TAR CAMPANIA-NAPOLI, SEZ. V – Sentenza 9 dicembre 2002 n. 7892 - Pres. d’Alessandro, Est. Donadono - Aniello (Avv. Santella) c. Comune di Palma Campania (Avv. Cicenia) - (accoglie parzialmente).

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(1) Cfr. Cass., SS. UU., 14 luglio 2000, n. 494, in questa Rivista n. 9-2000.

(2) Cfr. Cass., SS. UU., 11 dicembre 2001, n. 15641, in questa Rivista n. 12-2001.

(3) Cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 22 maggio 2000, n. 2939.

(4) Cfr. Cass., Sez. I, 24 febbraio 1999, n. 1602 e 5 marzo 1999, n. 1861.

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del decreto n. 9955 del 27/6/2002, concernente l’occupazione d’urgenza dei suoli occorrenti per l’assegnazione dei lotti industriali nella zona P.I.P. in località Gorga, dell’avviso in data 28/6/2002 per l’immissione nel possesso e la redazione dello stato di consistenza, del decreto sindacale n. 1 del 23/3/1992 concernente l’approvazione del P.I.P., nonché delle delibere di Giunta municipale n. 730 del 14/11/1996, di Consiglio comunale n. 74 del 25/9/1997, di Giunta n. 35 del 28/1/1998, concernenti l’approvazione delle opere di urbanizzazione del P.I.P., della delibera di Giunta n. 172 del 14/6/2002, concernente l’occupazione dei suoli per l’assegnazione dei lotti e l’approvazione del piano particellare di esproprio, e la delibera di Consiglio n. 6 del 15/2/2001 recante l’approvazione del bando per l’assegnazione dei lotti;

dell’amministrazione al risarcimento dei danni.

Con distinti ricorsi, entrambi notificati il 1°/8/2002, la Santella s.r.l. e Santella Nicola – nella dedotta qualità di proprietari dei suoli siti in Palma Campania al fl. 9, rispettivamente p.lle 127 e 1000 – riferivano che:

- con decreto sindacale del 23/3/1992, veniva approvato il P.I.P. della zona industriale in località Gorga;

- con delibere di Giunta municipale n. 730 del 14/11/1996, di Consiglio comunale n. 74 del 25/9/1997, di Giunta n. 35 del 28/1/1998, erano approvate le opere di urbanizzazione;

- con delibera di Giunta n. 172 del 14/6/2002, l’amministrazione approvava il piano particellare di esproprio relativo ai lotti industriali e, con successivo decreto n. 9955 del 27/6/2002, veniva disposta l’occupazione d’urgenza dei suoli occorrenti.

Tanto premesso, gli interessati impugnavano gli atti in epigrafe.

L’amministrazione comunale si costituiva in giudizio, resistendo alle impugnative.

Con ordinanza n. 4079 del 5/9/2002, veniva fissata la discussione del merito per il ricorso n. 8332/02, ai sensi dell’art. 23-bis della legge n. 1034 del 1971.

Per il ricorso n. 8347/02, la trattazione della domanda cautelare veniva abbinata al merito.

1. Preliminarmente va disposta la riunione dei giudizi, attesa la connessione oggettiva dei ricorsi in esame.

2. L’amministrazione resistente avanza, in via pregiudiziale, una serie di eccezioni:

- le controversie rientrerebbero nella giurisdizione del giudice ordinario, in quanto i ricorrenti denunciano un comportamento illecito dell’amministrazione la quale, in difetto di una efficace dichiarazione di pubblica utilità, avrebbe agito in carenza di potere;

- i ricorsi sarebbero inammissibili ed irricevibili, in quanto gli interessati non avrebbero tempestivamente impugnato la delibera n. 35 del 1998 (concernente la realizzazione delle opere di urbanizzazione), alla quale avrebbero anzi prestato acquiescenza con l’adesione ad una pregressa cessione bonaria di una porzione delle medesime particelle ora occupate;

- i ricorsi sarebbero del pari inammissibili ed irricevibili, in quanto gli interessati non avrebbero tempestivamente impugnato l’atto di approvazione del P.I.P., pur sapendo che quest’ultimo avrebbe comportato l’espropriazione dei suoli in questione;

- i ricorsi sarebbero improcedibili, in quanto gli interessati non avrebbero impugnato la delibera consiliare n. 31 del 30/7/2002, recante la suddivisione dei lotti da assegnare ai soggetti utilmente collocati in graduatoria e comportante una riaffermazione e rinnovazione della dichiarazione di pubblica utilità.

Al riguardo vanno formulate le seguenti considerazioni.

