CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V – Sentenza 14 maggio 2003 n. 2586 - Pres. Quaranta, Est. Carboni - Pimpinelli ed altro (Avv.ti Aiudi e Bracci) c. Comune di Cartoceto (n.c.) - (annulla T.A.R. Marche, sent. 24 giugno 2002, n. 671).

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(1) Cfr. Cons. Stato, Sez. V, 24 ottobre 1996, n. 1268, in Foro amm. 1996, 2902, secondo cui “per verificare se vi sia stata, o meno, la modificazione della destinazione d'uso di un edificio a seguito di lavori, si deve tener conto non già del concreto uso del bene, bensì delle oggettive attitudini funzionali da esso acquisite dopo i lavori stessi”.

(2) Cfr. Cons. Stato, Sez. V, 2 febbraio 1995 n. 180, in Foro amm. 1995, 343 ed in Foro it. 1995, III, 546, secondo cui “non si può configurare mutamento di destinazione d'uso di un immobile se non vi sia stata trasformazione urbanistica o edilizia del territorio”.

V. più recentemente Cons. Stato, Sez. V, 10 marzo 1999 n. 231, in questa Rivista n. 3-1999 secondo cui “in via generale, salve eventuali normative regionali richiamate nell'art. 25, ultimo comma, della legge 28 febbraio 1985, n. 47, il mutamento di destinazione d'uso sotto il profilo edilizio e urbanistico è rilevante solo se conseguente all'esecuzione di opere tali da rendere l'immobile strutturalmente idoneo ad un uso diverso da quello precedente. La modificazione d'uso meramente funzionale (e cioè senza l'esecuzione di opere edilizie) deve invece considerarsi attività libera, non soggetta nemmeno ad autorizzazione edilizia” e Sez. V, sent. 7 novembre 2002 n. 6126, ivi n. 11-2002, secondo cui “la variazione di destinazione d’uso di un immobile senza opere edilizie è soggetta ad autorizzazione, ai sensi dell’art. 25 L. n. 47/85, esclusivamente nei casi indicati dalla normativa regionale e secondo le disposizioni dettate dagli strumenti urbanistici; in difetto di tali previsioni, pertanto, il mutamento di destinazione non deve ritenersi sottoposto ad alcun preventivo assenso”.

V. anche TAR Veneto, Sez. II, sent. 13 novembre 2001 n. 3699, in questa Rivista n. 11-2001, secondo cui “nel caso in cui in sede regionale non sia stata data attuazione all’art. 2, comma 60, l. 23.12.1996 n. 662 (c.d. 'collegato' alla legge finanziaria per il 1997, secondo cui le Regioni debbono fissare con legge i criteri e gli indirizzi normativi in base ai quali i Comuni potranno individuare i casi in cui il mutamento di destinazione d'uso, anche senza opere, sarà soggetto a concessione oppure ad autorizzazione), il mutamento di destinazione d'uso funzionale dei singoli edifici è da ritenere libero e non soggetto nè a concessione nè ad autorizzazione edilizia”

Ha rilevato in proposito la Sez. V con la sentenza in rassegna che la legge 28 febbraio 1985 n. 47, contenente norme in materia di controllo dell'attività urbanistico-edilizia, dopo avere disciplinato all’articolo 7 il procedimento sanzionatorio per le “opere eseguite in assenza di concessione, in totale difformità o con variazioni essenziali”, all’articolo 8, “Determinazione delle variazioni essenziali” (ora abrogato dall’articolo 136 del decreto legislativo 6 giugno 2001 n. 378 e sostituito dalle disposizioni dell’articolo 32 del testo unico delle disposizioni in materia edilizia emanato con decreto del presidente della repubblica 6 giugno 2001 n. 380), stabilisce che possono essere considerate “variazioni essenziali” (di un immobile rispetto al progetto approvato dal comune) esclusivamente gl’interventi comportanti:

«a) mutamento della destinazione d'uso che implichi variazione degli standards previsti dal decreto ministeriale 2 aprile 1968, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 97 del 16 aprile 1968;

b) aumento consistente della cubatura o della superficie di solaio da valutare in relazione al progetto approvato;

c) modifiche sostanziali di parametri urbanistico-edilizi del progetto approvato ovvero della localizzazione dell'edificio sull'area di pertinenza;

d) mutamento delle caratteristiche dell'intervento edilizio assentito in relazione alla classificazione dell'articolo 31 della legge 5 agosto 1978, n. 457;

e) violazione delle norme vigenti in materia di edilizia antisismica, quando non attenga a fatti procedurali».

