, revoche delle concessioni in atto e  crisi dei livelli occupazionali, con la legge 16/2002  si è varato un intervento normativo per ricondurre ad equità le obbligazioni corrispettive a suo tempo assunte dai concessionari. 

In particolare, l’art. 8 D.L. 28.12.2001 n.452 convertito in L. 27.2.2002 n. 16 (Ridefinizione delle condizioni economiche delle concessioni per il servizio di raccolta delle scommesse ippiche e sportive. Riattribuzione delle concessioni rinnovate) prevede che  un decreto interdirigenziale stabilisca criteri oggettivi e determinati per la ridefinizione in via amministrativa, fatto salvo il diritto di recesso del concessionario, delle condizioni economiche, e delle relative garanzie, previste dalle convenzioni accessive alle concessioni per il servizio di raccolta delle scommesse ippiche e sportive, nel rispetto, in particolare, del principio della riduzione equitativa della misura vigente del corrispettivo minimo garantito nonchè della previsione di un incremento di tale misura ridefinita, fino a scadenza della concessione, direttamente proporzionato all'effettiva variazione dei volumi di raccolta delle scommesse.

Il previsto Decreto interministeriale è sopravvenuto il 6.6.2002 e dal 2002 prevede un corrispettivo dovuto dai concessionari al CONI a titolo di minimo per scommesse sportive e per  scommesse ippiche, nella misura della media del prelievo maturato nell'anno 2001 dai concessionari di ciascuna provincia stessa secondo quanto risulta da specifico prospetto. Dal 1 gennaio 2003 – segue il predetto decreto - il minimo garantito provinciale è annualmente incrementato in misura pari all'aumento percentuale del volume di gioco raccolto in ogni provincia nell'anno precedente. È anche previsto il recesso dei concessionari (entro trenta giorni), con obbligo di pagamento delle quote di prelievo maturate e non versate nonchè di una consistente percentuale della differenza tra il prelievo maturato in ciascun anno e la maggiore somma dovuta a titolo di minimo garantito relativamente agli anni 2000 e 200.

Il Decreto interministeriale impugnato generava quindi l’alternativa tra esborsi consistenti ed   il recesso dal contratto. Ed è proprio questo l’elemento tenuto presente dal  TAR, che sospende il decreto in quanto impone una scelta  al concessionario (esborsi o recesso). Poichè si verte in materia di concessioni, il TAR ha giurisdizione esclusiva, sicchè i principi civilistici in materia di contratti (artt. 1321 ss. 1341, 1373, 1467, 1468 c.c.), si saldano ad ipotesi di eccesso di potere. Ed infatti, innanzi il giudice amministrativo si prospettava l’illegittimo sovrapporsi della pubblica amministrazione al privato,  il superamento dei principi di equa ricontrattazione e di risolvibilità dei contratti per sopravvenuta eccessiva onerosità. In altri termini, nella vicenda si discuteva di una parità di trattamento tra contraente privato e pubblica amministrazione: il provvedimento cautelare concentra  le valutazioni di eccessiva onerosità e   le garanzie di ricontrattazione accordando un limite all’ alterazione della situazione di  equilibrio tra le parti. In altri termini, la p.a. non può adottare, nelle more del giudizio sul rapporto contrattuale, provvedimenti autoritativi che  incidano su uno solo dei contraenti.

Tutto ciò, se fino ad oggi era abbastanza usuale nei settori delle concessioni demaniali  o dell’edilizia (dove si sindacano anche i comportamenti, ex lege 205/2000),  assume particolare rilievo nel settore  delle scommesse, in cui  all’attività imprenditoriale è riconosciuto lo stesso peso rispetto alle esigenze di continuità del gettito erariale e dell’ordine pubblico.

Sulla materia delle scommesse si segnalano:

TRIBUNALE CIVILE DI PALERMO, SEZ. I - Ordinanza 28 dicembre 1998, in questa Rivista, pag. http://www.giustamm.it/ago1/tribpa1_281198.htm, che ai sensi dell'art. 33, 2° comma, lett. b) ed f) d.lgs. n. 80/98, devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo la domanda proposta dall'U.N.I.R.E., ente di diritto pubblico, tendente ad ottenere in via d'urgenza l'ordine alla società di corse che gestisce l'ippodromo di Palermo di mettere a disposizione il segnale televisivo concernente le gare di ippica che si svolgono all'interno dell'ippodromo; 

CONSIGLIO DI STATO, SEZ. IV - Ordinanza 21 dicembre 1999 n. 2476, ivi, pag. http://www.giustamm.it/private/cdscds4_1999-2476o.htm  che ha sospeso l’efficacia di una ordinanza con la quale un Questore ha ordinato la cessazione dell'attività di bookmaker, in precedenza espressamente autorizzata; 

CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V - Sentenza  3 febbraio 2000, n. 594, ivi, pag. http://www.giustamm.it/private/cds5_2000-594.htm che ritiene legittima la sanzione della sospensione della licenza del pubblico esercizio in cui erano stati sistemati apparecchi destinati ad essere utilizzati dagli avventori che, introducendo monete, avrebbero avuto la possibilità di vincere un premio; 

TAR VENETO, SEZ. I – Sentenza 20 settembre 2001 n. 2721, ivi, pag. http://www.giustamm.it/tar1/tarveneto1_2001-2721.htm che qualifica illegittima una ordinanza con la quale il Sindaco di un Comune - ai sensi del T.U. leggi di P.S. approvato con R.D. 18 giugno 1931 n. 773 e del relativo regolamento di esecuzione approvato con R.D. 6 maggio 1940 n. 635 - ha imposto il divieto di uso di videogiochi ed altri simili trattenimenti nel periodo scolastico ad esclusione dei giorni di vacanza ed in orario compreso tra le 7.00 e le 13.00 ai giovani fino ai 16 anni.

Sul potere cautelare in materia fiscale, si ricorda TAR - BOLOGNA - SEZIONE I Sentenza 10 novembre 2000, n. 905  che ritiene illegittima  una tariffa  di smaltimento rifiuti urbani per strutture alberghiere. (Guglielmo Saporito, 10 luglio 2002).

Per l’annullamento

del decreto in data 6.6.2002 del Direttore Generale dell’Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato, del Capo Dipartimento della qualità dei prodotti agroalimentari e dei servizi del Ministero delle politiche agricole e forestali, del Segretario Generale del Ministero per i beni e le attività culturali, del Segretario Generale del Comitato Olimpico Nazionale italiano (CONI) recante norme disciplinanti la ridefinizione delle condizioni economiche delle concessioni per il servizio di raccolta delle scommesse, in attuazione dell’art.8 del D.L. 28.12.2001 n. 452 convertito in legge 27.2.2002 n.16.

Omissis

Considerato che  il danno lamentato attiene  essenzialmente alla presunta irreversibilità delle scelte da effettuarsi  in termini tali da non rendere possibile  una decisione di merito anteriore;

Che in effetti non può escludersi il rischio  che l’intervenuta opzione  possa riflettersi  negativamente sulla posizione processuale attorea;

che in relazione al profilo evidenziato, la valutazione del fumus boni iuris  appare determinante;

che, sia a salvaguardia  dell’esigenza di tutela di tutte le parti  del processo sia ai sensi dell’art. 21  comma 11 L. 1034/1071, quale introdotto dall’art. 3 della L. 205/2000, si impone una rapida fissazione del merito,

Accoglie la domanda incidentale di sospensione.