CONSIGLIO DI STATO, SEZ. I - Parere 10 ottobre 2002 n. 3049 - Pres. Giacchetti, Est. Faberi - Oggetto: Ministero dell'interno. Articoli 38 e 141 del decreto legislativo n. 267/00. Quesito concernente le modalità di presentazione di dimissioni dei consiglieri comunali.

(1) Ha osservato in proposito la Sez. I che solo la contestualità delle dimissioni in un unico atto ovvero la sostanziale contestualità della protocollazione degli atti separati, contenenti le dimissioni della metà più uno dei membri del consiglio (comunale o provinciale) risulta idonea a costituire la prova - sorretta da presunzione legale - della volontà concordata e irrevocabile della maggioranza indicata dalla legge di provocare lo scioglimento del consiglio stesso.

Viene così accolta la soluzione esegetica seguita dal T.A.R. Campania-Napoli, Sez. I, con sentenze 23 gennaio 2002 n. 443 e 13 marzo 2002 n. 1346, entrambe riportate in questa Rivista.

Si ricorda peraltro che il principio era stato in passato affermato, sia pure con riferimento al precedente ordinamento, dall'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con sentenza 26 aprile 1993, n. 10.

(2) Ha osservato in proposito la Sez. I che le recenti disposizioni sulla semplificazione della documentazione amministrativa (di cui al d.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445) relative alle "istanze e dichiarazioni da presentare alla pubblica amministrazione", pur disponendo (articoli 21 e 38) che l'autenticità della sottoscrizione venga garantita dalle modalità ivi indicate che comprendono anche forme alternative alla apposizione della firma in presenza del dipendente della P.A. addetto al protocollo, non risultano applicabili alla fattispecie in esame, per il fatto che esse non possono venire riferite - come nel caso - ad atti di natura politica che richiedono, a tacere d'altro, la consapevole e inequivoca volontà da parte del singolo consigliere di rassegnare il mandato politico conferitogli dagli elettori.

E' stato inoltre osservato - più in generale - che la ratio legis impone di ritenere che la normativa di settore intenda rispettare l'esigenza (riferibile al principio costituzionale della salvaguardia della volontà dell'elettorato) di assicurare la massima garanzia alla certezza e veridicità dell'atto di dimissioni in questione, tenuto conto del suo irreversibile riflesso sull'esercizio delle pubbliche funzioni nonché la sua possibile incidenza sullo scioglimento della rappresentanza elettiva dell'ente e sul conseguente affidamento temporaneo della amministrazione ad un commissario straordinario.

Sulle dimissioni dei consiglieri comunali e provinciali e sullo scioglimento dei rispettivi consigli nel caso di dimissioni ultra dimidium v. in questa Rivista:

TAR LOMBARDIA - BRESCIA - Sentenza 16 luglio 2002 n. 1055

TAR CAMPANIA-NAPOLI, SEZ. I - Sentenza 13 marzo 2002 n. 1346

TAR CAMPANIA-NAPOLI, SEZ. I - Sentenza 23 gennaio 2002 n. 443

Vista la relazione prot. n. 15900/TU/00/38 Divisione U.R.A.E.L. del 2 agosto 2002

(trasmessa con nota prot. n.15900/TU/00/38 del 2 agosto 2002 della Direzione Centrale per le Autonomie - Ufficio Rapporti con gli Amministratori degli Enti Locali) con la quale il Ministero dell'interno - Dipartimento per gli Affari interni e territoriali - Direzione Centrale per le autonomie - chiede il parere del Consiglio di Stato in ordine al quesito indicato in oggetto;

Esaminati gli atti e udito il relatore ed estensore Consigliere Giuseppe Faberi;

PREMESSO:

Riferisce il Ministero dell'interno che l'articolo 38, comma 8, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n.267, stabilisce che "le dimissioni dalla carica di consigliere, indirizzate al rispettivo consiglio, debbono essere assunte immediatamente al protocollo dell'ente nell'ordine temporale di presentazione" e che esse "sono irrevocabili". La stessa disposizione prevede che non si faccia luogo alla surrogazione del dimissionario qualora si debba procedere allo scioglimento del consiglio comunale, ai sensi dell'articolo 141, comma 1, lett.b) n.3, dello stesso decreto, per cessazione dalla carica per dimissioni contestuali, ovvero rese anche con atti separati, purchè contemporaneamente presentati al protocollo dell'ente, della metà più uno dei consiglieri.