Nella specie è stato rilevato che nulla di tutto ciò si era verificato, atteso che il mutamento di destinazione d’uso era stato realizzato senza opere edilizie.

In materia di mutamento di destinazione d’uso v. in questa Rivista anche:

CORTE DI CASSAZIONE, SEZ. III PENALE - Sentenza 1 febbraio 2001 n. 4023

CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V – Sentenza 27 dicembre 2001 n. 6411

TAR LOMBARDIA - BRESCIA – Sentenza 13 giugno 2002 n. 957

TAR EMILIA ROMAGNA-PARMA - Sentenza 14 gennaio 2003 n. 23

TAR VENETO, SEZ. II – Sentenza 22 novembre 2002 n. 6388

TAR PUGLIA-BARI, SEZ. II – Sentenza 13 novembre 2002 n. 4950

G. CICCIÒ, Gli interventi edilizi minori e la semplificazione delle relative procedure.

Il comune di Cartoceto, con il provvedimento indicato in epigrafe, premesso che il signor Pimpinelli aveva consentito che in un immobile di sua proprietà, che era un capannone per ricovero di attrezzi agricoli, s’istallasse l’attività artigianale di falegnameria esercitata dalla società Amatori Punto Casa di Amatori Sandrino & Figli, ha ingiunto il ripristino dell’uso originario, pena l’acquisizione dell’immobile al patrimonio comunale; precisando che l’opera abusiva realizzata consisteva nella suddetta istallazione della falegnameria.

Il signor Pimpinelli con ricorso al tribunale amministrativo regionale per le Marche notificato il 9 novembre 2000 ha il impugnato il provvedimento esponendo che l’immobile era stato costruito in base a un nulla-osta comunale del 12 gennaio 1956, era munito di permesso di abitabilità rilasciato l’8 aprile 1957 ed era a lui pervenuto per eredità nel 1989; l’attività originariamente svoltavi era la raccolta e il confezionamento di prodotti ortofrutticoli da parte dell’imprenditore ditta Formentini Giuseppe cui l’immobile era stato locato, e successivamente l’immobile era stato adibito a lavorazione del ferro e poi ancóra a falegnameria. Tutte le predette destinazioni erano note al comune, al quale era stato denunciato volta volta l’inizio dell’attività. Il ricorrente aggiungeva che nella domanda diretta ad ottenere dal comune il permesso di costruzione aveva specificato che il progetto era per la "costruzione di un capannone agricolo di tipo industriale per la raccolta e confezione di prodotti ortofrutticoli". Ciò premesso, il ricorrente ha dedotto l’illegittimità dell’atto impugnato e ne ha chiesto l’annullamento per i motivi seguenti.

1) I fatti erano erroneamente rappresentati, perché l’immobile costruito su un terreno di soli 700 mq, a ridosso dell’abitato e con accesso diretto dalla pubblica via, non era al servizio di nessun fondo agricolo e non era mai stato destinato a ricovero di attrezzi agricoli;

2) Per l’immobile era stata rilasciata licenza di abitabilità, che all’epoca era prevista solo per le abitazioni e per gli opifici, non anche per i ricoveri per attrezzi agricoli.

3) L’articolo 8 della legge 28 febbraio 1985 n. 47 elenca le opere edilizie qualificabili come variazioni essenziali (rispetto ai progetti autorizzati dal comune con concessione edilizia) e, per quanto riguarda le variazioni d’uso, ne prevede la rilevanza solo quando esse comportino variazioni negli standard urbanistici; cosa che, nella specie, non si era verificata.

4) Il provvedimento non specificava su quale norma si fondasse, posto che, all’epoca della costruzione, il comune non aveva nessuno strumento urbanistico e nell’immobile poteva essere esercitata qualsiasi attività.

Il tribunale amministrativo regionale con la sentenza indicata in epigrafe ha respinto il ricorso, essenzialmente sul rilievo che la legge regionale delle Marche 8 marzo 1990 n. 13 elenca tassativamente la tipologia delle costruzioni ammesse nelle zone agricole, e prevede che tali costruzioni debbano avere, in ogni caso, una destinazione finalizzata all’esercizio delle attività dirette alla coltivazione dei fondi, alla silvicoltura e all’allevamento e alle attività produttive connesse; e pertanto non consente di adibire l’immobile, che nella licenza edilizia del 1956 era stato qualificato come capannone rurale, ad attività di falegnameria.