2.1. In forza dell’art. 34 del d. lgs. n. 80 del 1998 (riformulato con l’art. 7 della legge n. 205 del 2000) viene devoluto alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo tutto il contenzioso relativo ad atti, provvedimenti o comportamenti di soggetti pubblici "in materia urbanistica ed edilizia".

La formulazione della nuova disposizione è caratterizzata da una particolare ampiezza, non solo perché comprende tutto lo spettro delle azioni (od omissioni) giuridicamente rilevanti della pubblica amministrazione, ma anche perché dà una definizione della materia urbanistica di estrema latitudine, fino ad abbracciare "tutti gli aspetti dell’uso del territorio", fatte salve unicamente le cause relative alle acque pubbliche ed ai profili indennitari dei provvedimenti ablatori (cfr. Cass., ss. uu., 14/7/2000, n. 494).

E’, quindi, da ritenere che spetti al giudice amministrativo, non solo il sindacato di legittimità, ma anche la cognizione sugli eventuali illeciti connessi alla emanazione ed alla esecuzione di un provvedimento di occupazione d’urgenza, a nulla rilevando che quest’ultimo sia adottato dopo la scadenza del termine di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza.

Infatti, anche a voler prescindere da ogni considerazione in ordine alla configurabilità nella fattispecie di una ipotesi di carenza di potere, è comunque da osservare che l’attribuzione al giudice amministrativo della giurisdizione in materia non è circoscritta alle sole controversie aventi ad oggetto diritti patrimoniali consequenziali all’annullamento di un atto illegittimo, ma si estende a tutte le questioni che riguardino l’uso del territorio da parte della pubblica amministrazione, ivi comprese quelle determinate da comportamenti materiali (cfr. Cass., ss. uu., 11/12/2001, n. 15641).

2.2. Il provvedimento di occupazione impugnato si riferisce alle porzioni immobiliari destinate alla formazione ed all’assegnazione dei lotti per gli insediamenti industriali, laddove è pacifico che la delibera n. 35 del 1998 e gli altri atti collegati relativi alla realizzazione delle opere di urbanizzazione riguardavano altre porzioni immobiliari (sia pure facenti parte delle stesse unità particellari catastali).

Ne consegue che la pregressa cessione volontaria dei suoli occorrenti per le opere di urbanizzazione non può comportare acquiescenza all’espropriazione dei terreni solo ora occupati.

Vero è piuttosto che le suddette delibere concernenti l’urbanizzazione del P.I.P. non costituiscono in senso proprio atti presupposti rispetto all’occupazione da ultimo decretata, né contengono determinazioni idonee a procrastinare il termine di efficacia del P.I.P., per cui non è riscontrabile un interesse concreto ed attuale dei ricorrenti alla impugnativa di tali atti che hanno ormai prodotto i loro effetti, con l’adesione peraltro dei destinatari dell’azione amministrativa.

Ciò, tuttavia, non implica l’inammissibilità dell’impugnativa rivolta contro i nuovi atti da ultimo emanati per l’attuazione del P.I.P..

2.3. Analogamente, per quanto riguarda gli atti relativi all’approvazione del P.I.P., se per un verso è da escludere un interesse dei ricorrenti all’impugnativa "in parte qua", siccome proposta dopo la scadenza del termine di efficacia della dichiarazione di p.u., non si può invece escludere l’interesse dei proprietari ad ottenere l’annullamento dei provvedimenti di occupazione che vengono attualmente ad incidere nella loro sfera giuridica.

2.4. La delibera consiliare n. 31 del 30/7/2002 determina la formazione dei lotti e manifesta la "volontà (della p.a.) sulla concretezza ed attualità dell’interesse pubblico ad ultimare l’opera".

Tale deliberazione, dunque, per un verso costituisce una formalità prodromica ai successivi atti di assegnazione dei lotti e, sotto questo profilo, non è riscontrabile un interesse (e, quindi, neppure un onere) dei proprietari espropriandi a contestare la sorte dei suoli acquisiti dalla pubblica amministrazione (cfr. Cons. St., sez. IV, 18/9/1997, n. 981).

Per altro verso la delibera contiene una risoluzione atipica che, seppure esprime una dichiarazione di intenti dell’organo consiliare sull’azione politico-amministrativa in materia, non è idonea a determinare il ripristino della efficacia del P.I.P., già venuta meno con la scadenza del termine decennale previsto dalla legge. Anche sotto questo aspetto è perciò da escludere che la delibera abbia una diretta e concreta incidenza lesiva nella sfera giuridica dei ricorrenti.

