n. 3-2003 - © copyright.
n. 3-2003
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TAR CAMPANIA - NAPOLI, SEZ. V - Sentenza 27 marzo 2003 n. 3025 - Pres. D’Alessandro, Est. Martino - Leone (Avv. Lemmo) c. Azienda Ospedaliera di rilievo nazionale Santobono Pausillipon (Avv.Soprano) - (dichiara inammissibile il ricorso).
1. Atto amministrativo - Diritto di accesso - Ai documenti attinenti al rapporto di impiego dell’accedente - Diniego - Illegittimità - Fattispecie.
2. Atto amministrativo - Diritto di accesso - Rapporti con la disciplina sulla riservatezza - Prevalenza del diritto di accesso - Ogniqualvolta venga in rilievo la cura o difesa di interessi giuridici del richiedente - Sussiste - Forma dell’accesso - Mera visione degli atti - Sufficienza - Ricorso giurisdizionale per ottenere copia degli atti - Inammissibilità - Ragioni - Fattispecie.
3. Atto amministrativo - Diritto di accesso - Istanza di accesso - Senza indicazione specifica dei provvedimenti - Nel caso in cui sia lo stesso accedente a non affermare con certezza l’esistenza documenti - Inammissibilità - Si configura.
4. Atto amministrativo - Diritto di accesso - Actio ad exhibendum ex art.25, l.n.241/1990 - Omessa notifica ai controinteressati - Aventi titolo alla riservatezza della documentazione amministrativa (tutela della privacy) - Inammissibilità del gravame - Si configura - Ragioni - Norme processualcivilistiche in tema di litisconsorzio necessario - Sono inapplicabili.
1. Va riconosciuta in capo al
richiedente la sussistenza della legittimazione ad esercitare il diritto di
accesso agli atti e documenti della P.A., ex art
2. In materia di accesso agli atti della P.A., per ottenere copia degli stessi, deve dichiararsi inammissibile il ricorso proposto ex art.25, l.n.241/1990, nel caso in cui gli atti richiesti in ostensione siano afferenti anche alla posizione e, quindi, agli interessi professionali di terzi, e la P.A., al fine di tutelare la riservatezza di detti terzi, abbia consentito l’accesso, in favore dell’istante, nella forma della mera visione. Infatti, se è vero che il diritto di accesso prevale sull'esigenza di riservatezza del terzo ogniqualvolta venga in rilievo per la cura o la difesa di interessi giuridici del richiedente - salvo che non si tratti di dati personali (dati c.d. sensibili) - in siffatta ipotesi è lo stesso Legislatore ad avere garantito, nell’ipotesi di <<conflitto>> o comunque di comparazione con tale interesse, che possiede evidentemente pari dignità, la sola <<visione>> degli atti <<dei procedimenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere>> gli interessi giuridici del richiedente medesimo (art.8, comma 5, lett. c) del D.P.R. n.352 del 27.6.92 in relazione all’art.24, comma 2, lett.d) della l.n.241/1990 (alla stregua del principio è stato dichiarato inammissibile un ricorso ex art.25, l.n.241/1990, proposto da un dirigente biologo di un’azienda ospedaliera, per ottenere copia dei degli atti relativi all’organigramma formato dal responsabile della struttura, ai curricula e ai criteri adottati nella scelta dei soggetti nominati “referenti di area”, sul rilievo che, rispetto a tali atti, l’accesso era stato consentito – per espressa ammissione della stessa ricorrente – nella forma della mera visione).
3. E’ inammissibile un ricorso ex art.25 l n.241/1990, nel caso in cui il richiedente non abbia specificamente indicato i documenti richiesti in ostensione. Invero, l’ostensibilità dei documenti richiesti con istanza di accesso, postula necessariamente sia l’esistenza fisica degli stessi negli archivi dell'Amministrazione, sia la loro puntuale indicazione nell'istanza medesima (o comunque l’indicazione di elementi utili e idonei alla loro individuazione), con la conseguenza che la genericità della domanda e la necessità di un'attività valutativa ed elaborativa dei dati e dei documenti in possesso degli uffici aditi costituiscono veri e propri fattori preclusivi del valido esperimento del peculiare strumento di tutela azionato (2).
