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(1) Ha osservato in particolare il T.A.R. Lombardia che la soluzione esegetica adottata (che fa riferimento, ai fini dell’applicazione dell’art. 141 del T.U. EE.LL., al numero dei consiglieri effettivi e non già al numero dei consiglieri astrattamente previsto dalla legge), trova conforto nell’interpretazione letterale della disposizione stessa ed in particolare nel significato proprio dei termini utilizzati dal legislatore.

Sotto questo profilo, secondo il T.A.R. Lombardia, è necessario attribuire al termine "componente" il Consiglio comunale (usato dall’art. 141 cit.) il significato di "soggetto che lo compone", cioè di soggetto che a tutti gli effetti ne fa parte, esercitando al suo interno le relative funzioni; di conseguenza, i "componenti il Consiglio comunale" sono i Consiglieri che effettivamente, a seguito regolare elezione e proclamazione, fanno parte del Consiglio, svolgendo al suo interno la loro attività politico-istituzionale.

Sono, quindi, i Consiglieri in carica a dover essere considerati, i quali non necessariamente corrispondono al numero dei Consiglieri astrattamente previsto dalla legge per ogni singolo Comune in relazione alle dimensioni della popolazione residente, dato che è la stessa norma a prevedere l’ipotesi di una riduzione dei Consiglieri in carica, rispetto a quelli previsti, riduzione tollerata dalla legge sino ad un preciso limite numerico, stabilito a garanzia di un regolare funzionamento dell’organo. Appare, pertanto, ragionevole e coerente con un’interpretazione letterale e funzionale della norma, ritenere che il termine "componenti" utilizzato nella previsione di cui al punto 4 della lettera b del primo comma dell’art.141, sia riferito ai Consiglieri in carica e non a quelli astrattamente previsti per il singolo Comune.

La soluzione esegetica adottata, secondo il T.A.R. Lombardia, trova anche conforto sotto il profilo logico-sistematico.

A tal fine si è fatto riferimento al disposto di cui al precedente punto 3 della norma richiamata, il quale, contemplando altra ipotesi di scioglimento per impossibilità di funzionamento dell’organo assembleare, ha esplicitamente fatto riferimento al numero dei "membri assegnati", avendo cura di precisare come da tale computo andassero esclusi il Sindaco o il Presidente della Provincia.

Il confronto fra le due disposizioni ha indotto a concludere che laddove il legislatore ha inteso fare riferimento al numero dei membri astrattamente assegnati per legge al Comune, ha puntualmente fatto riferimento al numero del Consiglieri previsti dalla legge, avendo cura di estromettere da tale computo il Sindaco o il Presidente della Provincia, i quali normalmente vengono computati nell’ambito dei componenti il Consiglio, mentre, come avviene nell’ipotesi in esame, il mero riferimento al numero dei componenti, senza alcuna precisazione, pare logico debba essere inteso nel senso dei componenti effettivamente in carica.

Si deve dunque ritenere che per i Comuni che hanno potuto usufruire legittimamente della possibilità di elezione di un Consiglio comunale di dimensioni ridotte rispetto a quelle astrattamente previste in base alla disposizione generale di cui all’art.37 del T.U., sia logico mantenere tale limite numerico quale limite di riferimento ai fini del computo dei Consiglieri mancanti ai fini del regolare funzionamento dell’organo assembleare. Non pare, infatti, coerente e logico ammettere, da un lato, che un Comune possa eleggere e funzionare regolarmente con un Consiglio comunale composto da un numero di Consiglieri ridotto rispetto alla previsione ordinaria (nel caso di Vailate, un Consiglio composto dal quattordici Consiglieri, compreso il Sindaco, anziché diciassette), dall’altro, prendere come riferimento ai fini della sussistenza delle condizioni per imporre lo scioglimento ai sensi della lettera b, punto 4 dell’art.141, il numero di Consiglieri previsto in termini generali dalla lettera g) dell’art 37 per i Comuni con popolazione compresa tra i 3.000 ed i 10.000 abitanti.

Coerente appare, invece, un’applicazione della norma in esame che, facendo riferimento al numero dei componenti il Consiglio comunale, così come eletto e proclamato ab origine, imponga la sospensione e lo scioglimento laddove il numero degli stessi si sia ridotto al di sotto della metà.

