n. 4-2002 - © copyright.
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TAR LAZIO, SEZ. II TER – Sentenza 12 aprile 2002 n. 3166 - Pres. Leva, Est. Restaino - Caroli, Vascelli e Associazione Nazionale Spettacoli Viaggianti ed Affini (Avv. P. Giovannelli) c. Comune di Roma (Avv. A. Raimondo) e Catalogna (Avv. F. Fagnini).
Giustizia amministrativa - Ricorso giurisdizionale - Legittimazione attiva - Delle associazioni di categoria - Azioni a tutela della categoria stessa - Legittimazione - Sussiste - Azioni a tutela di singoli iscritti - Legittimazione - Non sussiste - Fattispecie.
Una associazione di categoria deve ritenersi legittimata solo a proporre impugnative avverso provvedimenti che investono interessi della intera categoria e sono suscettibili di ledere gli stessi interessi unitariamente considerati; viceversa, l’associazione non può ritenersi legittimata ad impugnare provvedimenti investenti posizioni singole di soggetti particolari, anche se questi ultimi siano iscritti alla associazione stessa, atteso che detti provvedimenti possono costituire oggetto di tutela mediante impugnative da proporsi dai diretti interessati (1).
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(1) Alla stregua del principio è stato ritenuto inammissibile il ricorso proposto dalla A.N.S.V.A. (Associazione Nazionale Spettacoli Viaggianti ed Affini), la quale ha, per statuto, la tutela degli interessi e diritti della categoria degli operatori degli spettacoli viaggianti (o esercenti attività affine a tali ultimi) che esplicano la loro attività sull’intero territorio nazionale e che non poteva ritenersi legittimata a proporre un ricorso il cui esito poteva risultare di giovamento soltanto per alcuni dei soggetti iscritti alla associazione, atteso che peraltro, come rilevato dal T.A.R. Lazio, gli interessi degli iscritti risultavano tra loro confliggenti.
In tale ipotesi, infatti, come osservato dallo stesso T.A.R., non si realizza una tutela degli interessi della intera categoria, dato che il collegamento del ricorso proposto dalla associazione di categoria con quello proposto da determinati soggetti portatori di propri particolari interessi comporta una forma di indebito sostegno offerto ad alcuni soltanto degli iscritti da parte dell’organismo associativo.
Sulla legittimazione degli ordini professionali v. di recente in questa rivista:
CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V - Sentenza 30 gennaio 2002 n. 505, pag. http://www.giustamm.it/private/cds/cds5_2002-01-30-3.htm
CONSIGLIO DI STATO - SEZIONE V - Sentenza 1 ottobre 2001 n. 5193, pag. http://www.giustamm.it/private/cds/cds5_2001-10-01-2.htm
CONSIGLIO DI STATO - SEZIONE V - Sentenza 7 marzo 2001 n. 1339, pag. http://www.giustamm.it/private/cds/cds5_2001-1339.htm
per l'annullamento
dei seguenti atti adottati dalla I Circoscrizione del Comune di Roma:
delibera n. 30 del 19.9.2000 del Consiglio circoscrizionale recante il Regolamento per assegnazione aree ad Operatori Spettacoli Viaggianti per le Feste Tradizionali nonché disposizione dirigenziale n. 2892 del 9.11.2000 nella parte contenente in allegato C, l’Avviso pubblico per assegnazione 18 posteggi per spettacoli viaggianti per Festa Befana 2000/2001 e successiva det. dirig. Modificativa ed integrativa n. 2905 del 13.11.2000 (ricorso introduttivo);
determinazioni del Direttore I^ Circoscrizione n. 3000 del 23.11.2000 e n. 2975/2000 aventi ad oggetto le graduatorie provvisorie rispettivamente, per le giostre per la festa Befana 2000/2001 in Piazza Navona e Piazza Vittorio nonchè le determinazioni dello stesso Direttore n. 3047/2000 e n. 3040/2000 aventi ad oggetto le graduatorie definitive rispettive nonché atti di nomina dei vincitori della assegnazione relativi posteggi (impugnative proposte con i motivi aggiunti).