4. Il fatto che il G.A., nello speciale rito previsto dall’art.25. l.n.241/1990, emetta una sentenza non equiparabile ad un provvedimento di condanna in senso stretto - che, in genere, caratterizza il modello di giurisdizione sul rapporto e non sull’atto – non è idoneo ad escludere la configurazione dell’actio ad exhibendum, ex art.25. l.n.241/1990, quale rimedio giurisdizionale di natura impugnatoria – evidentemente finalizzato a rendere compatibili le istanze estensive con le esigenze organizzative dell’Amministrazione. Infatti, in caso di omessa notifica ai controinteressati del ricorso previsto dal rimedio giurisdizionale di cui all’art.25, l.n.241/1990, la preclusione derivante da tale omessa notificazione, non ha effetti sostanziali, dal momento che non è mai stato messo in dubbio che, attraverso la rinnovazione dell’istanza, l’interessato possa nuovamente stimolare una pronuncia espressa dell’Amministrazione, ed eventualmente, attivare ancora una volta il rimedio giurisdizionale in esame, pervenendo così alla completa soddisfazione del suo diritto. Dalla struttura impugnatoria del rimedio discende però che non saranno applicabili le norme processualcivilistiche in tema di litisconsorzio necessario.
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(1) Cfr. sul punto T.A.R. Lecce, 6 luglio 2001, n. 3503.
(2) Cfr. Cons. Stato, VI Sez., 30 novembre 1995 n. 1339, VI Sez. 16 dicembre 1998 n. 1683 e V Sez. 1 giugno 1998 n. 718.
V. in materia in questa Rivista di recente:
TAR VENETO, SEZ. III - Sentenza 7 marzo 2003* (sull’accesso alle informazioni sanitarie ed in particolare alla cartella clinica di un parente dell’istante), con commento di O. CARPARELLI.
V. tuttavia, da ult. in senso diverso, TAR CALABRIA, REGGIO CALABRIA - Sentenza 17 marzo 2003* (sulla notifica del ricorso ex art. 25 L. n. 241/90 ai terzi controinteressati, sulla possibilità di integrare il contraddittorio ex art. 102 c.p.c. e sull’accesso a verbali riguardanti opere realizzate da un privato su stradella avente natura pubblica).
V. anche TAR LAZIO, SEZ. I TER – Sentenza 26 novembre 2002* (sull’ammissibilità di una istanza di accesso senza indicazione specifica degli atti richiesti, nel caso in cui la omessa indicazione dei documenti non sia imputabile all’interessato e sulla situazione di interesse che legittima l’accesso).
(omissis)
per l’annullamento
a) del silenzio – rifiuto formatosi sull’istanza della d.ssa
Leone di accesso e rilascio di copia di atti amministrativi a sensi degli artt.
b) di ogni altro atto preordinato, collegato, connesso e conseguente comunque lesivo del diritto della ricorrente, ivi compresa la nota prot. n.3346 del 22.11.2002 a firma del Direttore Sanitario dei PP.OO. dell’A.O. Santobono Pausilipon di rigetto dell’istanza di accesso trasmessa dalla ricorrente alla Azienda in data 7.11.2002 nonché per la declaratoria del diritto della ricorrente all’accesso e all’estrazione di copia degli atti di cui alle istanze notificate in data 28.10.2002 e 7.11.2002.
(omissis)
FATTO E DIRITTO
1. La ricorrente è dirigente biologo presso la S.C. “Patologia clinica” del P.O. Pausillipon. In data 23.10.2002, in relazione all’organigramma formato dal Responsabile della struttura in data 16.9.2002, chiedeva di acquisire copia dei curricula e dei criteri adottati nella scelta dei soggetti nominati <<referenti di area>>.
