Giust.it - TAR VALLE D’AOSTA - Sentenza 23 maggio 2003 n. 102

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TAR VALLE D’AOSTA - Sentenza 23 maggio 2003 n. 102 - Pres. Guida, Est. Altavista - S.F.I.T. Società finanziaria Industrie Turistiche s.p.a. (Avv.ti Montanaro e Fognier) c. Regione Autonoma della Valle D’Aosta (Dott. Dojot), Finaosta Finanziaria Regionale Valle d’Aosta S.p.A. (Avv.ti Caveri e Carozzo) e S.A.A.V. Società Alberghi Valdostani s.p.a. (Avv. Carnelli) – (respinge).

1. Atto amministrativo – Diritto di accesso – Natura giuridica – E’ di diritto soggettivo pieno e perfetto – Ricorsi giurisdizionali a tutela di tale diritto - Rientrano nella giurisdizione esclusiva del G.A.

2. Atto amministrativo – Diritto di accesso – Nuova istanza di accesso - Dopo l’inutile decorso del termine di trenta giorni per ricorrere avverso il diniego od il silenzio dell’amministrazione, stabilito dall’art. 25, comma 5, della legge n. 241/1990 – Ammissibilità – Ragioni.

3. Atto amministrativo – Diritto di accesso – Atti di diritto privato della P.A. – Sono di regola accessibili – Condizione – Rilevanza pubblicistica di tali atti – Necessità – Fattispecie.

4. Atto amministrativo – Diritto di accesso – Atti redatti dai professionisti - In esecuzione di specifici rapporti di consulenza con l'Amministrazione – Non sono accessibili – Ragioni.

5. Atto amministrativo – Diritto di accesso – Modalità di esercizio - Diritto di visionare od estrarre copia dei documenti – In genere sussiste – Diritto ad ottenere elaborazioni o integrazioni di detti documenti o comunque chiarimenti sull’operato dell’Amministrazione – Non sussiste.

1. L'accesso ai documenti amministrativi si configura non già come un interesse legittimo (1), ma come un diritto soggettivo pieno e perfetto, la cui cognizione in sede contenziosa è devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, secondo le regole del giudizio di accertamento proprio delle controversie su diritti soggettivi (2).

2. Poiché il diritto di accesso ai documenti amministrativi deve essere qualificato come un vero e proprio un diritto soggettivo all'informazione, le eventuali determinazioni negative, anche se divenute inoppugnabili per decorso del termine di cui all'art. 25, comma 4, L. 7 agosto 1990 n. 241, non fanno venir meno, sul piano sostanziale, la posizione giuridica dell'interessato all'accesso, potendo questi rinnovare l'istanza e riattivare la tutela giurisdizionale; la decorrenza del termine per l'impugnativa di un atto di diniego di accesso non preclude infatti il nuovo esercizio del diritto all'informazione da parte del titolare e l'eventuale impugnativa della nuova pronuncia di diniego emessa dall'Amministrazione (3).

3. Anche se sono soggette all'accesso tutte le tipologie di attività delle Pubbliche amministrazioni e quindi anche gli atti disciplinati dal diritto privato (4), tuttavia l’attività privata dell'Amministrazione, per essere sottoposta al diritto di accesso, deve avere comunque una rilevanza pubblicistica (alla stregua del principio è stato ritenuto che, non essendovi nella specie alcuna attività amministrativa rilevante per la collettività compiuta dalla Regione Valle d’Aosta, non sussisteva il diritto di accedere agli atti di quest’ultima).

4. Nell'ambito dei documenti sottratti all'accesso rientrano gli atti redatti dai professionisti in esecuzione di specifici rapporti di consulenza con l'Amministrazione, trattandosi di un tipo di attività che gode di una tutela qualificata, dimostrata dalla specifica previsione degli artt. 622 cod. pen. e 200 cod. proc. pen. (alla stregua del principio è stato ritenuto che una delibera, con cui era stato affidato l’incarico ad una società per la valutazione dell’acquisto di un complesso immobiliare, doveva ritenersi un incarico di consulenza e l’eventuale relazione predisposta in esecuzione di detta delibera era per tale motivo sottratta al diritto di accesso).