(omissis)
F A T T O
Vengono impugnati dal Sig. CAROLI Luciano e dalla Sig.ra VASCELLI Cesira nonché dalla A.N.S.V.A. – Associazione Nazionale Spettacoli Viaggianti e Affini il provvedimento di cui alla Deliberazione n. 30 del 19.9.2000 del Consiglio Circoscrizione del Comune di Roma (avente ad oggetto: "Regolamento per l’assegnazione temporanea delle aree per le feste tradizionali degli Operatori dello Spettacolo Viaggiante con particolare riferimento a quelle di Piazza Navona, Trastevere Festa de’ Noantri e altre Feste Tradizionali nel territorio della Circoscrizione I) nonché la Disposizione dirigenziale n. 02892 del 9.11.2000 – prot. n. C A/52481 – avente ad oggetto: festa della Befana 2000/2001 in piazza Navona e piazza Vittorio (nella parte di cui all’allegato "C": "Avviso pubblico per l’assegnazione di 18 posteggi per gli spettacoli viaggianti – festa della Befana 2000/2001) come modificata e integrata con Determinazione dirig. 2905 del 13.11.2000.
L’A.N.S.V.A. è associazione di categoria nazionale degli spettacoli viaggianti e affini e parchi divertimento che, per statuto, ha tutela degli interessi e diritti della categoria.
Con motivi aggiunti proposti successivamente al ricorso introduttivo gli stessi istanti impugnano anche la Determinazione dirigenziale del Direttore della Circoscrizione I n. 3000 del 23.11.2000 avente ad oggetto: "graduatoria provvisoria giostre per la festa della Befana 2000/2001 in Piazza Navona e Piazza Vittorio" e la Determinazione dirigenziale del Direttore della Circoscrizione I n. 2975/2000 avente ad oggetto: "graduatoria provvisoria ... spettacoli viaggianti, Festa della Befana 2000/2001 in piazza Navona e piazza Vittorio"; ed altresì la Determinazione dirigenziale del Direttore della Circoscrizione I n. 3047/2000 avente ad oggetto: "graduatoria definitiva" per le giostre nonché la Determinazione Dirigenziale del Direttore della Circoscrizione I n. 3040/2000 avente ad oggetto: "graduatoria definitiva … spettacoli viaggianti, Festa della Befana 2000/2001 in piazza Navona e piazza Vittorio".
Con il ricorso introduttivo vengono dedotti i seguenti motivi:
I) Violazione e falsa applicazione dell’art. 9 della L. 337/68, del DPR 21.4.94 n. 394, della L. 241/90 art. 3 e 7 e ss., del Regolamento per la concessione di aree pubbliche per attività di spettacolo viaggiante di Parchi di divertimento di cui alla Deliberazione del comune di Roma n. 197/98, nonché della deliberazione della circoscrizione prima del Comune di Roma numero 51/99. Eccesso e sviamento di potere, per erroneità nei presupposti, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria, illogicità, contraddittorietà e ingiustizia manifesta. Difetto assoluto di motivazione.
Tali censure si incentrano sui criteri di assegnazione delle suindicate aree che non garantirebbero la concorrenzialità, la rotazione e l’avvicendamento degli operatori a cui dette aree possono essere assegnate.
In particolare viene rilevato che nel regolamento e nell’avviso di bando per la assegnazione delle aree in questione è stato privilegiato esclusivamente il criterio della anzianità di domanda e di partecipazione alle Feste Tradizionali, nonché il criterio oggettivo che privilegia determinate specifiche tipologie di attrazioni (ad es. le giostre con cavalli) la cui applicazione viene a conferire un vantaggio preminente ai soggetti già vincitori negli anni precedenti.
Tali rilievi vengono riferiti:
all’art. 6 del regolamento impugnato che dispone la attribuzione di punteggio per ogni anno di partecipazione per la stessa attrazione e per ogni anno di domanda valida che ha consentito la partecipazione alla formazione delle precedenti graduatorie, a partire dall’anno 1998…";
all’art. 8 del medesimo regolamento (criteri soggettivi gli oggettivi per le Giostre) che dispone la attribuzione di punteggio per ogni anno di partecipazione per la stessa attrazione e per ogni anno di domanda valida e la assegnazione di punteggio per ogni anno di proprietà della giostra dal 1998…",
all’allegato "c" della disposizione dirigenziale numero 02892 del 9.11.2000 (così come integrata e sostituita dalla determinazione dirigenziale n. 2905 del 13.11.2000) che prevede: per le baracche tradizionali o Gazebo quale anzianità di domanda alla festa dal 1998=punti 1 per ogni anno; anzianità di partecipazione alla festa per la stessa attrazione dal 1998=punti 2 per ogni anno; per le Giostre: anzianità di partecipazione alla Fesa dal 1998=punti 1 per ogni anno; anzianità di domanda valida dal 1998=punti 0,50 per ogni anno; anni di proprietà della giostra dal 1998=punti 0,30 per ogni anno, in quanto dal complesso delle stesse disposizioni si evince la rilevanza abnorme assunta dal criterio della anzianità che assomma ben 1,80 punti per ogni anno a decorrere dal 1998, per gli operatori che abbiano una anzianità di partecipazione alla festa, che abbiano presentato delle domande valide per le edizioni precedenti, e che siano stati proprietarie delle attrazioni negli anni precedenti.