3. Con il primo motivo i ricorrenti deducono che il P.I.P., approvato nel marzo del 1992, sarebbe diventato inefficace, ai fini espropriativi, per la parte in cui non ha avuto attuazione con il decorso del periodo decennale di vigenza, previsto ai sensi dell’art. 27 della legge n. 865 del 1971 e degli artt. 16 e 17 della legge n. 1150 del 1942; pertanto gli atti relativi all’occupazione d’urgenza adottati nel giugno del 2002 non troverebbero sostegno in una valida dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza; né potrebbe ritenersi che l’approvazione dei progetti relativi alle opere di urbanizzazione abbia comportato una novazione o una proroga del suddetto termine e, comunque, in tale evenienza, anche le relative delibere sarebbero illegittime, per violazione dell’art. 2 della legge n. 1187 del 1968; né la delibera di approvazione del piano particellare potrebbe avere un effetto novativo, posto che la dichiarazione implicita di pubblica utilità potrebbe scaturire unicamente da un nuovo piano o da una sua variante, da approvare con la stessa procedura.

Le censure sono fondate. La legge prevede, sia per la pianificazione esecutiva (in generale), sia per i piani delle aree da destinare ad insediamenti produttivi (in particolare), che l’approvazione degli strumenti attuativi comporta la dichiarazione di pubblica utilità degli interventi ivi previsti.

Nel contempo la legge prevede un termine per la realizzazione degli interventi, alla cui scadenza viene meno l’efficacia del vincolo pre-espropriativo imposto alla proprietà privata. Tale termine risponde all’esigenza, anche sotto il profilo della tutela di valori di rilevanza costituzionale (cfr. Corte cost., 18/12/2001, n. 411; 20/5/1999, n. 179), di delimitare i confini temporali dell’assoggettamento della proprietà privata all’esercizio della potestà autoritativa devoluta alla pubblica amministrazione (cfr. Cons. St., sez. IV, 3/4/2001, n. 1929).

Nell’attuazione del p.i.p., il Comune è pertanto tenuto ad osservare il termine decennale di vigenza non solo per quanto riguarda la realizzazione delle opere di urbanizzazione di sua spettanza, ma anche ai fini dell’espropriazione delle aree da destinare agli insediamenti produttivi (cfr. Cons. St., sez.. IV, 22/5/2000, n. 2939).

Ne consegue che, con la scadenza dei dieci anni di efficacia del piano, viene meno la dichiarazione di pubblica utilità ed è perciò preclusa la potestà di disporre l’occupazione dei suoli compresi nel piano, salvo che l’amministrazione non addivenga, con le forme e le modalità previste dall’ordinamento, ad una rinnovazione delle scelte di pianificazione urbanistica rimaste inattuate (cfr. Cass., Sez. I, 24/2/1999, n. 1602; 5/3/1999, n. 1861).

4. Con il secondo motivo i ricorrenti contestano gli atti relativi all’approvazione del P.I.P., nonché gli atti consequenziali, per violazione delle norme che regolano il procedimento ed il contraddittorio nella formazione dello strumento urbanistico.

Al riguardo, in relazione a quanto già detto nel precedente paragrafo 2.3, l’impugnativa si palesa "in parte qua" inammissibile per carenza di interesse.

5. La fondatezza del primo motivo di ricorso è assorbente rispetto all’esame del terzo motivo, con il quale i ricorrenti lamentano la mancata quantificazione dell’onere connesso all’acquisizione delle aree da espropriare, occorrenti per l’assegnazione dei lotti.

6. I ricorrenti, nelle loro conclusioni, chiedono infine il risarcimento dei danni.

Tale domanda, formulata in termini affatto generici, si palesa inammissibile. Peraltro, un tempestivo annullamento giurisdizionale degli atti illegittimi è (almeno in via presuntiva ed in mancanza di specifiche allegazioni e prove contrarie) idoneo ad assicurare un pieno soddisfacimento del diritto leso.

7. Nella valutazione complessiva della controversia è da ritenere che il Comune resistente risulti in prevalenza soccombente, per cui va condannato al pagamento delle spese di causa, nella misura indicata in dispositivo.

P. Q. M.

Il Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sezione quinta, riuniti i giudizi, in parziale accoglimento dei ricorsi n. 8332/02 e n. 8347/02, annulla gli atti relativi all’occupazione d’urgenza e gli atti consequenziali, e dichiara l’inammissibilità dell’impugnativa contro gli atti relativi all’approvazione del P.I.P. e delle opere di urbanizzazione, nonché della domanda di risarcimenti danni.

Condanna il Comune di Palma Campania al pagamento, in favore di Santella s.r.l. e Santella Nicola, delle spese di giudizio, liquidate in euro 1.000,00 (mille/00) per ciascuna parte ricorrente.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli, addì 17 ottobre 2002, in camera di consiglio con l’intervento dei signori:

Carlo d’Alessandro Presidente

Fabio Donadono consigliere estensore

Francesco Arzillo 1° referendario

Il Presidente

L’estensore

Depositata in segreteria in data 9 dicembre 2002.