In applicazione delle suddette disposizioni, il Ministero ha sempre ritenuto la irretrattabilità delle dimissioni dopo la loro acquisizione al protocollo dell'ente, momento al quale è da ricollegare la perdita della carica, stante la loro immediata efficacia (cfr. circolare n.4/98 - U.R.A.E.L. dell'8 aprile 1998). Ha, altresì, ritenuto di dover escludere, sul piano giuridico, ogni margine di discrezionalità del Consiglio comunale e del Prefetto, rispettivamente, in ordine alla surrogazione del dimissionario ed all'avvio della procedura di scioglimento dell'organo elettivo. Ha, anche ritenuto che nè l'uno (consiglio comunale) nè l'altro organo (Prefetto) siano legittimati a prendere in considerazione, non soltanto i ripensamenti successivi alla presentazione delle dimissioni, ma anche le dichiarazioni successivamente rese dagli interessati per asserire una propria originaria volontà diversa dalle dimissioni, tutte le volte in cui il tenore letterale del documento presentato manifesti inequivocabilmente la volontà di dismettere il mandato elettivo. Ha, infine, ritenuto, in presenza di un atto di dimissioni avente i requisiti di contenuto e di forma da ultimo indicati, di non poter prendere in considerazione le dichiarazioni degli interessati tendenti ad escluderne l'efficacia in relazione alle circostanze di tempo della sottoscrizione dell'atto: in particolare, non si è ritenuto di poter dar rilievo alla asserita risalenza della sottoscrizione a momenti lontani (anche di diversi mesi) da quello della presentazione ad opera di terza persona cui il documento era stato dato in custodia.

In coerenza con tale impostazione e con il parere della locale Avvocatura dello Stato (cfr. nota n. C.S. 00724/02/Russo dell'8 aprile 2002), è stato dato corso allo scioglimento del consiglio comunale di Frattamaggiore (Na) pur in presenza di dichiarazioni di diversi dei dimissionari tendenti ad escludere l'attualità della volontà di dismettere il mandato sulla base della denunciata utilizzazione strumentale - da parte di terzi, a distanza di tempo e all'insaputa degli interessati - dei relativi documenti.

Peraltro in un recentissimo episodio, per il quale non è risultata direttamente implicata la competenza del Ministero , non vertendosi in ipotesi di scioglimento del consiglio comunale, l'atto formale delle dimissioni è stato presentato al protocollo dopo che l'interessato aveva comunicato al presidente del consiglio comunale la volontà di permanere nella carica disconoscendo e revocando ogni diversa dichiarazione anteriormente formulata. Nella circostanza il consigliere ha denunciato alla Procura della Repubblica falsificazioni operate da terzi nel corpo della dichiarazione di dimissioni dallo stesso asseritamente rilasciata al momento della candidatura, falsificazioni indicate nella apposizione della data e del destinatario del documento.

Ad avviso dell'amministrazione è evidente come la linea applicativa sin qui seguita, pur nella sua obiettiva coerenza con il rilievo che la norma conferisce alla sequenza temporale degli adempimenti previsti, rischi di privilegiare il dato formale rispetto alla tutela della effettiva volontà dell'amministratore locale, restando perciò esposta, di fronte al ripetersi di denunce di utilizzazioni strumentali di dimissioni pre rilasciate, a crescenti rischi di censura.

I profili problematici sopraevidenziati appaiono quindi tutti strettamente connessi alla identificazione delle modalità con le quali possa ritenersi ammissibile la presentazione dell'atto delle dimissioni.

La norma (comma 8 dell'articolo 38 del decreto legislativo n.267/00) non affronta esplicitamente il problema limitandosi a stabilire che le dimissioni "devono essere assunte immediatamente al protocollo dell'ente nell'ordine temporale di presentazione", ma nulla dice in ordine alla persona legittimata a presentarle materialmente ed alle eventuali formalità idonee a garantire la effettiva autenticità dell'atto e la attualità della volontà di determinare l'effetto dismissorio.

Le recenti disposizioni sulla semplificazione della documentazione amministrativa (d.P.R. 28 dicembre 2000, n.445), con riguardo alle "istanze e dichiarazioni da presentare alla pubblica amministrazione", dispongono (articoli 21 e 38) che l'autenticità della sottoscrizione è garantita con le modalità ivi indicate che comprendono anche forme alternative alla apposizione delle firme in presenza del dipendente della p.a. addetto al protocollo. Tuttavia, non sembra che dette disposizioni possano trovare applicazione nella specifica fattispecie in esame stante che, come ha avuto modo di evidenziare il T.A.R. per la Lombardia - sezione di Brescia, (ordinanza n.207/02 del 15 marzo 2002), esse non possono riguardare "atti di natura politica che richiedono, a tacere d'altro, la consapevole e inequivoca volontà da parte del singolo consigliere di rassegnare il mandato politico conferitogli dagli elettori".