Vengono inoltre formulati rilievi per quanto riguarda le Baracche Tradizionali e i Gazebo, rispetto alle quali attrazioni solo alcune vengono qualificate come "attività scomparse tradizionali" (ad esempio, cannoncino o trenino a forza muscolare) con assegnazione di punti 7, mentre non ne vengono, immotivatamente ricomprese altre (quali il tiro pallina in recipiente il tiro ad arma compressa o altri cui è stato assegnato un minor punteggio pari a 6 o 5 punti mentre altri giochi, sono stati addirittura esclusi pure previsti dalla legge 337/68.
Per quanto riguarda le Giostre, viene evidenziata la arbitrarietà della previsione delle caratteristiche di raffigurazioni tradizionali che ammette esclusivamente cavalli e carrozze o altre raffigurazioni in stile fine ottocento e quelli che assegnano punteggi agli elementi in legno o ferro rispetto a quelli in plastica, o ulteriori punteggi con riferimento agli ingombri della giostra.
Viene infine rilevato che tali scelte si rilevano demandate al Direttore della circoscrizione, a cui tuttavia nessuna legge o regolamento ha conferito tale potere discrezionale.
II) Ulteriore violazione e falsa applicazione della L. 337/68, del DPR 394/94, della Deliberazione numero 197/98, in relazione agli articoli 3, 77 e 97 della costituzione. Eccesso e sviamento di potere per erroneità nei presupposti, illogicità e contraddittorietà manifesta. Carenza di potere. Difetto assoluto di motivazione.
Viene denunciata la definizione dei criteri di assegnazione individuati, sia nel regolamento della Circoscrizione I che nel Bando di avviso per l’assegnazione delle aree per le Feste Tradizionali, al di fuori di qualsiasi previsione legislativa o regolamentare non essendo rinvenibili nel Regolamento generale del Comune di Roma, di cui alla Deliberazione n. 197/98, nonché in spregio al criterio della gerarchia delle fonti che riferisce il potere di dettare norme di natura regolamentare alla necessaria presenza di una apposita previsione normativa e non già ad indebite assunzioni da parte di Autorità amministrative incompetenti.
III) Violazione e falsa applicazione della L. 337/68, del DPR 394/94 e del D.Lgs. 112/98, della delib. del Comune di Roma n. 197/98. Eccesso e sviamento di potere per illogicità e contraddittorietà, erroneità nei presupposti e difetto di istruttoria. Difetto di motivazione.
Viene denunciata la illegittimità del criterio di assegnabilità di un punto supplementare a chi dichiari di non svolgere alcuna attività lavorativa come dipendente statale e di Enti pubblici al di fuori dello spettacolo viaggiante.
Nei motivi aggiunti, proposti come riferito avverso le graduatorie provvisorie e definitive successivamente pubblicate, vengono reiterati, con estensione anche a tali graduatorie i motivi di gravame già svolti nel ricorso introduttivo che vengono integralmente riproposti e denunciata altresì la esistenza di ulteriori vizi ricondotti alla errata applicazione degli stessi criteri assunti dall’Amministrazione.
Viene denunciata la esistenza di ulteriore illegittimità per travisamento dei fatti, difetto di istruttoria, illogicità, contraddittorietà, ingiustizia manifesta e difetto assoluto di motivazione con riferimento alla posizione della ricorrente sig.ra Vascelli Cesira che, pur seconda nella graduatoria e in posizione utile per l’assegnazione dell’area di Piazza Vittorio per la propria giostra, ha interesse ad ottenere la più prestigiosa collocazione di Piazza Navona nonché a quella dell’altro ricorrente sig. Caroli Luciano, che è stato collocato in posizione di non ammesso per esaurimento dei posti disponibili ed altresì in relazione al mancato rispetto dei criteri che erano stati predisposti poiché alla sig.ra Vascelli non è stato attribuito il punteggio corretto relativo all’ingombro della giostra (p.2 previsti per giostra da 8 a 9 metri mentre la stessa ha ottenuto solo 1 punto), né è stato alla medesima assegnato alcun punteggio per le decorazioni ad aerografo, che invece avrebbero dovuto essere valutate punti da 0 a 2,50.