Appellano le eredi del signor Pimpinelli, le quali censurano la sentenza allegando l’estraneità della citata legge regionale rispetto al provvedimento e all’oggetto del giudizio e ripropongono le censure dedotte in primo grado (motivi d’appello primo e secondo); con un terzo motivo esse deducono il difetto d’interesse del comune al provvedimento, perché esso, non notificato alla comproprietaria signora Polverari, è ineseguibile.

Il terzo motivo di ricorso costituisce motivo nuovo in appello, come tale inammissibile; peraltro non è chiara la finalità della censura, perché, se il provvedimento fosse inutile e ineseguibile, come le appellanti sostengono, se ne dovrebbe dedurre che esse non hanno interesse a coltivare l’impugnazione del provvedimento.

Per il resto i motivi del ricorso di primo grado, riproposti in appello e che possono essere esaminati congiuntamente, sono fondati.

L’attività che di fatto venga svolta in un immobile non ha nulla a vedere con la normativa edilizia, per la quale rileva soltanto la destinazione d’uso impressa all’immobile dalle sue caratteristiche architettoniche in sede di costruzione o con successive opere di modificazione; né la normativa edilizia esige che un immobile rimanga per sempre destinato all’originaria destinazione, intesa come attività che vi si svolge, o alla destinazione specifica che venga indicata in sede di concessione edilizia. Altra cosa dalla normativa edilizia, dalle sue violazioni e dalla relativa repressione, è che le norme di polizia urbana o di polizia rurale consentano o meno lo svolgimento di determinate attività in determinate zone del territorio comunale.

Perciò la giurisprudenza ha sempre affermato che le modificazioni di destinazione d’uso di un immobile, che richiedono autorizzazione edilizia senza la quale sono sanzionabili come opere abusive, sono quelle realizzate appunto mediante opere edilizie (vedansi per esempio, fra le tante decisioni della Sezione, 2 febbraio 1995 n. 180 e 24 ottobre 1996 n. 1268). Tale principio risulta positivamente dalla legge 28 febbraio 1985 n. 47, contenente norme in materia di controllo dell'attività urbanistico-edilizia, la quale dopo avere disciplinato all’articolo 7 il procedimento sanzionatorio per le "Opere eseguite in assenza di concessione, in totale difformità o con variazioni essenziali", all’articolo 8, "Determinazione delle variazioni essenziali" (ora abrogato dall’articolo 136 del decreto legislativo 6 giugno 2001 n. 378 e sostituito dalle disposizioni dell’articolo 32 del testo unico delle disposizioni in materia edilizia emanato con decreto del presidente della repubblica 6 giugno 2001 n. 380), stabilisce che possono essere considerate "variazioni essenziali" (di un immobile rispetto al progetto approvato dal comune) esclusivamente gl’interventi comportanti: «a) mutamento della destinazione d'uso che implichi variazione degli standards previsti dal decreto ministeriale 2 aprile 1968, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 97 del 16 aprile 1968; b) aumento consistente della cubatura o della superficie di solaio da valutare in relazione al progetto approvato; c) modifiche sostanziali di parametri urbanistico-edilizi del progetto approvato ovvero della localizzazione dell'edificio sull'area di pertinenza; d) mutamento delle caratteristiche dell'intervento edilizio assentito in relazione alla classificazione dell'articolo 31 della legge 5 agosto 1978, n. 457; e) violazione delle norme vigenti in materia di edilizia antisismica, quando non attenga a fatti procedurali». Nulla di tutto ciò si è verificato nel caso in esame, né è pertinente il richiamo operato dalla sentenza a una legge regionale marchigiana la quale, in quanto attenga alle caratteristiche dei fabbricati, nulla muta nei principi sopra enunciati.

In conclusione l’appello dev’essere accolto, e il provvedimento dev’essere annullato. Le spese séguono la soccombenza e si liquidano in € 1.500 per il giudizio di primo grado e 2.500 per il grado d’appello.

Per questi motivi

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale Quinta Sezione, accoglie l’appello indicato in epigrafe e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, annulla il provvedimento 8 settembre 2000 n. 403 del comune di Cartoceto. Condanna il comune predetto al pagamento delle spese di giudizio, liquidate in euro quattromila, a favore solidale delle appellanti.

Così deciso in Roma il 28 marzo 2003 dal collegio costituito dai signori:

Alfonso Quaranta presidente

Raffaele Carboni componente, estensore

Goffredo Zaccardi componente

Aldo Fera componente

Francesco D’Ottavi componente

L'ESTENSORE IL PRESIDENTE

F.to Raffaele Carboni F.to Alfonso Quaranta

Depositata in segreteria in data 14 maggio 2003.