Nel caso di Vailate, seguendo l’interpretazione sin qui seguita, ciò non si è verificato, in quanto, con un Consiglio composto da quattordici Consiglieri, le successive defezioni hanno ridotto il numero di Consiglieri ad otto, comunque al di sopra della metà dei componenti dello stesso.

Sullo scioglimento del Consiglio comunale per dimissioni di oltre la metà dei consiglieri v. in precedenza in questa Rivista Internet:

TAR CAMPANIA-NAPOLI, SEZ. I – Sentenza 13 marzo 2002 n. 1346.

TAR CAMPANIA-NAPOLI, SEZ. I – Sentenza 23 gennaio 2002 n. 443.

TAR LOMBARDIA-BRESCIA – Ordinanze 15 marzo 2002 n. 208 e 21 dicembre 2001 n. 1249.

M.  LUCCHINI GUASTALLA, Il numero minimo dei consiglieri comunali nei Comuni di piccole dimensioni e l’individuazione della "soglia critica" per lo scioglimento.

I ricorrenti sono Sindaco e Consiglieri del Comune di Vailate, eletti a seguito delle consultazioni elettorali tenutesi il 13 giugno 1999.

Il Comune di Vailate conta una popolazione di 3925 abitanti, per cui, ai sensi dell’art.27 del D.lgs. 18.8.2000, n. 267, T.U.EE.LL., rientra nell’ipotesi prevista dalla lettera g) del primo comma, per cui i componenti del Consiglio comunale sono, oltre al Sindaco, pari a 16 Consiglieri (16 + 1= 17 componenti).

Le dimensioni del Comune hanno dato luogo alla presentazione della c.d. "lista ridotta", prevista dal terzo comma dell’art.71 del T.U., cioè di una lista, cui è collegato il candidato Sindaco, comprendente un numero di candidati non inferiore ai tre quarti del numero di consiglieri da eleggere, nonché dell’ipotesi prevista dal successivo decimo comma, e cioè che tale lista "ridotta" fosse l’unica lista ammessa e votata.

Le elezioni hanno, quindi, dato luogo alla proclamazione del Sindaco e dei componenti il Consiglio comunale di Vailate secondo il sistema individuato dall’art. 71, 3° e 10° comma, con la costituzione di un Consiglio composto di 13 Consiglieri più il Sindaco.

Una serie di avvenimenti, susseguitisi nel tempo, hanno, tuttavia, dato luogo alla progressiva riduzione dei componenti del Consiglio comunale, in quanto, dapprima un Consigliere in carica rassegnava le proprie dimissioni, successivamente interveniva il decesso di altro Consigliere, ed, infine, altri quattro Consiglieri (rappresentanti la minoranza di opposizione) presentavano a loro volta le dimissioni dalla carica.

Per l’effetto, il Consiglio comunale risultava ridotto a 7 Consiglieri più il Sindaco, rispetto agli originari 14 componenti.

Sulla base della situazione così venutasi a determinare, il Prefetto di Cremona emanava in data 1.11.2001 il decreto prot. n.1736/13.2.A/Gab, con il quale disponeva la sospensione, ex art. 141 T.U.EE.LL., del Consiglio comunale di Vailate, nominando il Vice-Prefetto Aggiunto, dott. Giuseppe Montella, Commissario Prefettizio, conferendogli i relativi poteri.

Avverso il provvedimento prefettizio di sospensione del Consiglio comunale i ricorrenti proponevano il primo dei ricorsi indicati in epigrafe, chiedendone, per i motivi ivi esposti, l’annullamento, previa sospensione cautelare.

Con ordinanza n.1249 del 21.12.2001 il Tribunale accoglieva la richiesta di sospensione del provvedimento impugnato.

Nelle more interveniva, tuttavia, il decreto del Presidente della Repubblica del 29.1.2002 di scioglimento ex art. 141 T.U.EE.LL., con contestuale nomina del Commissario Prefettizio ed attribuzione allo stesso dei poteri del Sindaco, del Consiglio e della Giunta.

Avverso tale provvedimento i ricorrenti presentavano il secondo ricorso indicato in epigrafe, evidenziando nuovamente le censure già sviluppate in occasione del primo gravame, chiedendone l’annullamento, previa sospensione cautelare, sospensione che veniva accordata dal Tribunale con ordinanza n. 208 del 15 marzo 2002.