5. Il diritto di accesso può essere esercitato sono nei confronti di "documenti" di cui l’Amministrazione sia già in possesso, in quanto atti già formati; viceversa, gli artt. 22 e segg. L. 7 agosto 1990 n. 241 non impongono all'Amministrazione stessa di attivare procedimenti volti all'acquisizione e all'elaborazione di dati, per cui va escluso che mediante l'accesso possa chiedersi l'elaborazione e l'esibizione di vere e proprie relazioni (alla stregua del principio nella specie è stato escluso che l’esercizio del diritto di accesso potesse costringere l’Amministrazione ad una nuova attività, come la predisposizione di una relazione; è stato conseguentemente ritenuto inammissibile il ricorso nella parte in cui la pretesa di accedere tendeva non già alla conoscenza di documenti, ma di una intera attività, caratterizzata anche da comportamenti materiali dell’amministrazione, che non erano racchiusi in un documento preesistente) (6).

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(1) Nel senso di ritenere che il diritto di accesso costituisca un interesse legittimo v. Cons. Stato, Ad. Plen., dec. 24 giugno 1999 n. 16, in questa Rivista n. 6-1999; con la stessa decisione l’Ad.Plenaria ha ritenuto conseguentemente che, essendo il diritto di accesso un interesse legittimo, il termine per impugnare un diniego di accesso va ritenuto perentorio ed è elusiva di tale termine la riproposizione della stessa domanda di accesso, con conseguente inammissibilità della pur tempestiva impugnazione del secondo diniego, se questo è un provvedimento meramente confermativo del precedente.

(2) Nel senso di ritenere che il diritto di accesso abbia natura di diritto soggettivo pieno e perfetto è la giurisprudenza più recente; v. da ult. Cons. Stato, Sez. VI, sent. 27 maggio 2003 n. 2938, in questo numero della Rivista ed ivi ulteriori riferimenti.

(3) V. in questo senso da ult. Cons. Stato, Sez. VI, sent. 27 maggio 2003 n. 2938, cit.; v. anche T.A.R. Veneto, 21 settembre 1998 n. 1554 del e T.A.R. Abruzzo, Pescara, 12 febbraio 2000 n. 103.

Ha osservato il T.A.R. Valle D’Aosta che il diritto di accesso previsto dagli artt. 22 e segg. L. 7 agosto 1990 n. 241 deve essere configurato come autonoma posizione tutelata, finalizzata all'informazione del soggetto interessato, indipendentemente dalla lesione in concreto di una determinata posizione di diritto soggettivo o interesse legittimo; la nozione di interesse giuridicamente rilevante, di cui all’art. 22 della legge n. 241 del 1990, è infatti più ampia rispetto a quella dell'interesse all'impugnazione, caratterizzato dall'attualità e concretezza, e consente la legittimazione all'accesso a chiunque possa dimostrare che il provvedimento o il documento amministrativo siano idonei a dispiegare effetti diretti o indiretti nei suoi confronti, indipendentemente da una lesione giuridica (T.A.R. Lazio, Latina, 19 dicembre 2000, n. 879; v. anche T.A.R. Piemonte, 10 giugno 1999, n. 427).

Ne segue che in materia di accesso alla documentazione amministrativa, l'interesse che va valutato dal giudice adito ai sensi dell'art. 25 L. 7 agosto 1990 n. 241, può essere anche non attuale, essendo ammissibile la domanda a tale riguardo proposta da colui che intenda conoscere, ad esempio, gli atti, al fine di decidere se interporre o meno un'impugnativa ordinaria. Si tratta, dunque, di un'autonoma posizione giuridica, non necessariamente coincidente con l'interesse ad agire.

(4) Cons. Stato, Ad. Plen., dec. 22 aprile 1999, n. 5, in questa Rivista n. 4-1999.

(5) Cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 19 settembre 2000 n. 4882 e TAR Puglia, Lecce, 28 dicembre 1999, n. 1007.

(6) Cfr. T.A.R. Campania-Napoli, Sez. I, 27 novembre 2000, n. 4431, secondo cui l'accesso ai documenti amministrativi previsto dall'art. 7 L. 7 agosto 1990 n. 241 è finalizzato a consentire al privato richiedente che vi abbia un apprezzabile interesse la conoscenza di un atto materialmente esistente negli archivi dell'Amministrazione, e non già ad imporre a questa un'attività di elaborazione dei dati e dei documenti in suo possesso.