Le circostanze sopra evidenziate inducono innanzitutto ad una verifica della possibilità di superare gli aspetti problematici evidenziati attraverso una applicazione rigorosa della formula usata dal legislatore. Là dove la norma riferisce direttamente l'atto della presentazione delle dimissioni ai "membri" dell'organo assembleare (articolo 141, comma 1, n.3, del decreto legislativo n.267/00), con una espressione la cui portata può essere estesa alla disciplina generale delle dimissioni di cui al comma 8 dell'art.38, sembra possa ritenersi che la materiale e personale consegna del documento al protocollo da parte dell'interessato (con la connessa identificazione da parte del personale addetto) sia stata individuata dal legislatore come l'unica modalità ammissibile per dare giuridica rilevanza alla volontà di dismettere il mandato, con la conseguenza di dover ritenere le dimissioni eventualmente presentate per interposta persona o inoltrate per posta improcedibili e comunque prive di efficacia.

In ordine alla ammissibilità della ricostruzione esegetica nei sensi suesposti, considerati i vincoli che dalla stessa dovrebbero derivare anche nei riguardi degli enti locali prescindendo dall'esercizio della rispettiva potestà regolamentare, si ritiene pertanto necessaria l'acquisizione del parere del Consiglio di Stato anche al fine di vagliare, in caso di ritenuta impraticabilità dell'interpretazione ipotizzata, l'ipotesi alternativa dell'intervento legislativo.

CONSIDERATO:

La questione che viene, in questa sede, sottoposta concerne - in sostanza - l'identificazione delle esatte modalità con le quali possa ritenersi ammissibile la presentazione dell'atto delle dimissioni dalla carica di consigliere comunale (o provinciale).

Al riguardo giova anzitutto rammentare che - con riferimento all'ipotesi di semplici dimissioni di cui all'art.38, comma 8, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n.267 (secondo il quale le dimissioni della carica di consigliere, indirizzato al rispettivo consiglio, devono essere assunte immediatamente al protocollo dell'ente nell'ordine temporale di presentazione e risultano irrevocabili, non necessitando di presa d'atto essendo immediatamente efficaci) - non vi è dubbio che la protocollazione delle dimissioni stesse fa sì che la dichiarazione di volontà del dimissionario esca dalla sua sfera di disponibilità, dal momento in cui viene registrata, assumendo una propria ed immodificabile rilevanza giuridica idonea - da quel momento - a produrre - tra l'altro - l'effetto della successiva surrogazione dei consiglieri dimissionari da parte dei rispettivi consigli (in presenza dei presupposti indicati nello stesso articolo 38, comma 8). Ciò comporta - secondo i principi giurisprudenziali in materia - che l'immediata efficacia "ope legis" dell'atto delle dimissioni non consenta, neanche da parte del presentatore, alcuna possibilità di differimento delle stesse a data futura rispetto a quella della presentazione, garantendo la norma anche l'esercizio dello "jus ad officium" del consigliere subentrante.

Con riferimento, poi, all'ulteriore ipotesi di dimissioni plurime di cui all'articolo 141, comma 1, lett. b), n.3 (dimissioni che comportano lo scioglimento dei rispettivi consigli comunali e provinciali con decreto del Presidente della Repubblica su proposta del Ministro dell'interno allorchè si verifichi il caso di "dimissioni contestuali, ovvero rese anche con atti separati purchè contemporaneamente presentati al protocollo dell'ente della metà più uno dei membri assegnati, non computando a tal fine il sindaco o il presidente della provincia"), la più recente giurisprudenza ha avuto modo di precisare che l'espressione "contemporaneamente" usata dal legislatore va intesa in senso molto restrittivo, talchè non è sufficiente che la presentazione al protocollo - ove non effettuata "uno actu" della metà più uno - sia fatta nello stesso giorno (come peraltro in precedenza aveva pur ritenuto l'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n.10 del 26 aprile 1993), occorrendo invece che la presentazione degli atti separati sia anch'essa "contestuale" nel tempo, cioè che avvenga nello stesso momento giuridicamente inteso, ossia con protocolli caratterizzati dalla stretta sequenza numerica. Ciò perchè si è ritenuto - in tale ottica - che solo la contestualità delle dimissioni in un unico atto ovvero la sostanziale contestualità della protocollazione degli atti separati, contenenti le dimissioni della metà più uno dei membri del consiglio (comunale o provinciale) risulta idonea a costituire la prova - sorretta da presunzione legale - della volontà concordata e irrevocabile della maggioranza indicata dalla legge di provocare lo scioglimento del consiglio stesso.