Seguiva una nota in data 5.11.2002 dei Direttore sanitario in cui non si riscontrava la predetta istanza ma, sulla base di comunicazioni interne, ignote alla ricorrente, si richiedevano alla stessa alcuni specifici adempimenti connessi al servizio espletato. Di tali note pertanto, la d.ssa Leone chiedeva di acquisire copia in data 7.11.2002. Tale richiesta veniva espressamente rigettata. Successivamente ne poteva però conseguire la visione e apprendeva che esse si riferivano a presunte mancanze nella prestazione del proprio servizio.
Si è rivolta dunque a questo Tribunale, in particolare deducendo:
1) Violazione e falsa applicazione artt
Si è costituita, resistendo, l’Azienda ospedaliera intimata.
In particolare, ha invocato l’inammissibilità del ricorso, perlomeno relativamente alla richiesta di accesso del 7.11.2002, in considerazione del fatto che degli atti nella stessa menzionati ha comunque conseguito la visione.
Circa le richieste contenute nell’istanza del 28.10.2002, ha poi fatto rilevare che i documenti nella stessa menzionati, riguardano un mero organigramma interno che non ha dato luogo al conferimento di incarichi formali e tantomeno ad una procedura concorsuale.
Il ricorso, è stato quindi trattenuto per la decisione nella camera di consiglio del 13.2.2003.
2. Il presente ricorso viene proposto ai sensi dell’art.25 della l.n.241/90.
2.a In primo luogo va riconosciuto in capo alla ricorrente la sussistenza della legittimazione ad esercitare il diritto di accesso. La d.ssa Leone ha infatti chiesto di avere documenti che comunque attengono al proprio rapporto di impiego, la cui conoscenza è strumentale alla tutela dello status e della posizione professionale rivestita in seno all’Azienda. A tal fine è ovviamente irrilevante che i documenti medesimi afferiscano a posizioni soggettive che ormai appartengono alla cognizione del Giudice del Lavoro, in quanto, per giurisprudenza incontrastata, l’interesse alla conoscenza dei documenti amministrativi costituisce un <<bene della vita>>, autonomo e distinto rispetto alla situazione legittimante all’impugnazione. Tale interesse gode di un autonomo sistema di protezione giurisdizionale, per il quale sussiste la giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo (cfr. sul punto T.a.r. Lecce, n.3503 del 6.7.2001).
2.b Tanto premesso circa la legittimazione e l’interesse della ricorrente, il ricorso deve tuttavia essere dichiarato inammissibile.
Rileva in primo luogo il Collegio che le richieste di accesso avanzate dalla d.ssa Leone sono tre.
La prima, in data 24.9.2002, era diretta ad avere chiarimenti sui criteri adottati per l’individuazione dei <<referenti di area>> di cui all’Organigramma diffuso in data 16.9.2002.
La seconda, in data 28.10.2002, mirava ad ottenere il rilascio dei curricula dei suddetti referenti.
La terza, in data 7.11.2002, tendeva ad avere copia delle comunicazioni interne menzionate in una nota del Direttore sanitario con la quale la d.ssa Leone veniva invitata a taluni adempimenti connessi al servizio espletato.
Così come ammesso dalla stessa ricorrente, tale ultima richiesta, anteriormente alla notificazione del ricorso per l’accesso, è stata soddisfatta nella forma della <<visione>> e non già mediante estrazione di copia, per la quale la d.ssa Leone ha comunque insistito, in sede giurisdizionale, rappresentando che il rilascio di copia è assolutamente necessario per tutelare le proprie posizioni giuridiche soggettive.