(omissis)

avverso

il silenzio rifiuto della Regione Valle d’Aosta in relazione all’istanza di accesso presentata dalla ricorrente il 23-12-2002.

(omissis)

FATTO

La S.F.I.T. s.p.a., Società Finanziaria Industrie Turistiche, presentava il 23-9-2002 alla Regione Valle d’Aosta una richiesta di accesso in relazione alle trattative condotte tra la Regione e la Finaosta s.p.a., società finanziaria della Regione, con la S.A.A.V. s.p.a. (Società Alberghi Valdostani), per l’acquisto da parte della Regione del complesso del Casinò e del Centro Congressi di Saint Vincent. La S.F.I.T. presentava tale richiesta in quanto Società partecipante, nella misura del 14% del capitale, della SITAV s.p.a., società controllante della S.A.A.V.

Tale richiesta è stata respinta dalla Regione Valle d’Aosta con provvedimento del 23-10-2002, in quanto presentata da soggetto non titolare di una situazione giuridica soggettiva protetta dall’ordinamento nei confronti della Amministrazione regionale.

In data 20-12-2002 è stata presentata dalla S.F.I.T. nuova istanza per l’accesso alla documentazione riguardante la trattativa per l’acquisto del complesso turistico.

La regione Valle d’Aosta non ha risposto all’istanza, per cui ai sensi dell’art. 25, comma 4, della legge n. 241 del 7-8-1990, trascorsi trenta giorni dalla richiesta, questa si intende rifiutata.

Avverso tale rifiuto tacito è stato proposto il ricorso in esame, deducendo i seguenti motivi di censura:

- Violazione di norme di legge e di regolamento: art. 25 legge n° 241 del 1990; art. 33 l.r. n° 18 del 2-7-1990; art. 8 regolamento regionale n° 3 del 14-7-2000; eccesso di potere per difetto dei presupposti, dell’istruttoria e della motivazione.

- Vizio del procedimento.

Si sono costituite la Regione Valle d’Aosta, la Finaosta s.p.a., la S.A.A.V. s.p.a. eccependo l’inammissibilità del ricorso ed instando, nel merito, per il rigetto del medesimo.

Alla Camera di consiglio del 10 aprile 2002 il ricorso era ritenuto per la decisione.

DIRITTO

In via preliminare deve essere esaminata l’eccezione di inammissibilità del ricorso formulata dalla Regione e dai controinteressati.

Sostengono i resistenti che l’istanza di accesso presentata dalla ricorrente il 20-12-2002 è la mera riproposizione della istanza del 20-9-2002, sulla quale la Regione aveva provveduto con un diniego espresso non impugnato.

L'eccezione non può trovare accoglimento.

L’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n° 16 del 24-6-1999 ha ritenuto la natura di interesse legittimo della situazione giuridica soggettiva del privato nei confronti dell’accesso ai documenti amministrativi. In base a tale considerazione della situazione giuridica soggettiva il termine per impugnare un diniego di accesso viene ritenuto perentorio ed elusiva di tale termine la riproposizione della stessa domanda di accesso, con conseguente inammissibilità della pur tempestiva impugnazione del secondo diniego, se questo è un provvedimento meramente confermativo del precedente.

Il Collegio ritiene di doversi discostare da tale interpretazione della Adunanza Plenaria.

In relazione anche al dato letterale della art. 25 della legge n. 241 del 1990 si ritiene di aderire all’indirizzo giurisprudenziale sostenuto anche di recente da varie pronunce del Cosiglio di Stato (C.d.S. IV n° 4092 del 24/7/2000; C.d.S. VI n° 1882 del 30-3-2001), secondo cui l'accesso ai documenti amministrativi si configura come un diritto soggettivo perfetto, la cui cognizione in sede contenziosa è devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, secondo le regole del giudizio di accertamento proprio delle controversie su diritti soggettivi (C.d.S. IV n° 4092 del 24/7/2000).