Tanto premesso in punto di fatto, può ora procedersi ad esaminare la questione sollevata dal richiedente Ministero dell'interno con specifico riferimento al problema del soggetto legittimato a presentare materialmente le dimissioni stesse ed alle eventuali formalità idonee a garantire la effettiva autenticità dell'atto e la attualità della volontà di determinare l'effetto dimissionario.

Relativamente a tale puntuale quesito, il Ministero esprime, da parte sua, l'avviso che, in base ad una rigorosa interpretazione delle formule usate dal legislatore (là dove la norma riferisce direttamente l'atto della presentazione delle dimissioni ai "membri" dell'organo assembleare - articolo 141, comma 1, n.3 del decreto legislativo n.267/00 - con una espressione la cui portata può essere estesa alla disciplina generale delle dimissioni di cui al comma 8 dell'articolo 38), si possa ritenere che la materiale e personale consegna del documento al protocollo da parte dell'interessato, con la connessa identificazione da parte del personale addetto, sia stata individuata dal legislatore (ancorchè implicitamente) come "l'unica modalità ammissibile per dare giuridica rilevanza alla volontà di dismettere il mandato, con la conseguenza di dover ritenere le dimissioni eventualmente presentate per interposta persona o inoltrata per posta o con altri mezzi improcedibili e comunque prive di efficacia".

Una tale opzione interpretativa, ad avviso di questo Consesso, merita di venire condivisa.

Anzitutto per la ragione, evidenziata dall'amministrazione, che le recenti disposizioni sulla semplificazione della documentazione amministrativa (di cui al d.P.R. 28 dicembre 2000, n.445) relative alle "istanze e dichiarazioni da presentare alla pubblica amministrazione", pur disponendo (articoli 21 e 38) che l'autenticità della sottoscrizione venga garantita dalle modalità ivi indicate che comprendono anche forme alternative alla apposizione della firma in presenza del dipendente della P.A. addetto al protocollo, non risultano applicabili, secondo l'orientamento della giurisprudenza amministrativa al riguardo, alla fattispecie in esame, per il fatto che esse non possono venire riferite - come nel caso - ad "atti di natura politica che richiedono, a tacere d'altro, la consapevole e inequivoca volontà da parte del singolo consigliere di rassegnare il mandato politico conferitogli dagli elettori".

In secondo luogo perchè - più in generale - la "ratio legis" impone di ritenere che la normativa di settore intenda rispettare l'esigenza (riferibile al principio costituzionale della salvaguardia della volontà dell'elettorato) di assicurare la massima garanzia alla certezza e veridicità dell'atto di dimissioni in questione, tenuto conto del suo irreversibile riflesso sull'esercizio delle pubbliche funzioni nonchè la sua possibile incidenza sullo scioglimento della rappresentanza elettiva dell'ente e sul conseguente affidamento temporaneo della amministrazione ad un commissario straordinario. Diversamente opinando, infatti, l'incidenza di eventuali accertamenti giurisdizionali "a posteriori" in ordine ad una reale diversa volontà dell'agente (o alla presenza di pur possibili falsificazioni) non potrebbe non riflettersi negativamente sulla funzionalità dell'ente locale e - in definitiva - sul principio costituzionale del suo "buon andamento" - desumibile ex articolo 97 della Costituzione - con evidentedanno per la collettività interessata.

Che una tale rigorosa interpretazione della normativa di settore si imponga per la sua maggiore aderenza ermeneutica ai principi costituzionali disciplinanti la materia è - infine - dimostrata dal fatto che essa appare, comunque, l'unica in grado di assicurare, anche sul piano pratico, l'effettivo rispetto delle altre conclusioni alle quali è giunta la giurisprudenza amministrativa, sia con riferimento all'immediatezza, comunque non procrastinabile, dell'efficacia delle dimissioni presentate dai consiglieri e sia con riferimento alla necessità che queste risultino, se non contestuali, quanto meno "contemporanee" in senso stretto nell'ipotesi di dimissioni della metà più uno dei consiglieri stessi agli effetti dello scioglimento dei consiglieri comunali e provinciali di cui all'articolo 141, comma 1, lett. b), n.3), del decreto legislativo 18 agosto 2000, n.267.

Nelle suesposte considerazioni è il parere.

Per estratto dal verbale

Il Segretario dell'Adunanza

(Licia Grassucci)

Visto:

Il Presidente della Sezione

(Salvatore Giacchetti)