Osserva tuttavia il Collegio che, se è vero che il diritto di accesso prevale sull'esigenza di riservatezza del terzo ogniqualvolta venga in rilievo per la cura o la difesa di interessi giuridici del richiedente - salvo che non si tratti di dati personali (dati c.d. sensibili) - in siffatta ipotesi è lo stesso Legislatore ad avere garantito, nell’ipotesi di <<conflitto>> o comunque di comparazione con tale interesse, che possiede evidentemente pari dignità, la sola <<visione>> degli atti <<dei procedimenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere>> gli interessi giuridici del richiedente medesimo (art.8, comma 5, lett. c) del D.P.R. n.352 del 27.6.92 in relazione all’art.24, comma 2, lett. d) della l.n.241/90).
Nella fattispecie, la d.ssa Leone avrebbe perciò potuto estrarre copia delle comunicazioni interne richieste solo nell’ipotesi in cui le stesse avessero avuto esclusivo riguardo alla sua personale posizione lavorativa.
Il Collegio non ha potuto esaminare le comunicazioni di cui trattasi ma, sia in base alle affermazioni della difesa dell’Amministrazione, sia in relazione al tenore delle note allegate dalla ricorrente, è possibile evincere che esse coinvolgono anche la posizione, e quindi gli interessi professionali, degli altri dirigenti addetti alla struttura complessa del Servizio di Patologia clinica del Pausillopon.
Poiché la ricorrente ha già ottenuto l’accesso agli atti nella forma che lo stesso Legislatore ha garantito nell’ipotesi in cui occorra effettuare un bilanciamento fra interessi aventi pari dignità e protezione, il ricorso, in tale parte, deve essere dichiarato inammissibile.
Alla stessa conclusione deve poi giungersi in relazione alla richiesta di chiarimenti relativa ai <<criteri>> seguiti per l’individuazione dei referenti di area, posto che, di tale documento, è la ricorrente stessa ad escludere o comunque a non affermare con certezza l’esistenza.
L’ostensibilità dei documenti richiesti con istanza di accesso postula infatti, necessariamente, sia l'esistenza fisica degli stessi negli archivi dell'Amministrazione, sia la loro puntuale indicazione nell'istanza medesima (o comunque l’indicazione di elementi utili e idonei alla loro individuazione), con la conseguenza che la genericità della domanda e la necessità di un'attività valutativa ed elaborativa dei dati e dei documenti in possesso degli uffici aditi costituiscono veri e propri fattori preclusivi del valido esperimento del peculiare strumento di tutela azionato (cfr. Cons. Stato, VI Sez., 30 novembre 1995 n. 1339, VI Sez. 16 dicembre 1998 n. 1683 e V Sez. 1 giugno 1998 n. 718).
La terza richiesta riguarda infine il rilascio dei curricula dei referenti di area individuati nell’organigramma del 16.9.2002.
A tal proposito non può condividersi quanto affermato dall’Azienda ospedaliera circa l’inesistenza di un concreto interesse della d.ssa Leone in relazione alla circostanza che tali curricula non hanno formato oggetto di valutazione in seno ad una vera e propria procedura concorsuale.
Non è infatti inverosimile che l’elaborazione dell’organigramma del Servizio e l’individuazione dei referenti di area, sia avvenuta anche sulla base dei curricula comunque acquisiti e detenuti dalla Direzione sanitaria.
La conoscenza di tali documenti non è dunque destinata a soddisfare una mera curiosità della d.ssa Leone bensì è finalizzata a verificare la correttezza del procedimento seguito ed eventualmente a salvaguardare la posizione professionale di quest’ultima.
Tanto premesso circa l’interesse che sorregge la terza richiesta di accesso, il ricorso deve però essere dichiarato inammissibile anche in tale parte, in quanto non risulta notificato ai dottori D’Antonio, Pollice, De Caro e Munciguerra e cioè a coloro che, in base all’organigramma esibito in giudizio dall’Amministrazione, sono stati individuati come <<referenti di area>>.