Il diritto di accesso ai documenti amministrativi, infatti, deve essere ritenuto un diritto soggettivo all'informazione; pertanto, le eventuali determinazioni negative, anche se divenute inoppugnabili per decorso del termine di cui all'art. 25, comma 4, L. 7 agosto 1990 n. 241, non fanno venir meno, sul piano sostanziale, la posizione giuridica dell'interessato all'accesso, potendo questi rinnovare l'istanza e riattivare la tutela giurisdizionale (T.A.R. Veneto, n° 1554 del 21/9/98 e T.A.R. Abruzzo, Pescara, n° 103 del 12-2-2000). Pertanto la decorrenza del termine per l'impugnativa di un atto di diniego di accesso non preclude il nuovo esercizio del diritto all'informazione da parte del titolare e l'eventuale impugnativa della nuova pronuncia di diniego emessa dall'Amministrazione .

In ogni caso, nella specie, l’attuale ricorrente aveva presentato una nuova istanza di accesso, che, pur riguardando sempre le trattative in corso tra Regione e S.A.A.V., non può considerarsi una mera riproposizione della precedente istanza, essendo ampiamente argomentata e motivata anche in relazione alla legittimazione e all’interesse della richiedente.

Su tale nuova istanza la Regione aveva pertanto l’obbligo di pronunciarsi.

Devono essere, poi, esaminati altresì le eccezioni di carenza di legittimazione attiva e di carenza di interesse proposte dall’amministrazione resistente e dai controinteressati.

La giurisprudenza costante ha riconosciuto che il diritto d’accesso non presuppone una situazione immediatamente tutelabile in via giurisdizionale.

La nozione di tutela di situazioni giuridicamente rilevanti contenuta nell'art. 22 L. 7 agosto 1990 n. 241 non va riferita al solo esercizio di azioni a tutela di diritti soggettivi o di interessi legittimi, avendo l'accesso funzione strumentale e propedeutica alla tutela di qualunque situazione capace di comportare ripercussioni positive o negative sulla sfera giuridica dell'istante; essa pertanto ricomprende anche il momento di partecipazione all'interno del procedimento amministrativo e l'assunzione di iniziative idonee ad incidere in concreto sull'esercizio dei poteri autoritativi, tenuto conto delle situazioni soggettive che si intendono salvaguardare (T.A.R. Lazio, Roma, n° 3783 del 9/5/2000).

Il diritto di accesso previsto dagli artt. 22 e segg. L. 7 agosto 1990 n. 241 deve essere configurato, infatti, come autonoma posizione tutelata, finalizzata all'informazione del soggetto interessato, indipendentemente dalla lesione in concreto di una determinata posizione di diritto soggettivo o interesse legittimo; la nozione di interesse giuridicamente rilevante, di cui all’art. 22 della legge n. 241 del 1990, è infatti più ampia rispetto a quella dell'interesse all'impugnazione, caratterizzato dall'attualità e concretezza, e consente la legittimazione all'accesso a chiunque possa dimostrare che il provvedimento o il documento amministrativo siano idonei a dispiegare effetti diretti o indiretti nei suoi confronti, indipendentemente da una lesione giuridica (T.A.R. Lazio, Latina, n° 879 del 19/12/2000, cfr. anche T.A.R. Piemonte, n° 427 del 10/6/99).

Il ricorso,peraltro, non può trovare accoglimento.

Infatti è vero che, come evidenziato dalla ricorrente, la giurisprudenza, compresa la Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, ha affermato che l’accesso può riguardare anche l’attività privatistica della Pubblica Amministrazione. Per l’Adunanza Plenaria n° 4 del 22/4/99 , in base all'art. 22 L. 7 agosto 1990 n. 241, sono soggette all'accesso tutte le tipologie di attività delle Pubbliche amministrazioni, e quindi anche gli atti disciplinati dal diritto privato, atteso che essi rientrano nell'attività di amministrazione in senso ampio degli interessi della collettività. Precisa l’Ad. Plen. che, quando si manifesti nella gestione di interessi pubblici, anche l’attività privatistica rientra nell'ambito di applicazione dell'art. 97 Cost., essendo svolta, pur se sottoposta di regola al diritto comune, oltre che nell'interesse proprio, anche per soddisfare quelli della collettività. (T.A.R. Abruzzo, Pescara, n° 103 del 12-2-2000).

Ai fini del diritto di accesso ai documenti amministrativi riconosciuto dalla L. 7 agosto 1990 n. 241, rileva l'appartenenza dell'atto ratione materiae al diritto amministrativo, indipendentemente dalla sua disciplina concreta, la quale non deve essere necessariamente condizionata dall'uso di strumenti e poteri autoritativi (C.d.S. IV n° 1821 del 30/3/2000).