Inoltre nella graduatoria sarebbero stati attribuiti i punteggi in modo assolutamente arbitrario per quanto concerne il numero di cavalli e per quanto concerne complessi raffigurativi costituiti da elementi comprensivi di cavalli e di carrozze che avrebbero consentito alla stessa Sig.ra Vascelli di ottenere 3 punti
Il contraddittorio è stato istituito nei confronti: del Comune di Roma che, costituitosi in giudizio, eccepisce, nella propria memoria di difesa, la inammissibilità della impugnativa proposta dall’A.N.S.V.A. per difetto di legittimazione attiva sostenendo la infondatezza delle censure svolte nel ricorso, della Sig.ra Catalogna Laura.Con motivi aggiunti al ricorso introduttivo notificati dopo l’adozione da parte del Comune di provvedimenti concernenti le graduatorie degli Operatori Spettacoli viaggianti e giostre formate per l’assegnazione delle relative aree ai vincitori, la impugnativa proposta dagli attuali ricorrenti con il ricorso introduttivo è stata estesa anche agli atti, in epigrafe indicati, concernenti dette graduatorie nonché agli atti di nomina dei vincitori.
La Sig.ra Catalogna Laura, costituitasi in giudizio, sostiene nelle sue difese la infondatezza dei motivi addotti dai ricorrenti.
Alla udienza del 3 ottobre 2001 la causa è passata in decisione.
D I R I T T O
I ricorrenti, i quali avevano chiesto con rispettive domande presentate al Comune di partecipare alle manifestazioni che si svolgono in occasione delle Feste tradizionali in alcuni quartieri di Roma in qualità di esercenti attività di operatori di Spettacoli Viaggianti e giostre, impugnano con il ricorso introduttivo le deliberazioni del Consiglio della I Circoscrizione del Comune di Roma nonché la disposizione del Dirigente della stessa Circoscrizione concernenti, rispettivamente, il Regolamento per l’assegnazione temporanea delle aree per le feste tradizionali degli Operatori dello spettacolo viaggiante con riferimento, in particolare, a quelle di Piazza Navona, di Trastevere ("Festa de Noantri") e di altre Feste tradizionali del territorio della stessa Circoscrizione, e l’avviso pubblico per l’assegnazione di 18 posteggi per gli spettacoli viaggianti – Festa della Befana 2000/2001.
Con i motivi aggiunti, proposti successivamente alla formazione delle graduatorie (provvisorie e definitive) per gli Spettacoli Viaggianti e le giostre per la stessa festa della Befana 2000/2001 vengono impugnate le stesse graduatorie.
Poiché il ricorso è stato proposto, oltre che da Operatori che avevano partecipato alla procedura di assegnazione delle aree di svolgimento delle stesse Feste tradizionali, anche dalla A.N.S.V.A. quale associazione nazionale di categoria degli spettacoli viaggianti ed affini, va esaminata la questione relativa alla ammissibilità o meno della impugnativa che la stessa Associazione ha inteso proporre avverso gli atti di cui trattasi.
Va premesso che la Associazione ricorrente ha, per statuto, la tutela degli interessi e diritti della categoria degli Operatori degli spettacoli viaggianti (o esercenti attività affine a tali ultimi) che esplicano la loro attività sull’intero territorio nazionale.
La stessa Associazione deve perciò ritenersi legittimata a proporre impugnative che investono interessi della intera categoria avverso provvedimenti che si pongono suscettibili di ledere gli stessi interessi unitariamente considerati e non investenti posizioni singole di soggetti particolari i quali possono costituire oggetto di tutela mediante impugnative da proporsi dai diretti interessati, anche se gli stessi siano iscritti alla stessa Associazione.
La unitarietà degli interessi categoriali che la Associazione cui gli stessi interessi fanno capo in virtù di un atto di volontaria adesione da parte dei soggetti appartenenti alla stessa categoria, costituito dalla loro iscrizione alla Associazione, non si configura in tale caratteristica costituente la condizione essenziale che legittima la stessa Associazione ad adire la sede giurisdizionale per la tutela della intera categoria, in presenza di controversie il cui esito possa risultare di giovamento soltanto per alcuni dei soggetti iscritti alla Associazione e ciò avviene allorquando le posizioni degli stessi, così come emergono nella sede giudiziale in cui intendesi far valere i relativi interessi, si pongono come portatrici di interessi tra loro confliggenti.