I motivi di diritto posti a fondamento dei ricorsi proposti avverso i provvedimenti impugnati sono stati i seguenti:

Violazione e falsa applicazione di legge con riferimento alle disposizioni di cui agli artt. 37, 71 e 141 del T.U.EE.LL.;

Violazione e falsa applicazione dei principi costituzionali di autonomia, rappresentanza, democrazia, sussidiarietà, legalità, proporzionalità (artt.5 e 97 Cost.);

Eccesso di potere per irragionevolezza, illogicità, difetto dei presupposti, difetto di istruttoria;

Violazione di legge con riguardo alla L. n. 241/90; Eccesso di potere per difetto di motivazione;

I ricorrenti contestano la legittimità dell’interpretazione seguita dall’Amministrazione riguardo alle disposizioni normative richiamate, interpretazione che avrebbe dato esclusivo rilievo al numero di componenti astrattamente previsto dalla legge per i Comuni di dimensioni ridotte, compresi fra i 3.000 ed i 10.000 abitanti, pari a 16 Consiglieri più il Sindaco, al fine di ritenere ridotto l’organo assembleare, per impossibilità di surroga, alla metà dei componenti del Consiglio (ipotesi prevista dalla lettera b, punto 4 del primo comma dell’art. 141 T.U.).

In realtà, ad avviso dei ricorrenti, tenuto conto della particolare conformazione del Consiglio comunale di Vailate, regolarmente costituito in composizione ridotta a 13 Consiglieri più il Sindaco, a seguito della presentazione di una sola lista "ridotta" ai sensi del combinato disposto del terzo e decimo comma dell’art.71, la sospensione ed il conseguente scioglimento ex art.141, avrebbero potuto essere disposti soltanto facendo riferimento all’effettiva composizione, consentita dalla legge, del Consiglio comunale in carica, e cioè laddove il numero dei componenti si fosse ridotto, senza possibilità di surroga, a meno della metà dei tredici Consiglieri eletti più il Sindaco.

Nel caso di specie la presenza di sette Consiglieri più il Sindaco, superiore al limite fissato dalla legge secondo l’interpretazione fornita dai ricorrenti, avrebbe impedito il configurarsi del presupposto per disporre lo scioglimento del Consiglio.

Le Amministrazioni intimate si sono costituite nei rispettivi giudizi, rilevando l’assoluta legittimità e conformità al dettato normativo dei provvedimenti impugnati, osservando come non sussista alcun regime derogatorio a favore dei Comuni di piccole dimensioni che possa giustificare una interpretazione della norma di cui all’art. 141 del T.U.EE.LL. in ordine allo scioglimento per impossibilità di surroga.

All’udienza del 31 maggio 2002 entrambi i ricorsi venivano trattenuti in decisione.

Preliminarmente si dispone la trattazione congiunta dei ricorsi indicati in epigrafe, trattandosi di cause fra di loro connesse sia dal punto di vista soggettivo che oggettivo.

Oggetto dei ricorsi sono, infatti, i provvedimenti con i quali, rispettivamente il Prefetto della Provincia di Cremona ed il Presidente della Repubblica, hanno disposto la sospensione e quindi lo scioglimento del Consiglio comunale di Vailate, ritenuta la sussistenza delle condizioni previste dall’art. 141 T.U.EE.LL., primo comma, lettera b, punto 4, facente riferimento all’ipotesi di riduzione del numero dei Consiglieri, senza possibilità di surroga, alla metà dei componenti il Consiglio.

Nel caso di specie l’Amministrazione ha ritenuto che il numero dei componenti si fosse ridotto al di sotto della soglia indicata dalla norma, in quanto essendo rimasti in carica, a seguito dei noti avvenimenti, soltanto otto componenti (sette Consiglieri più il Sindaco), il numero dei Consiglieri si sarebbe ridotto oltre il limite della metà dei componenti previsto, per i Comuni di piccole dimensioni, quale è Vailate, dalla lettera g) del secondo comma dell’art. 37 del T.U. (17).

Secondo l’interpretazione seguita dall’Amministrazione, il termine di riferimento deve essere sempre il numero di componenti assegnati dalla legge in termini generali con riguardo alle diverse dimensioni della popolazione residente nell’ambito del Comune: pertanto, nel caso di Vailate, il termine di riferimento doveva essere, ed è stato, quello di 17 componenti il Consiglio, di cui 16 Consiglieri più il Sindaco.