Giova sul punto ricordare che, secondo i principi espressi dalla Adunanza plenaria del Consiglio di Stato (decisione n. 16 del 24.6.99), i ricorsi in materia di accesso vanno notificati, a pena di inammissibilità, ai controinteressati, individuabili nei soggetti determinati cui si riferiscono i documenti richiesti con la domanda di accesso. Tale decisione ha infatti qualificato come interesse legittimo il cosiddetto “diritto di accesso” (in quanto il suo soddisfacimento avviene nell’ambito del contestuale e coessenziale soddisfacimento dell’interesse pubblico), attribuendo conseguentemente natura meramente impugnatoria al rimedio di cui all’art.25, comma 5, della l.n.241/90.
Precisa il Collegio che, a ben vedere, tale pronuncia non è riuscita a scalfire realmente l’opposto orientamento, maturato in seno allo stesso Giudice d’appello, relativo alla configurabilità di un autonomo diritto soggettivo all’informazione, devoluto al g.a. in sede di giurisdizione esclusiva (da ultimo C.S., IV, n.1621 del 19.3.2001), rispetto al quale l’attività amministrativa non ha carattere discrezionale (nel senso della vera e propria comparazione di interessi) ma di mera ricognizione della sussistenza dei limiti all’esercizio del diritto, disegnati dal Legislatore al fine del bilanciamento con altri valori dello stesso rilievo, anche costituzionale.
In tal senso non può non valorizzarsi, ad esempio, il potere di condanna attribuito al g.a., potere che in genere caratterizza il modello della giurisdizione sul rapporto e non già di quella sull’atto.
Tale qualificazione, a ben vedere, non è però di ostacolo alla configurazione di un rimedio giurisdizionale di natura impugnatoria, evidentemente finalizzato a rendere compatibili le istanze ostensive con le esigenze organizzative dell’Amministrazione.
Infatti, la preclusione derivante dall’omessa notificazione del ricorso al controinteressato, non ha effetti sostanziali in quanto non è mai stato messo in dubbio che, attraverso la rinnovazione dell’istanza, l’interessato possa nuovamente stimolare una pronuncia espressa dell’Amministrazione, ed eventualmente, attivare ancora una volta il rimedio giurisdizionale in esame, pervenendo così alla completa soddisfazione del suo diritto.
Dalla struttura impugnatoria del rimedio discende però che non saranno applicabili le norme processualcivilistiche in tema di litisconsorzio necessario.
Sempre in punto di ammissibilità del ricorso, va ancora precisato che l’esigenza della completezza del contraddittorio nelle controversie sull’accesso, prescinde dal riconoscimento dell’effettiva titolarità di un diritto alla riservatezza ovvero di un altro interesse particolarmente qualificato e tutelato dall’ordinamento.
E’ sufficiente infatti la circostanza che il rapporto controverso sia comune a più parti e necessiti perciò di una pronuncia inscindibile, anche ove, in ipotesi, dovesse poi negarsi in concreto la titolarità di un diritto alla riservatezza ovvero il carattere recessivo di quest’ultimo rispetto a quello di accesso.
In concreto, la ricorrente potrà avanzare una ulteriore istanza per accedere alla documentazione relativa ai curricula dei colleghi che le sono stati preferiti nel conferimento dell’incarico di <<referente di area>>.
Per tutto quanto appena argomentato, allo stato, il ricorso deve però essere dichiarato inammissibile.
Sussistono peraltro motivi per compensare le spese di giudizio.
PQM
Il Tribunale amministrativo regionale per la Campania, Napoli, sez.V^ , definitivamente pronunciando sul ricorso di cui in premessa, lo dichiara inammissibile.
Compensa fra le parti le spese di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nelle camere di consiglio del 13.2.2003 e 6.3.2003.
Carlo d’Alessandro - Presidente
Silvia Martino - Estensore
Depositata in segreteria in data 27 marzo 2003.