E’ evidente infatti che in tal caso non si realizza la tutela degli interessi della intera categoria apparendo infatti il collegamento del ricorso proposto dalla Associazione di categoria con quello proposto da determinati soggetti portatori di propri particolari interessi una forma di indebito sostegno offerta ad alcuni soltanto degli iscritti, da parte dell’organismo associativo.
Tanto anche nella ipotesi in cui la sede giurisdizionale sia stata adita per riparare ad un preteso ingiustificato trattamento riservato a determinati soggetti a nocumento di altri, attuali ricorrenti, dopoichè l’esito dello stesso mezzo di tutela giurisdizionale si presenterà comunque svantaggioso per alcuni tra gli appartenenti alla stessa categoria.
Nel caso in esame è sufficiente rilevare la esistenza di una effettiva situazione di conflitto tra gli operatori dello Spettacolo viaggiante aspiranti alla assegnazione delle aree per la loro partecipazione alle Feste tradizionali che si svolgono nei quartieri di Roma, ove si consideri che l’oggetto delle impugnative (proposte con il ricorso introduttivo e con i motivi aggiunti) è costituito dai criteri adottati dal Comune per la formazione delle graduatorie dei partecipanti al relativo avviso pubblico nonché dalle stesse graduatorie così come formate dall’Amministrazione nelle quali i ricorrenti vantano una posizione di miglior collocazione rispetto agli altri operatori nella stessa inclusi.
Va perciò rilevata la inammissibilità della impugnativa proposta dalla Associazione Nazionale spettacoli Viaggianti ed affini (A.N.S.V.A.) che può essere subito dichiarata.
Tanto ritenuto va osservato che sia il ricorso introduttivo che i motivi aggiunti proposti dopo la formazione delle graduatorie definitive riferite agli Spettacoli Viaggianti ed alle giostre, in relazione alle quali gli stessi ricorrenti lamentano la illegittimità dei criteri adottati per la attribuzione del punteggio e la esiguità del punteggio loro attribuito (rispetto a quello che gli stessi assumono loro spettare) (che ha condotto, tra l’altro, anche alla esclusione di uno degli attuali ricorrenti dal numero dei posti assegnati per la concessione delle relative aree), non sono stati notificati a tutti i soggetti utilmente collocati nelle graduatorie di cui trattasi, essendo stati infatti notificati soltanto ad alcuni degli stessi.
Va pertanto disposta la integrazione del contraddittorio da effettuarsi mediante la notifica del ricorso (e motivi aggiunti) a tutti i soggetti che risultano utilmente collocati nelle graduatorie di cui trattasi, autorizzandone, in considerazione delle obbiettive difficoltà della notifica diretta nei confronti di soggetti che esercitano attività di operatori di spettacoli viaggianti, la effettuazione anche nella forma dei pubblici proclami, a discrezione dei ricorrenti, mediante la inserzione dell’estratto del ricorso (contenente la sintetica enunciazione dei motivi di gravame) nella G.U. della Repubblica e nel F.A.L. della Provincia di Roma.
Va assegnato il termine di gg. 60=(sessanta) per la effettuazione delle notifiche nelle forme ordinarie e di gg. 120=(centoventi) per quella mediante pubblici proclami, termini entrambi decorrenti dalla comunicazione (o notifica) della presente sentenza, e per il deposito, entro gli stessi sopraindicati rispettivi termini, nella segreteria della Sezione delle prove delle eseguite notificazioni.
Resta nel frattempo sospesa ogni ulteriore decisione di rito, sul merito ed in ordine alle spese.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio (Sezione Seconda Ter) decidendo sul ricorso nella parte in motivazione indicata, e interlocutoriamente pronunciando per la restante parte nei sensi parimenti in motivazione indicati:
Dichiara inammissibile la impugnativa proposta dalla Associazione Nazionale Spettacoli Viaggianti ed Affini (A.N.S.V.A.);
Ordina ai ricorrenti di provvedere alla integrazione del contraddittorio nei sensi e nei termini in motivazione indicati effettuando il deposito entro gli stessi termini nella Segreteria della Sezione, delle prove delle eseguite notificazioni;
Sospende ogni altra decisione di rito, di merito ed in ordine alle spese sino all’espletamento degli incombenti sopraindicati.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 3 ottobre 2001, con l'intervento dei Magistrati:
Gianni Leva Presidente
Paolo Restaino Consigliere est.
Roberto Capuzzi Consigliere
Depositata il 12 aprile 2002.