La riscontrata riduzione ad otto componenti, inferiore alla metà del numero di Consiglieri preso come termine di riferimento, avrebbe dato luogo alla sospensione ed al conseguente scioglimento del Consiglio comunale.

Come già anticipato nella sede cautelare, ad avviso del Collegio, l’interpretazione delle norme richiamate seguita dall’Amministrazione non appare corretta e coerente con lo spirito delle disposizioni introdotte dal T.U.EE.LL. in materia di composizione e funzionamento degli organi assembleari degli enti locali e non può, pertanto, essere condivisa.

Un primo elemento utile per avallare la diversa interpretazione, così come prospettata dai ricorrenti in entrambi i gravami proposti, è quello letterale, desumibile sia dall’esame delle diverse ipotesi contemplate nella norma di cui all’art.141 T.U., sia dal significato proprio dei termini utilizzato dal legislatore.

Partendo da tale ultimo profilo è necessario attribuire al termine "componente" il Consiglio comunale il significato di "soggetto che lo compone", cioè di soggetto che a tutti gli effetti ne fa parte, esercitando al suo interno le relative funzioni.

Di conseguenza, i "componenti il Consiglio comunale" sono i Consiglieri che effettivamente, a seguito regolare elezione e proclamazione, fanno parte del Consiglio svolgendo al suo interno la loro attività politico-istituzionale.

Sono, quindi, i Consiglieri in carica a dover essere considerati, i quali non necessariamente corrispondono al numero dei Consiglieri astrattamente previsto dalla legge per ogni singolo Comune in relazione alle dimensioni della popolazione residente, dato che è la stessa norma a prevedere l’ipotesi di una riduzione dei Consiglieri in carica, rispetto a quelli previsti, riduzione tollerata, come si è visto, sino ad un preciso limite numerico, stabilito a garanzia di un regolare funzionamento dell’organo.

Appare, pertanto, ragionevole e coerente con un’interpretazione letterale e funzionale della norma, ritenere che il termine "componenti" utilizzato nella previsione di cui al punto 4 della lettera b del primo comma dell’art.141, sia riferito ai Consiglieri in carica e non a quelli astrattamente previsti per il singolo Comune.

E’, peraltro, di supporto all’interpretazione prospettata, il confronto con il disposto di cui al precedente punto 3 della norma richiamata, il quale, contemplando altra ipotesi di scioglimento per impossibilità di funzionamento dell’organo assembleare, ha esplicitamente fatto riferimento al numero dei "membri assegnati", avendo cura di precisare come da tale computo andassero esclusi il Sindaco o il Presidente della Provincia.

Il confronto fra le due disposizioni induce a concludere che laddove il legislatore ha inteso fare riferimento al numero dei membri astrattamente assegnati per legge al Comune, ha puntualmente fatto riferimento al numero del Consiglieri previsti dalla legge, avendo cura di estromettere da tale computo il Sindaco o il Presidente della Provincia, i quali normalmente vengono computati nell’ambito dei componenti il Consiglio, mentre, come avviene nell’ipotesi in esame, il mero riferimento al numero dei componenti, senza alcuna precisazione, pare logico debba essere inteso nel senso dei componenti effettivamente in carica.

La tesi interpretativa così esposta risulta coerente anche con riferimento alla particolare disciplina introdotta dal T.U. con riguardo alle ipotesi in cui, in ragione delle particolari dimensioni del Comune, si verifichi l’ipotesi della presentazione di una lista di dimensioni ridotte rispetto al numero di consiglieri da eleggere, purché entro il limite minimo dei tre quarti del numero astrattamente previsto per il singolo Comune.

Nel caso del Comune di Vailate a detta ipotesi si è aggiunta l’altra possibilità prevista dalla norma di cui all’art. 71, decimo comma, e cioè l’ammissione della sola lista "ridotta", nei termini sopra descritti, in modo tale che, rispettate le condizioni di validità delle operazioni di voto relativamente al numero dei votanti e dei voti espressi, la sola lista presentata è stata votata dagli aventi diritto, dando luogo all’elezione di un Consiglio comunale composto da 13 Consiglieri più il Sindaco, per un totale di 14 componenti.