Peraltro dall’orientamento giurisprudenziale citato, risulta evidente che anche l’attività privata della Amministrazione, per essere sottoposta al diritto di accesso debba avere comunque una rilevanza pubblicistica.

Nel caso di specie, allo stato, non vi è alcuna attività amministrativa rilevante per la collettività compiuta dalla Regione Valle d’Aosta.

L’unico atto formale adottato dalla Regione è la delibera, con cui è stato affidato l’incarico alla Finaosta s.p.a., per la valutazione dell’acquisto del complesso immobiliare. Tale atto si deve ritenere abbia attribuito un incarico di consulenza. La giurisprudenza è costante nel ritenere che nell'ambito dei documenti sottratti all'accesso rientrino gli atti redatti dai professionisti in esecuzione di specifici rapporti di consulenza con l'Amministrazione, trattandosi di un tipo di attività che gode di una tutela qualificata, dimostrata dalla specifica previsione degli artt. 622 Cod. pen. e 200 Cod. proc. pen. Pertanto, nel caso di specie, l’eventuale relazione predisposta dalla Finaosta è sottratta al diritto di accesso.

Le ulteriori attività poste in essere per l’acquisto del complesso immobiliare sono probabilmente caratterizzate dalla totale mancanza di atti formali, da stime del complesso immobiliare, da trattative informali con la Società acquirente.

Il Regolamento della Regione Valle d’Aosta 14-7-2000 n° 3, che disciplina le modalità di esercizio e i casi di esclusione del diritto di accesso, espressamente prevede l’esclusione dal diritto d’accesso per i documenti riguardanti le condizioni economico-finanziarie delle persone giuridiche interessate dai provvedimenti, dalle prestazioni o dai servizi dell’Amministrazione; le note informali ad uso interno degli uffici, la documentazione relativa alla corrispondenza epistolare di privati, gruppi e imprese utilizzata ai fini dell’attività amministrativa.

E’ evidente quindi che una parte di attività informale della Amministrazione, priva di ogni rilevanza pubblicistica attuale, sia sottratta al diritto di accesso, almeno fino a quando non si concretizzi in una attività di carattere amministrativo.

Inoltre l’accesso ha ad oggetto "documenti", anche nella accezione molto ampia di cui all’art. 23 della legge n° 241/90, di cui l’Amministrazione sia già in possesso, in quanto atti già formati. L’esercizio del diritto di accesso non può invece costringere l’Amministrazione ad una nuova attività, come la predisposizione di una relazione. Nel caso di specie, come detto, il ricorso tende non alla conoscenza di documenti, ma di una intera attività, caratterizzata anche da comportamenti materiali dell’amministrazione; insieme di attività che ’Amministrazione dovrebbe far confluire in un documento amministrativo per rendere possibile al privato la conoscenza dello stato delle trattative con la S.A.A.V. (cfr. C.d.S. VI n° 4882 del 19/9/2000 e TAR Puglia, Lecce, n° 1007 del 28/12/99). Gli artt. 22 e segg. L. 7 agosto 1990 n. 241 non impongono all'Amministrazione medesima di attivare procedimenti volti all'acquisizione e all'elaborazione di dati, per cui va escluso che mediante l'accesso possa chiedersi l'elaborazione e l'esibizione di vere e proprie relazioni (T.A.R. Campania n° 4431 del 27/11/2000, secondo cui l'accesso ai documenti amministrativi previsto dall'art. 7 L. 7 agosto 1990 n. 241 è finalizzato a consentire al privato richiedente che vi abbia un apprezzabile interesse la conoscenza di un atto materialmente esistente negli archivi dell'Amministrazione, e non già ad imporre a questa un'attività di elaborazione dei dati e dei documenti in suo possesso).

Pertanto il ricorso deve essere respinto.

Sussistono giusti motivi per compensare integralmente tra le parti le spese e competenze del giudizio.

PQM

il Tribunale amministrativo della Valle d’Aosta respinge il ricorso in epigrafe.

Compensa interamente tra le parti le spese e competenze del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Aosta, nella camera di consiglio del 10 aprile 2003.

Antonio GUIDA – Presidente f.to

Cecilia Altavista – Referendario, estensore f.to

Depositata in Segreteria in data 23 maggio 2003.