Il sistema individuato dal legislatore ha, pertanto, dato luogo, non tanto ad un particolare regime derogatorio rispetto all’ipotesi ordinaria ove sono presenti più liste con un numero di consiglieri pari al numero previsto dalla legge, quanto ad una fattispecie normativamente disciplinata, nella quale la composizione del Consiglio comunale può risultare, sin dal suo insediamento, inferiore al numero di membri astrattamente previsto per il singolo Comune in ragione delle sue dimensioni.

Ciò induce a ritenere che per i Comuni che hanno potuto usufruire legittimamente della possibilità di elezione di un Consiglio comunale di dimensioni ridotte rispetto a quelle astrattamente previste in base alla disposizione generale di cui all’art.37 del T.U., sia logico mantenere tale limite numerico quale limite di riferimento ai fini del computo dei Consiglieri mancanti ai fini del regolare funzionamento dell’organo assembleare.

Non pare, infatti, coerente e logico ammettere, da un lato, che un Comune possa eleggere e funzionare regolarmente con un Consiglio comunale composto da un numero di Consiglieri ridotto rispetto alla previsione ordinaria (nel caso di Vailate, un Consiglio composto dal quattordici Consiglieri, compreso il Sindaco, anziché diciassette), dall’altro, prendere come riferimento ai fini della sussistenza delle condizioni per imporre lo scioglimento ai sensi della lettera b, punto 4 dell’art.141, il numero di Consiglieri previsto in termini generali dalla lettera g) dell’art 37 per i Comuni con popolazione compresa tra i 3.000 ed i 10.000 abitanti.

Coerente appare, invece, un’applicazione della norma in esame che, facendo riferimento al numero dei componenti il Consiglio comunale, così come eletto e proclamato ab origine, imponga la sospensione e lo scioglimento laddove il numero degli stessi si sia ridotto al di sotto della metà.

Nel caso di Vailate, seguendo l’interpretazione sin qui seguita, ciò non si è verificato, in quanto, con un Consiglio composto da quattordici Consiglieri, le successive defezioni hanno ridotto il numero di Consiglieri ad otto, comunque al di sopra della metà dei componenti dello stesso.

Alla luce delle considerazioni sin qui svolte i ricorsi appaiono meritevoli di accoglimento, con conseguente annullamento dei provvedimenti impugnati.

Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

Quanto alla richiesta di risarcimento del danno avanzata dai ricorrenti, in ragione del danno patito per la lesione all’immagine, per la mancata percezione dell’indennità connessa all’esercizio delle funzioni di Consigliere comunale, nonché per le difficoltà di funzionamento dell’organo assembleare secondo le forme ordinarie, il Collegio è dell’avviso che la richiesta non sia meritevole di accoglimento.

Premesso che i ricorrenti non hanno fornito alcuna puntuale dimostrazione del danno subito a seguito dell’adozione dei provvedimenti impugnati e che, per quanto riguarda l’attività del Consiglio, la nomina del Commissario Prefettizio, ha assicurato, coerentemente con le finalità ad essa sottesa, il regolare funzionamento dell’ente, il riferimento alla mancata percezione dell’indennità di carica appare del tutto destituito di fondamento, in quanto la corresponsione di tale emolumento è correlata all’effettivo svolgimento delle funzioni di Consigliere, allo scopo di compensare le eventuali diminuzioni patrimoniali subite, con riferimento all’esercizio dell’attività lavorativa propria del Consigliere, impegnato nelle sedute assembleari.

Considerato che, durante il periodo di sospensione, gli interessati, benché a seguito di provvedimenti illegittimamente assunti, non hanno esercitato le funzioni di Consigliere comunale, difettano i presupposti per l’attribuzione dell’indennità di carica dagli stessi pretesa.

il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia - Sezione staccata di Brescia - definitivamente pronunciando, riuniti i ricorsi indicati in epigrafe, li accoglie e, per l’effetto, dispone l’annullamento dei provvedimenti impugnati.

Condanna le Amministrazioni intimate al pagamento in solido a favore dei ricorrenti della somma complessiva di € 4.100,00 (quattromilacento).

Respinge la richiesta di risarcimento dei danni.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso, in Brescia, il 31 maggio 2002 dal Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, in Camera di Consiglio, con l'intervento dei Signori:

Francesco Mariuzzo -Presidente

Alessandra Farina -Giudice Rel.Est.

Rita Tricarico -Giudice

Depositata in cancelleria in data 16 luglio 2002.